【摘要】“土地財(cái)政”之所以廣受詬病，并非“土地財(cái)政”出了問(wèn)題，而是如何使用“土地財(cái)政”出了問(wèn)題。隨著城市化階段的演進(jìn)，“土地財(cái)政”用來(lái)解決的問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的這一獨(dú)特的制度，使得土地成為中國(guó)地方政府巨大且不斷增值的信用來(lái)源。不同于西方國(guó)家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過(guò)出售土地未來(lái)的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。
好的“學(xué)術(shù)”，不在于告訴人們眾所周知的“常識(shí)”，而在于能解釋眾所不解的“反?！?。“土地財(cái)政”之所以抗風(fēng)而立、批而不倒，就在于其有著不為學(xué)術(shù)界所知的內(nèi)在邏輯?！巴恋刎?cái)政”背后的經(jīng)濟(jì)含義，遠(yuǎn)比我們大多數(shù)人知道的深刻、復(fù)雜。
信用：城市化的催化劑
城市的特征，就是能提供農(nóng)村所沒(méi)有的公共服務(wù)。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，來(lái)源于所處區(qū)位；不同區(qū)位的價(jià)值，取決于公共服務(wù)的水平。公共服務(wù)是城市土地價(jià)值唯一來(lái)源。無(wú)論城墻，還是道路，或是引水工程，公共服務(wù)都需要大規(guī)模的一次性投資（fixedcost）。但由于傳統(tǒng)的資本獲得方式，主要是通過(guò)剩余的積累，大型工程建設(shè)往往需要成年累月的建設(shè)。巨大的投資，限制了大型公共設(shè)施的建設(shè)，成為制約城市發(fā)展的主要障礙。
所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”,原理上仍然是通過(guò)自我輸血，強(qiáng)行完成原始資本積累的一種模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)被分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩大部類，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，不斷將農(nóng)業(yè)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。依靠這種辦法，中國(guó)建立起初步的工業(yè)基礎(chǔ)，但卻再也沒(méi)有力量完成城市化的積累。超強(qiáng)的積累率，窒息了中國(guó)經(jīng)濟(jì)，使生產(chǎn)和消費(fèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效地循環(huán)。改革前，中國(guó)城市化水平一直徘徊在百分之十幾。中國(guó)城市化的“最初的信用”
隨著1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍掛（賣方?jīng)Q定市場(chǎng)）等一系列制度創(chuàng)新，“土地財(cái)政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒(méi)有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財(cái)政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機(jī)場(chǎng)、行政中心）。的確，沒(méi)有“土地財(cái)政”，今天中國(guó)經(jīng)濟(jì)的很多問(wèn)題不會(huì)出現(xiàn)，但同樣，也不會(huì)有今天中國(guó)城市化的高速發(fā)展。中國(guó)城市成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財(cái)政”?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國(guó)特色的城市化道路就是一句空話。在中國(guó)，居民購(gòu)買城市的不動(dòng)產(chǎn)，相當(dāng)于購(gòu)買城市的“股票”。這就解釋了為什么中國(guó)的住宅有如此高的收益率——因?yàn)橹袊?guó)住宅的本質(zhì)就是資本品，除了居住，還可以分紅。不僅分享現(xiàn)在公共服務(wù)帶來(lái)的租值，還可以分享未來(lái)新增服務(wù)帶來(lái)的租值。
因此，中國(guó)的房?jī)r(jià)和外國(guó)的房?jī)r(jià)是完全不同的兩個(gè)概念。在這個(gè)意義上，“土地財(cái)政”這個(gè)詞，存在根本性的誤導(dǎo)——土地收益是融資（股票），而不是財(cái)政收入（稅收）。在城市政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，土地收益屬于“負(fù)債”，稅收則屬于“收益”。
對(duì)“土地財(cái)政”本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，還有助于解釋困惑經(jīng)濟(jì)學(xué)家的一個(gè)“反?！薄獮楹沃袊?guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而股票市場(chǎng)卻長(zhǎng)期低迷不振。
如果你把城市土地市場(chǎng)視作股票市場(chǎng)的一部分，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)股票市場(chǎng)的增長(zhǎng)速度和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度完全一致，一點(diǎn)也不反常。由于土地市場(chǎng)的融資效率遠(yuǎn)大于股票市場(chǎng)，因此，很多產(chǎn)業(yè)都會(huì)借助地方政府招商，變相通過(guò)土地市場(chǎng)融資。這也間接反駁了那些認(rèn)為土地財(cái)政抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的指責(zé)。
理解土地財(cái)政的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)
首先一個(gè)問(wèn)題，就是“土地財(cái)政”必定要將不動(dòng)產(chǎn)變成投資品。政府打壓房?jī)r(jià)的政策之所以屢屢失效，就是沒(méi)有按照資本品的市場(chǎng)來(lái)管理住房市場(chǎng)。
“土地財(cái)政”的本質(zhì)是融資，土地乃至住宅就必定是投資品。買汽車公司股票的人，并不是因?yàn)闆](méi)有汽車。同樣，買商品房（城市股票）的人，也并非因?yàn)闆](méi)有住房。只要是土地財(cái)政，不動(dòng)產(chǎn)就無(wú)可避免地會(huì)是一個(gè)資本品。無(wú)論你怎樣打壓住房市場(chǎng)，只要其收益和流動(dòng)性高于股票、黃金、儲(chǔ)蓄、外匯等常規(guī)的資本渠道，資金就會(huì)繼續(xù)流入不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)。
第二，拉大貧富差距。土地財(cái)政不僅給地方政府帶來(lái)巨大財(cái)富，同時(shí)也給企業(yè)和個(gè)人快速積累財(cái)富提供了通道?？客顿Y不動(dòng)產(chǎn)在一代人之內(nèi)完成數(shù)代人都不敢夢(mèng)想的巨額財(cái)富積累，成為過(guò)去十年“中國(guó)夢(mèng)”的最好注腳。第三，占用大量資源。如果說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”，房地產(chǎn)市場(chǎng)首當(dāng)其沖。同虛擬的股票甚至貴金屬不同，不動(dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒(méi)有真實(shí)消費(fèi)需求的“鬼樓”甚至“鬼城”。
沒(méi)有準(zhǔn)備的稅制轉(zhuǎn)型
當(dāng)年美國(guó)“土地財(cái)政”切換到“稅收財(cái)政”，靠的是聯(lián)邦政府放棄土地收益同時(shí)地方政府開征財(cái)產(chǎn)稅。今天中國(guó)，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國(guó)，中央政府就必須大規(guī)模讓稅給地方政府。現(xiàn)在，中央稅收剛剛超過(guò)11萬(wàn)億，要想靠退稅彌補(bǔ)近3萬(wàn)億的土地收入和占地方財(cái)政收入16.6%的1萬(wàn)億的房地產(chǎn)相關(guān)稅收幾乎是不可能的（更不要說(shuō)還有6萬(wàn)億的土地抵押融資）。
借助土地的巨大融資能力，地方政府可以執(zhí)行無(wú)人能敵的稅收減免和地價(jià)補(bǔ)貼。其補(bǔ)貼規(guī)模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道。也正是由于地方政府的補(bǔ)貼遠(yuǎn)大于稅負(fù)的增長(zhǎng)，中國(guó)企業(yè)才保持了相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的優(yōu)勢(shì)。
同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長(zhǎng)，很大程度上是仰仗地方政府更高的土地收益。沒(méi)有“土地財(cái)政”的補(bǔ)貼，企業(yè)根本無(wú)法負(fù)擔(dān)如此沉重的稅收，中央政府的高稅率就不可持續(xù)。“土地財(cái)政”的升級(jí)與退出正確的改革策略應(yīng)當(dāng)是：積小改為大改。把巨大的利益調(diào)整，分解到數(shù)十年的城市化進(jìn)程中。要使每一次改革的對(duì)象，只占整個(gè)社會(huì)的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉(zhuǎn)換，是“無(wú)痛”的轉(zhuǎn)換。時(shí)間越長(zhǎng)、對(duì)象越分散，社會(huì)承受力就越強(qiáng)，改革也就越成功。
具體做法是，當(dāng)把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒(méi)有完成的增量部分。在空間上、時(shí)間上把不同的利益主體區(qū)分開，分別制定政策，分階段逐步過(guò)渡到更加可持續(xù)的稅收模式：
在這里需要特別指出的是，“土地財(cái)政”下，中國(guó)貨幣的信用的“錨”就是土地。在某種意義上，人民幣是“土地本位”貨幣。中國(guó)之所以沒(méi)有產(chǎn)生超級(jí)通貨膨脹，關(guān)鍵在于人民幣的信用基石——“土地”——的價(jià)值和流動(dòng)性屹立不倒。一旦房?jī)r(jià)暴跌，土地就會(huì)貶值，信用就會(huì)崩潰，泛濫的流動(dòng)性就會(huì)決堤而出。人的城市化”土地財(cái)政”另一個(gè)后果，就是“空間的城市化”并沒(méi)有帶來(lái)“人的城市化”——城市到處是空置的豪宅，農(nóng)民工卻依然在城鄉(xiāng)間流動(dòng)?，F(xiàn)在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉(xiāng)間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背后的公共服務(wù)和社會(huì)福利，等于什么也沒(méi)做；如果所有人自動(dòng)享受公共服務(wù)和社會(huì)福利，那就沒(méi)有一個(gè)城市可以負(fù)擔(dān)得起。但現(xiàn)實(shí)中，真正導(dǎo)致貧富差距的深層原因，是有沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)成為劃分有產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí)的主要分水嶺——有房者，資產(chǎn)隨價(jià)格上升，自動(dòng)分享社會(huì)財(cái)富；無(wú)房者，所有積累都隨房?jī)r(jià)上升縮水。房?jī)r(jià)上升越快，兩者財(cái)富差異就越大。財(cái)產(chǎn)不均是因，收入不均是果。用稅收手段只能調(diào)節(jié)貧富的結(jié)果；用不動(dòng)產(chǎn)手段才能調(diào)節(jié)貧富的原因。家庭的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)乃是從事“勞動(dòng)力再生產(chǎn)”的小微企業(yè)。“先租后售”保障房對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的意義，乃是借助“土地財(cái)政”作為融資工具為啟動(dòng)大規(guī)模保障房建設(shè)并將住房轉(zhuǎn)化為城市化的人口的原始資本，從而為城市化完成后轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政創(chuàng)造條件。1998年房改的成功，推動(dòng)了中國(guó)近十年的快速增長(zhǎng)。保障房在規(guī)模上遠(yuǎn)超當(dāng)年的房改（甚至美國(guó)的《宅地法》），可以預(yù)見(jiàn)，這一改革一旦成功，中國(guó)經(jīng)濟(jì)至少還可以高速增長(zhǎng)20年。結(jié)束語(yǔ)而“土地財(cái)政”就是這樣一個(gè)偉大的制度創(chuàng)新，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義遠(yuǎn)比大多數(shù)人的理解來(lái)得深刻、復(fù)雜。
深圳的實(shí)踐表明，我們可能根本無(wú)需為長(zhǎng)大后不治自愈的“病”吃藥。
（作者為廈門市規(guī)劃局局長(zhǎng),原中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院總設(shè)計(jì)師）
