中共十八屆三中全會提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)?！?014年4月23日，國務(wù)院常務(wù)會議決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，并在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項目，面向社會公開招標(biāo)，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運。在此背景下，國家相關(guān)部委陸續(xù)開始著手PPP模式的頂層設(shè)計，出臺一系列相關(guān)政策文件。
什么是PPP模式？
（一）PPP模式的概念所謂PPP模式是指政府和社會資本合作發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)；最早提出和采用PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的是英國，后來被歐美國家廣泛采用，
（二）ppp模式的產(chǎn)生的背景
PPP模式的產(chǎn)生，由于政府人力、物力、財力所限，政府不能獨立完成本應(yīng)當(dāng)由政府部門提供的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因此，政府通過引入民間資本發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以此滿足社會公眾需求，減輕政府負(fù)擔(dān)。
（三）PPP模式的應(yīng)用范圍
PPP模式主要應(yīng)用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。
我國是最近幾年正式提出PPP模式，但實際上PPP模式早已在如道路交通、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，具體方式有BT、BOT、TOT、BOOT等，典型項目有2008年北京奧運鳥巢項目、北京4號線項目（a段由北京市政府自行出資修建，b段則由香港地鐵投資修建，4號線修建完成后，政府修建的a段以低價出租給由港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營公司——京港地鐵公司，京港公司通過經(jīng)營4號線收回投資）、成都六水廠B廠項目（該項目是1997年1月經(jīng)國家計委批準(zhǔn)立項的全國第一個城市供水設(shè)施BOT試點項目，經(jīng)一年多的國際公開招標(biāo)，中標(biāo)方是法國通用水務(wù)集團、日本丸紅株式會社的投標(biāo)聯(lián)合體。）
（四）ppp模式的意義
從公共事業(yè)的需求出發(fā)，利用民營資源的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢，通過政府與民營企業(yè)合作，共同開發(fā)、投資建設(shè)，維護運營公共事業(yè)的合作模式，達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。
對于政府部門而言，政府需要資本發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)，對于民間資本而言，要將過剩資本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，二者借助PPP模式而緊密聯(lián)系在一起。
二、ppp模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
雖然，PPP模式早已經(jīng)在我國開始應(yīng)用了，雙方大都還處在從過去的模式中尋找突圍，但一直未找到突破口。一方面各地政府不斷推出大量的PPP項目并未引發(fā)社會資本的積極響應(yīng)；另一方面地方政府卻又在不斷的在尋找新的融資方式，如建立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。同時社會資本對PPP的應(yīng)用大部分還停留在傳統(tǒng)的項目操作模式階段。
三、PPP模式需要重點關(guān)注的問題
把握相關(guān)政策，防范政策風(fēng)險
中央規(guī)范性文件旨在確定和鼓勵PPP模式的發(fā)展，部委規(guī)章和規(guī)范性文件對PPP模式的操作進行實際指導(dǎo)，而地方性文件主要規(guī)定PPP模式的執(zhí)行實施。在沒有明確、完善的PPP立法時，民間投資者需要把握相關(guān)政策，防范和控制政策風(fēng)險。
熟悉相關(guān)法律，防范法律風(fēng)險
PPP項目并不是一個簡單的政府和民間投資合作協(xié)議關(guān)系，一個PPP項目一般由多個法律關(guān)系組成，涉及到民事、刑事、行政等多個領(lǐng)域的法律法規(guī)，如土地、環(huán)境、價格、預(yù)算、采購、行政許可等各個方面的法律法規(guī)。
PPP模式涉及到政府、項目公司、投資者、貸款人、建筑承包商和購買人或用戶等諸多主體，以及國際投資、項目融資、公司證券、稅收、承包、合同、擔(dān)保、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)投標(biāo)與行政管理等眾多的法律關(guān)系。
從PPP項目整個項目結(jié)構(gòu)流程分析，PPP項目主要涉及以下六個方面的法律關(guān)系：1、政府與投資者之間的特許經(jīng)營合同關(guān)系；2、投資者作為股東與項目公司之間的法律關(guān)系；3、項目公司與設(shè)計、建設(shè)公司之間的發(fā)包與承包方的法律關(guān)系；4、項目與購買服務(wù)或產(chǎn)品的買賣法律關(guān)系；5、政府對項目公司經(jīng)營的監(jiān)管法律關(guān)系；6、政府收回PPP項目的法律關(guān)系。
甄選、識別項目，把控市場風(fēng)險
1、前期準(zhǔn)備階段，對PPP項目的考察
作為投資者，需要知道：如何評估項目的市場需求和政治需求，如何進行PPP項目的“物有所值”評價，如何進行PPP項目的“財政承受能力評估”，如何根據(jù)項目不同特點選擇操作模式，如何根據(jù)項目特點進行風(fēng)險合理分配和管理，如何進行PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，如何構(gòu)建PPP項目的合同體系，如何進行項目監(jiān)管結(jié)構(gòu)設(shè)計，這都是投資者在進行投標(biāo)是必須考慮的問題。
這些問題只有放到特定的PPP項目才能夠得出正確的結(jié)論，做出正確的判斷。若判斷失誤，對政府而言，將會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的局面；對投資者而言，將會承擔(dān)巨大經(jīng)濟損失的風(fēng)險。當(dāng)然，這些都可以經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)的指導(dǎo)作出有效的判斷。
2、參與PPP項目投標(biāo)階段
在經(jīng)過考察后，對于有投資價值的ppp項目，需進行投標(biāo)準(zhǔn)備工作，制定投標(biāo)策略。
這個階段需要明確：政府采購要求；PPP項目采購步驟和要求；本次PPP項目投標(biāo)和評標(biāo)的特點；針對本次招標(biāo)中的核心問題（如回報機制、定價機制、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、項目風(fēng)險控制等）作出有利的判斷，確保中標(biāo)。
3、項目談判和設(shè)計階段
中標(biāo)之后，進入項目談判階段，需要對項目的交易結(jié)構(gòu)、合同體系、融資方式以及應(yīng)急措施等進行協(xié)商談判。
我國此前的PPP合作模式主要可以分為：一是政府注資+特許經(jīng)營模式（一種特許經(jīng)營的標(biāo)桿模式，適合于經(jīng)營性項目）；二是政府授權(quán)+特許經(jīng)營+購買服務(wù)的模式（也是一種特許經(jīng)營的標(biāo)桿模式，適合于經(jīng)營性項目）；三是政府注資+股權(quán)合作模式。但目前PPP合作模式主要是由民間資本自行融資、建設(shè)、經(jīng)營，最后無償移交給政府，政府在這個過程中主要作用是服務(wù)、配合、支持和監(jiān)管，其次是根據(jù)項目情況給予補助，承擔(dān)政策風(fēng)險?，F(xiàn)在的PPP模式相比傳統(tǒng)的BT、BOT等模式，有著明顯的優(yōu)勢，主要從三個方面來看：對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上；對企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力；對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。
PPP項目合同體系的構(gòu)成及核心條款的設(shè)計，包括但不限于；PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議的核心條款設(shè)計；PPP項目投融資合同核心條款的設(shè)計；PPP項目工程建設(shè)合同核心條款的設(shè)計；PPP項目運營和服務(wù)合同核心條款的設(shè)計；PPP項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移與規(guī)避合同條款的設(shè)計；
PPP項目收入和回報合同核心條款的設(shè)計等。PPP項目中任何一個合同出現(xiàn)差錯，都將可能影響到整個項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。合同的內(nèi)容決定了PPP項目的風(fēng)險程度和合同主體在PPP項目中的法律地位
PPP項目融資主要明確以下內(nèi)容：融資參與方及其關(guān)系；PPP項目融資的主要模式；PPP項目融資銀行的合作；PPP項目融資風(fēng)險點及控制。PPP項目融資方式相比之前，對投資者自有資金要求并不高，PPP項目融資主要依靠的是PPP項目收益情況和風(fēng)險程度，而不是投資者的資信能力，主要方式是以項目未來收益通過發(fā)行公司債券、項目股權(quán)融資、銀行借貸、融資租賃、資產(chǎn)證券化、私募基金等多種方式。不同的PPP項目均可以采用多種融資方式，但不同PPP項目融資規(guī)模、融資結(jié)構(gòu)不盡相同。
應(yīng)急措施主要是針對出現(xiàn)人為和非人為因素導(dǎo)致PPP項目不能有序運作時，如何保證滿足社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的需求。
除上述的主要風(fēng)險外，還有政府違約的法律風(fēng)險、各參與方違約的法律風(fēng)險，這些都需要完善的合同和協(xié)議事前防御，也需要健全的機制對各種風(fēng)險有事中處理，事后也需要各方誠信友好地執(zhí)行。
總之，按照誰最能控制風(fēng)險誰承擔(dān)的原則，構(gòu)建均衡的風(fēng)險分擔(dān)與防范機制。一般來說，政治風(fēng)險由政府承擔(dān)，商業(yè)風(fēng)險由項目公司承擔(dān)，不可抗力險協(xié)商解決；原則上，項目的建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。
四、PPP項目案例————北京4號線
北京市政府在地鐵4號線項目的實施上，為了吸引社會投資，將其中盈利部分分離出來，通過PPP模式進行特許經(jīng)營。該工程總投資約153億元，全部建設(shè)內(nèi)容被分為A、B兩部分。市政府（由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司代表出資）與由社會投資者（包括香港地鐵公司、北京首創(chuàng)集團公司）組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司（簡稱“特許經(jīng)營公司”）簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，由政府負(fù)責(zé)A部分（包括車站、軌道、洞體等土建工程及征地拆遷等），投資額約107億元，由已成立的北京地鐵四號線投資有限責(zé)任公司（簡稱“四號線公司”，即“建設(shè)公司”）按招投標(biāo)制度組織建設(shè)；特許經(jīng)營公司通過私人投資、向公眾投資者募集或舉債等方式籌集資金，負(fù)責(zé)B部分（包括車輛、通信、信號、供電、監(jiān)控、暖通空調(diào)、自動售檢票系統(tǒng)、車輛段及停車場中機電設(shè)備等運營設(shè)施等），投資額約為46億元?！?/span>
項目建成后，特許經(jīng)營公司以租賃的形式取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)4號線全線的運營管理、全部設(shè)施（A、B兩部分）的維護和除“洞體”外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，提供地鐵客運服務(wù)，并通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。政府將其投資所形成的資產(chǎn)以“象征性”的價格租賃給特許經(jīng)營公司。政府對其投入資產(chǎn)享有所有權(quán)而無對等的收益權(quán)。特許經(jīng)營公司對政府投資享有使用權(quán)和收益權(quán)。同時政府要根據(jù)特許經(jīng)營公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益狀況等指標(biāo)，對其進行考核，采取相應(yīng)的激勵與約束措施。在項目執(zhí)行過程中，如果特許經(jīng)營公司發(fā)生違約事件，政府將有權(quán)收回項目的經(jīng)營管理權(quán)，處置項目資產(chǎn)。特許經(jīng)營期分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經(jīng)營期30年。特許期結(jié)束后，特許經(jīng)營公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府指定部門及四號線公司?！?/span>
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