日期：2010.6.28 作者：劉建 編輯：唐林娟 閱讀: 1084
長(zhǎng)沙作為湖南的省會(huì)城市，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，GDP總量已由1998年的542.85億元上升到2008年的3001億元。城市建設(shè)的發(fā)展也促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，帶動(dòng)城區(qū)大河西先導(dǎo)區(qū)的開拓，未來10年之內(nèi)，長(zhǎng)沙城市規(guī)劃區(qū)將達(dá)到2893平方公里，建設(shè)用地范圍300平方公里，都市區(qū)范圍將達(dá)到1750平方公里。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市建設(shè)步伐的加快，必然涉及土地征收拆遷等一系列社會(huì)管理問題。而目前征地拆遷工作又存在拆遷項(xiàng)目多、涉及面廣、公開性不強(qiáng)、缺乏監(jiān)督等特點(diǎn)和問題，往往滋生著各種犯罪尤其是職務(wù)犯罪。
長(zhǎng)沙地區(qū)檢察機(jī)關(guān)從服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，集中查處征地拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。自2008年10月至今，全市已立案?jìng)刹?8件40人，包括處級(jí)以上要案2件2人，人大代表案件6件6人。涉及貪賄金額1500萬余元，涉及瀆職犯罪造成的直接經(jīng)濟(jì)損失3000余萬元。案件的查處為我們敲響警鐘，對(duì)于征地拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)給予高度重視，應(yīng)當(dāng)從發(fā)現(xiàn)問題、分析原因入手，對(duì)征地拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪進(jìn)行有效的預(yù)防犯罪對(duì)策調(diào)研，切實(shí)杜絕這一領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)生，服務(wù)保發(fā)展、保民生、保穩(wěn)定。
一、征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪特點(diǎn)及作案手段
從調(diào)查了解的情況來看，在征地拆遷領(lǐng)域滋生的犯罪主要體現(xiàn)為職務(wù)犯罪，而職務(wù)犯罪又集中體現(xiàn)在濫用職權(quán)、行受賄、貪污等犯罪上。
從征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)來看，征地拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪具有以下三性：一是犯罪人員的廣泛性。涉案人員包括國(guó)土部門的相關(guān)行政負(fù)責(zé)人、下屬拆遷事務(wù)所拆遷人員，村、鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人和干部，相關(guān)拆遷項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等等。二是犯罪罪名的多樣性，有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的濫用職權(quán)犯罪、受賄犯罪，有國(guó)家工作人員伙同他人的共同貪污犯罪，有行賄犯罪等多種犯罪。三是犯罪情節(jié)的嚴(yán)重性。其突出的表現(xiàn)在涉案金額巨大和引發(fā)新的社會(huì)矛盾。往往由于濫用職權(quán)或其它職務(wù)犯罪造成國(guó)家或者企業(yè)損失幾千萬元，個(gè)人從中收受賄賂百萬余元。
從發(fā)案的環(huán)節(jié)來看，主要發(fā)生在征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)適用、補(bǔ)償金額核算等環(huán)節(jié)，或者是在拆遷戶地基分配上為優(yōu)先購買而產(chǎn)生行受賄的犯罪行為。
從作案的方式或手段來看，主要有以下幾種情形：1、國(guó)土部門拆遷人員在拆遷工作中，利用辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝F(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)、支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用等職務(wù)之便，收受被拆遷村民、村集體、企業(yè)賄賂，并為他人謀取非法利益，涉嫌濫用職權(quán)、受賄犯罪。2、國(guó)土部門拆遷人員利用職務(wù)之便為請(qǐng)托人變更補(bǔ)償項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)獲取非法補(bǔ)償款，但未從中收受賄賂，涉嫌濫用職權(quán)犯罪。3、國(guó)土部門拆遷人員與村基層組織成員、基層政府征地負(fù)責(zé)人員等相互勾結(jié)，以虛增、虛列的方式套取補(bǔ)償款后私分。4、村基層組織人員利用本身經(jīng)手管理本村范圍內(nèi)補(bǔ)償款的職務(wù)之便，貪污村集體補(bǔ)償款。5、政府拆遷指揮部相關(guān)負(fù)責(zé)人或拆遷人員利用職務(wù)之便直接套取補(bǔ)償款后侵吞。6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織在負(fù)責(zé)拆遷過程中，違反國(guó)土資源部關(guān)于征地拆遷工作經(jīng)費(fèi)為4%的規(guī)定，任意擴(kuò)大比例，濫用職權(quán)將拆遷款一部分貪污或挪作他用。
套取補(bǔ)償款的具體做法有以下幾種：1、將違章建筑按照合法建筑計(jì)算補(bǔ)償金額；2、搭建臨時(shí)建筑（俗稱“跑得快”），并以合法建筑予以補(bǔ)償；3、改變房屋性狀，磚木結(jié)構(gòu)按磚混結(jié)構(gòu)計(jì)算；4、將未裝修的房屋按已裝修計(jì)算；5、將雜屋（平房）按二層樓房標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；6、將非農(nóng)戶按農(nóng)戶補(bǔ)償；7、采取一戶分成兩戶的分戶法；8、虛增戶外設(shè)施和青苗；9、虛增房屋面積；10、虛列拆遷戶等等。
二、征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的危害性
征地拆遷工作中的職務(wù)犯罪直接產(chǎn)生一系列社會(huì)問題，給黨和國(guó)家、整個(gè)社會(huì)和人民群眾帶來的后果和嚴(yán)重性已經(jīng)觸目驚心。其主要體現(xiàn)在：
（一）嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境。貪賄瀆職犯罪直接造成投資成本增長(zhǎng)，投資環(huán)境惡化。如位于雨花區(qū)的某投資公司征地拆遷項(xiàng)目，由于存在一系列濫用職權(quán)、貪污賄賂等違法犯罪行為，導(dǎo)致投資商在支付根據(jù)評(píng)估預(yù)測(cè)的費(fèi)用7000萬元后，又超額近一倍進(jìn)行補(bǔ)償款支付，達(dá)到1.3億元，仍無法完成拆遷補(bǔ)償工作，工程遲遲不能上馬，開發(fā)商與有關(guān)政府機(jī)關(guān)之間糾紛連連。這些情況，勢(shì)必極大程度挫傷外商的投資積極性，破壞本地區(qū)對(duì)外區(qū)域的投資環(huán)境印象，給長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來極大負(fù)面影響，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（二）直接或間接損害人民群眾利益。一是在征地拆遷中因?yàn)椴还龑?dǎo)致群眾利益受損；二是拆遷成本增長(zhǎng)，使得投資商開發(fā)的土地成本增長(zhǎng)，最終轉(zhuǎn)嫁到獲得使用權(quán)的群眾的身上。
（三）引發(fā)和激化社會(huì)矛盾。由于征地拆遷工作中的不公開、不公正，群眾利益受損，使得村民與開發(fā)商、政府機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生重重矛盾，進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，引起突發(fā)事件。
（四）直接導(dǎo)致黨和政府的公信力下降。征地拆遷工作中的貪污受賄等違紀(jì)、違法、犯罪行為，使得人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履職的廉潔性、公正性有所質(zhì)疑，從而對(duì)黨和政府管理國(guó)家和社會(huì)的信任度下降，由此產(chǎn)生抵觸或反對(duì)情緒。
三、征地拆遷補(bǔ)償過程中產(chǎn)生職務(wù)犯罪的原因
從查處的案件分析，產(chǎn)生職務(wù)犯罪有以下原因。
（一）相關(guān)工作制度規(guī)定存在漏洞，工作公開性、透明性不強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制欠缺
1、工作制度規(guī)定不細(xì)，審核把關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。如通過查處水利投資項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償中的問題發(fā)現(xiàn)，在拆遷事務(wù)所內(nèi)部，按照制度規(guī)定由拆遷人員進(jìn)行實(shí)地丈量、計(jì)算面積和金額，同時(shí)必須制作相關(guān)資料報(bào)事務(wù)所審核人員審核，再報(bào)國(guó)土局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人審核后，最后報(bào)主管副局長(zhǎng)審核。對(duì)于審查的具體內(nèi)容、審查的方式，制度規(guī)定模糊、不具體。而在一系列的內(nèi)部審核把關(guān)中，審核人員僅僅以簽字了事，內(nèi)部監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)。如查處的拆遷事務(wù)所臨聘人員吳某，利用自己的職務(wù)之便和審核形同虛設(shè)的制度漏洞，在參加工作不到兩年的時(shí)間內(nèi)通過濫用職權(quán)行為為自己謀取非法利益170余萬元。
2、拆遷內(nèi)容對(duì)外公開性不強(qiáng)，外部監(jiān)督欠缺。其一，拆遷補(bǔ)償工作往往由政府組織成立的指揮部負(fù)責(zé)或國(guó)土部門下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，出資方往往無法介入征地拆遷工作中，對(duì)補(bǔ)償工作無法從外部進(jìn)行監(jiān)督。其二，關(guān)于征地拆遷補(bǔ)償三次公示的原有規(guī)定存在漏洞，目前長(zhǎng)沙市政府對(duì)此作了進(jìn)一步規(guī)定，較之以往更加科學(xué)合理。但對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)償款額、所有實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)用情況、尤其是集體補(bǔ)償情況，仍然存在制度規(guī)定上的漏洞，沒有完全做到公之于眾、告之于民，事后監(jiān)督機(jī)制仍然有欠缺之處。
3、政府財(cái)政體制不健全產(chǎn)生“不進(jìn)腰包”的瀆職犯罪。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府組織在計(jì)劃實(shí)施如蓋養(yǎng)老院等一些民生工程、政績(jī)工程過程中，由于財(cái)政未予資金保障，而從所負(fù)責(zé)開發(fā)項(xiàng)目中任意套取開發(fā)商支付的補(bǔ)償款，用以解決費(fèi)用。這樣，勢(shì)必?cái)_亂正常的征地補(bǔ)償工作秩序，同時(shí)也給國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪提供了可乘之機(jī)。
（二）政策性規(guī)定不夠細(xì)化，導(dǎo)致工作人員可操作的空間過大，權(quán)力空間過大
政策對(duì)于征地補(bǔ)償中的一些情況如合法面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等規(guī)定得很明確，但對(duì)于某些情況的補(bǔ)償規(guī)定則沒有明確和細(xì)化，如房屋裝修的補(bǔ)償問題。政策規(guī)定的不足給了決策人操作的空間，導(dǎo)致拆遷人員現(xiàn)場(chǎng)自由裁量的權(quán)力過大，給相關(guān)工作人員徇私情、徇私利進(jìn)行犯罪以可乘之機(jī)。
（三）對(duì)現(xiàn)有的政策規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)，給職務(wù)犯罪以滋生空間
國(guó)土資源部對(duì)于土地的開發(fā)使用包括流轉(zhuǎn)都作了明確規(guī)定。但是在實(shí)際操作中，往往由于客觀或主觀因素影響導(dǎo)致對(duì)政策性規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)。如根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)土資源部的相關(guān)規(guī)定，生地必須變?yōu)槭斓睾蠓侥苓M(jìn)行使用權(quán)流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，由于政府資金壓力過大，往往是由開發(fā)商與政府簽訂項(xiàng)目投資協(xié)議后，由開發(fā)商負(fù)責(zé)征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的支付。在這種方式下，必然存在政府監(jiān)管力度不夠、各種犯罪滋生，直接導(dǎo)致開發(fā)單位所付款超出預(yù)算數(shù)千萬元仍無法完成拆遷補(bǔ)償工作。而開發(fā)商對(duì)于超額部分，理所當(dāng)然轉(zhuǎn)入土地開發(fā)使用的成本計(jì)算當(dāng)中，而這一部分成本，最終轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)和老百姓身上。又如違反國(guó)土資源部關(guān)于保障4%的工作經(jīng)費(fèi)的規(guī)定，將工作經(jīng)費(fèi)以各種名目虛列任意擴(kuò)大，有的甚至達(dá)到近30%。這些違反政策規(guī)定的做法勢(shì)必給職務(wù)犯罪以滋生的空間。
（四）拆遷工作的組織機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，管理欠規(guī)范和科學(xué)
在征地拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際工作中，有的項(xiàng)目幾乎由國(guó)土部門單獨(dú)負(fù)責(zé)，而國(guó)土部門又無精力過多關(guān)注，具體的工作任務(wù)就由幾名下屬事務(wù)所拆遷人員擔(dān)負(fù)。有的項(xiàng)目由縣一級(jí)政府成立的征地拆遷指揮部負(fù)責(zé)，或者由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府的土地拆遷指揮中心負(fù)責(zé)，缺乏國(guó)土部門的專業(yè)介入與管理。機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，管理不統(tǒng)一，政府管理與專業(yè)職能部門管理的銜接不夠甚至脫節(jié)，導(dǎo)致管理不科學(xué)、不規(guī)范，直接影響政策標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際執(zhí)行。
（五）拆遷人員、鄉(xiāng)村干部素質(zhì)偏低，政治、法制觀念不強(qiáng)
從查處的情況了解，負(fù)責(zé)拆遷的工作人員大多是臨時(shí)聘用人員，文化程度低，無正式職業(yè)多，缺乏應(yīng)有的政治和法制教育。而相關(guān)部門在聘用拆遷人員時(shí)沒有經(jīng)過正規(guī)篩選錄用程序，基于人情關(guān)系的原因，有征地拆遷方面的工作經(jīng)驗(yàn)一般要求即錄用。如對(duì)雨花區(qū)拆遷事務(wù)所7名人員進(jìn)行調(diào)查，其中6名均涉嫌職務(wù)犯罪被立案?jìng)刹?，其?名為臨聘人員。而在鄉(xiāng)村干部中，政治法律觀念不強(qiáng)的大有人在。如有的村干部在犯罪后供述稱：自己是“舉手”干部，也就是說，群眾舉手自己就是干部，群眾不舉手就下臺(tái)，遇上征地拆遷的機(jī)會(huì)，不撈白不撈。
四、預(yù)防征地拆遷中職務(wù)犯罪的對(duì)策研究
分析犯罪產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為，要有效遏制征地拆遷領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪，應(yīng)當(dāng)考慮從以下三個(gè)方面進(jìn)一步完善機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)做好征地拆遷中職務(wù)犯罪的預(yù)防工作。
（一）統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、細(xì)化職責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，堵住拆遷人員自由調(diào)控的空間
1、建議由縣一級(jí)政府牽頭成立拆遷指揮部后，根據(jù)工作需要從不同職能部門抽調(diào)多方力量開展拆遷工作，做到細(xì)化職責(zé)、責(zé)任到人，而不是均由臨聘人員一統(tǒng)其責(zé)。如派出所與社區(qū)或村組織負(fù)責(zé)住戶及人口把關(guān)，臨時(shí)聘用人員具體負(fù)責(zé)丈量，財(cái)政專人負(fù)責(zé)審計(jì)等。2、對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行政府令，一視同仁，不可隨意大開口子，給工作人員徇私情、徇私利以權(quán)力空間。
（二）建立、健全制度，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制
1、嚴(yán)格內(nèi)部審查審核制度，對(duì)抽樣檢查，應(yīng)當(dāng)由審核人員、上級(jí)主管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人等組成專門小組，會(huì)同基層代表進(jìn)行實(shí)地抽樣檢查審核。對(duì)檢查出現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查，如有違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送相關(guān)部門處理。2、組成村民居民代表、拆遷人員、出資方代表的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘測(cè)小組進(jìn)行實(shí)地勘測(cè)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘察的監(jiān)督力度。3、加強(qiáng)拆遷補(bǔ)償審計(jì)工作的透明度。征地拆遷指揮部應(yīng)當(dāng)以多種形式將審計(jì)的具體情況公布于眾，以確保拆遷工作的公正、公平、合法。4、進(jìn)一步完善增設(shè)事后公示程序。筆者認(rèn)為，對(duì)于事后監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)細(xì)化到不僅僅是公示村民居民的補(bǔ)償情況，要對(duì)項(xiàng)目拆遷資金的整體情況、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償具體事項(xiàng)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額等進(jìn)行明細(xì)公示，并將公示內(nèi)容分戶制成項(xiàng)目補(bǔ)償手冊(cè)分發(fā)到戶，加強(qiáng)群眾對(duì)補(bǔ)償工作的監(jiān)督，杜絕國(guó)土部門人員及村委干部從中濫用職權(quán)、貪污、行受賄犯罪的空間。
（三）加強(qiáng)人員素質(zhì)教育，規(guī)范管理
1、嚴(yán)格拆遷工作人員選用制度。這些人員不僅包括具備一定征地拆遷工作經(jīng)驗(yàn)的無固定職業(yè)人員，還應(yīng)當(dāng)包括政府一些職能部門抽調(diào)開展工作的專業(yè)人員，如財(cái)務(wù)審計(jì)人員、紀(jì)檢監(jiān)察人員等，保證被選用人員具備較高政治素質(zhì)。2、組織拆遷工作人員集中開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)正確的時(shí)事觀、大局觀和法制觀念。3、對(duì)工作人員明確紀(jì)律和獎(jiǎng)懲制度。堅(jiān)決執(zhí)行勞動(dòng)合同條款，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題不論大小，一律依合同予以堅(jiān)決解聘。
