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違法建筑拆除的必要性標準
一、引言
我國法律目前尚未對違法建筑作出權威定義，參考《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，似乎可以得出違法建筑的闡釋。[1]學界對于違法建筑的定義亦涌現(xiàn)廣泛的討論，比如：王才亮，陳秋蘭認為“違法建筑是指違反法律、法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物和構筑物”[2]；張開澤認為“違法建筑是指經規(guī)劃行政主管部門審查，確認為妨礙了社會公共利益或不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，且未辦理建筑用地許可證和建設工程許可證而處于不合法狀態(tài)并應予以拆除的建筑物、構筑物和其他設施”[3]；陳文松則認為“違法建筑是指未經有關部門審查批準或采取欺騙手段騙取批準而占地新建、擴建和改建的建筑物”[4]。此外，違法建筑與違章建筑的含義界分也存在爭議，蔣拯認為應當將二者做相同理解，都是指“違反相關法律、法規(guī)、規(guī)章而建造的建筑物或構筑物”。[5]本文贊同此種處理方式，即不區(qū)分違法建筑與違章建筑。
筆者認為以上關于違法建筑及其相關概念定義的爭議，不可避免地引發(fā)對“違法建筑是否必須一律拆除”的討論。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，可見違法建筑的后果并不當然必須被拆除。因此，本文將從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法條入手，結合地方性法規(guī)和司法判例，研究違法建筑拆除必要性的標準。
二、法律規(guī)范分析
研讀《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，可以從法律文本中得出以下層面的結論：
第一，責令限期拆除的對象包括：建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程。
第二，責令限期拆除對象涉及到的違法行為類型包括：（1）未依法取得建設工程規(guī)劃許可證建設的；（2）未依法取得臨時建設工程規(guī)劃許可證建設的；（3）未按照規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的；（4）未按照臨時建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的；（5）經批準的臨時建設工程，超過批準期限不自行拆除的。
第三，針對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的行為的處理結果包括：模式（1）限期改正型：尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的——限期改正+罰款；模式（2）限期拆除型：無法采取改正措施消除影響，且能夠拆除的——限期拆除；模式（3）沒收型：無法采取改正措施消除影響，且不能拆除的——沒收實物或違法收入+罰款；其中，只有模式（2）限期拆除型屬于本文研究對象，若能明確模式（1）、（3）的適用條件，則可反向推導出模式（2）限期拆除型的認定標準。
第四，對于模式（2）限期拆除型的認定標準（換言之，拆除條件）可以拆解為：“1.無證（未取得建設工程規(guī)劃許可證建設、或未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設）+2.無法消除影響+3.能夠拆除=責令限期拆除”。要件1容易判斷，關鍵在于要件2“無法消除影響”和3“能夠拆除”的認定。正難反易，或許可以通過認定“可以消除影響”、“不能拆除”來反向界定要件2、3的內涵。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》本身并未對責令限期拆除的前置條件進行闡釋，但是結合住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》[建法〔2012〕99號]（下稱《指導意見》）第四條，第七條[6]、第九條，可以反向推導出對模式（2）限期拆除認定條件。
《指導意見》第四條[7]對應模式（1）限期改正型，規(guī)定了何為“可以消除影響”，具體包括：（一）已經取得了規(guī)劃許可證，且僅靠局部整改，可以使整體建筑符合規(guī)劃要求；（二）已經取得審查文件且按照規(guī)定要求，只是沒有取得許可證。簡單來說，就是“有證+部分不合格+能夠再次符合規(guī)劃要求”與“無證+已經符合規(guī)劃要求”。而《指導意見》第九條[8]針對模式（3）沒收型，其中“不能拆除”是指“拆除會影響建筑安全本身、其他利害人利益或公共利益”。
除了法律層級的相關規(guī)定，地方也會制定各種“規(guī)劃條例”或“違法建筑處置規(guī)定”等地方性法規(guī)，從正反面列舉以界定“無法采取改正措施消除影響的情形”或者“應當拆除的情形”。但是，并非所有地方人大都進行了細化規(guī)定，這也導致地方執(zhí)法機關之間，執(zhí)法機關與司法機關在要件判斷上存在不一致。
三、實務裁判情況歸納與分析
在缺少“違法建筑”官方定義的背景下，司法實務中的裁判立場對于理解法律規(guī)范、規(guī)范個人行為、提供穩(wěn)定預期具有重要意義，因此本文將重點關注司法實務對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的法律適用。通過梳理樣本案例，本文發(fā)現(xiàn)法院對責令限期拆除的審查一般包括實體和程序兩個層面。
（一）實體層面
根據前述對前期拆除要件的拆解，即，“1.無證（未取得建設工程規(guī)劃許可證建設、或未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設）+2.無法消除影響（不屬于'可以消除影響’）+3.能夠拆除（不屬于'不能拆除’的情形）=責令限期拆除”，在對拆除條件進行實體判斷時，筆者注意到實務中，除了以往研究討論過的各類影響因素，還出現(xiàn)了兩個可能影響拆違必要性的關鍵性因素：違法行為的判斷時點和歷史遺留問題。
（1）對于違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的時間點判斷
在現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定之前、沒有取得建設許可而建設的建筑物、構筑物，是否屬于違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而需要限期拆除的對象？
行政相對人往往主張認定案涉房屋是否為違法建筑適用建設之后才頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》屬于法律適用錯誤[9]，或以《行政處罰法》第二十九條，主張已過處罰時效[10]。
不同地區(qū)的法院則做出大相徑庭的認定。持肯定立場的地方法院認為：根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及其前身《城市規(guī)劃法》的實施時點，違建常有三種樣態(tài)：（1）違法建筑建設于《城市規(guī)劃法》實施之前、（2）建設于《城市規(guī)劃法》實施之后至《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施之前，以及（3）建設于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施之后。其中第（3）種違法建筑的法律適用自無爭議。針對前兩種情形，地方法院在實務中會采用依據“新法優(yōu)先于舊法”或“違法狀態(tài)延續(xù)”來否定行政相對人法律適用錯誤的主張。具體來說：如果案涉房屋建設于《城市規(guī)劃法》之后《城市規(guī)劃法》之前，則認為“行為雖然發(fā)生在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施前，但因《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和違法行為發(fā)生時生效的《城市規(guī)劃法》是同一個機關制定的，根據《立法法》第九十二條的規(guī)定，應當適用新法的規(guī)定，故而適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關規(guī)定對原告作出決定并無不當”[11]。如果案涉房屋建設于《城市規(guī)劃法》之前，則認為“房屋未整改之前，違法行為處于延續(xù)狀態(tài)，并未超過2年的處罰時效”[12]。
也有法院認為不應當將建設時間作為拆除與否的決定性因素：“作出認定時，應當對未經登記建筑的建成時間、結構特點、使用功能、是否影響周邊建筑的正常使用等情形進行調查核實，在此基礎上，本著尊重歷史、從舊兼從有利于相對人的原則，綜合考慮相關因素，適用未經登記建筑建成時的法律、法規(guī)而非現(xiàn)行法律法規(guī)，對未登記建筑是可以補辦規(guī)劃審批還是可以修正進行判定，進而作出公平認定。”[13]
從立法目標的角度看，違法建筑的時間認定應該更加寬和。早在《城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》（現(xiàn)已失效）第一條中，就曾規(guī)定，“各市、縣可根據實際情況合情合理地確定處理違章建筑的時間界限。各地在處理違章建筑時，對時限以前的可適當放寬，時限以后的應從嚴處理”[14]。雖然該《意見》已經被廢止，但其精神仍留存下來，如《西安市違法建設分類處置指導意見（征求意見稿）》中規(guī)定“'因歷史原因審批手續(xù)不完整而未登記的房屋’不列入違法建設認定與查處范疇的情形”中[15]。顯然，按照區(qū)分化處理更為妥當，防止“以拆違促拆遷”，能夠更有效地防止在城市更新過程中將歷史遺留問題轉化為基層矛盾，維護已經穩(wěn)定的社會關系。
（2）歷史遺留問題導致欠缺規(guī)劃手續(xù)的房屋
另外，地方法院對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條第三款的構成要件——“不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、無法采取改正措施消除影響、能夠拆除的”——并未實現(xiàn)嚴格審查，尤其缺乏對“能夠拆除”要件的論證。個別法院在判斷涉及多人的同一小區(qū)、同一類型的爭議房屋是否屬于需要責令限期拆除時，忽略案涉建筑上存在其他形式的政府背書，采取唯“建設規(guī)劃許可證”論的路線。如王磊訴南京市建鄴區(qū)綜合行政執(zhí)法局、南京市建鄴區(qū)人民政府江心洲辦事處城建行政強制決定一案中，忽略了案涉小區(qū)系原南京市雨花臺區(qū)江心洲鎮(zhèn)政府第三產業(yè)辦公室處對外銷售的事實，仍認定案涉房屋為違法建筑。在此類案件中，即使案涉房屋沒有辦理建設工程規(guī)劃許可手續(xù)，但政府背書已經對當事人形成合理信賴，一律將該小區(qū)房屋均被認定為“違章建筑”[16]儼然并不合理。
但是針對類似案情，北京市通州區(qū)人民法院做出了相反的判決，在北京市四方特種油品廠（以下簡稱“四方油廠”）訴北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)人民政府行政賠償一案中，法院認為：“需先對四方油廠涉案建筑是否屬于違法建設進行認定……涉案建筑雖然未取得規(guī)劃許可手續(xù)，但其修建具有政府招商引資的特殊背景，四方油廠系基于對屬地政府招商引資行為合法性及連續(xù)性的信賴，四方投資建設的涉案建筑。且涉案建筑所在土地存在相關占地項目，宋莊鎮(zhèn)政府在啟動涉案違法建設查處程序前，曾對涉案建筑進行了測繪清登，并曾與四方油廠就補償問題進行協(xié)商。在此情形下，基于維護政府公信力、保護當事人信賴利益及維持相關項目補償平等性等因素考量，不宜將涉案建筑定性為違法建設直接拆除”[17]。
北京市通州區(qū)人民法院的判決兼顧了信賴利益原則：案涉房屋即使“違反城鄉(xiāng)規(guī)劃”，也不宜認定為需要“責令限期拆除”的房屋，在認定責令限期拆除的對象時，應該綜合案涉建筑的建設背景，對于非因行政相對人原因導致的屬于歷史遺留問題而未取得規(guī)劃許可證的房屋，尤其在正常商業(yè)流通后，完全可以屬于《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》第九條“損害無過錯利害關系人合法權益”的情形，因而屬于“不能拆除”的類型。
（二）程序層面：當事人可否申請聽證？
實務中，行政相對人經常提出案涉行政決定未經過聽證、程序違法的主張，但是法院往往對此不予認定。第一種觀點認為：責令限期拆除屬于行政處罰，但不屬于法律規(guī)定的應當告知相對人有聽證權利的行政處罰的行為類型。如郭春鳳訴吉安市吉州區(qū)城市管理局城鄉(xiāng)建設行政管理一案[18]中，郭春鳳提出案涉行政處罰決定前應舉行聽證，但一審法院認為依據《行政處罰法》第四十二條（修訂后的第四十四條）[19]以及《江西省行政處罰聽證程序規(guī)定》第二條[20]，作出行政處罰前應當告知當事人有要求舉行聽證的權利的行政處罰的種類為責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照和較大數(shù)額罰款，并未包含責令限期拆除。第二種觀點認為：責令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在適用《行政處罰法》第四十二條的可能，如董祥林訴揚州市廣陵區(qū)城市管理行政執(zhí)法局限期拆除決定一案[21]中，法院認為“責令限期拆除不應當理解為行政處罰行為，故申請人認為廣陵區(qū)城管局未依照有關行政處罰的法律規(guī)定在作出1015號《限期拆除決定》前舉行聽證、程序違法的主張，于法無據，不能成立”。
關于責令限期拆除是否屬于行政處罰的一種，縱觀法條的變遷，可以發(fā)現(xiàn)立法態(tài)度是比較反復曖昧的。從《城市規(guī)劃條例》（現(xiàn)已失效）第五十一條[22]看，責令拆除屬于行政處罰的一種；《城市規(guī)劃法》第四十條[23]不再將限期拆除與罰款并列作為行政處罰的下位概念；且在《城市規(guī)劃法》實施過程中，國務院法制辦公室（已撤銷）在答復四川省人民政府法制辦公室《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》中明確“《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的責令限期拆除，不應當理解為行政處罰行為”[24]；《城市規(guī)劃法》現(xiàn)已廢止，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未對責令限期拆除是否屬于行政處罰作出表態(tài)，但《土地管理法》第八十三條[25]中又再次出現(xiàn)了“責令限期拆除的行政處罰決定”的表述。
然而筆者認為，無論從實踐還是理論來說，確立當事人申請聽證的制度程序依舊具有相當?shù)谋匾?。首先，暫且拋開責令限期拆除是否屬于行政處罰的問題不談，聽證會并不是行政處罰的獨占程序。聽證會設立的本旨在于程序正當，保護行政相對人的陳述、申辯的權利。在行政法整體框架下，廣泛的行政程序制度可包括信息公開制度、告知制度、聽證制度(聽取陳述和申辯)、職能分離制度、單方接觸禁止制度、回避制度、案卷制度(記錄和決定制度)、說明理由制度、時效制度、救濟制度。[26]因此，作為正當程序原則內核之一的聽取陳述與申辯的權利是行政程序的基本制度，不局限于某一具體行政行為。而且對于相對人申辯權利的保護也不存在明確的量化標準，而是應采取與其利益相對稱的充分保護標準。拆除建筑物、構筑物無論對于自然人還是法人、其他組織，都是不可小覷的重大利益，尤其在當事人申請聽證的時候，不應該以“缺少法律明確規(guī)定”為由而拒絕。當然出于行政成本角度的考量，筆者也認為至少當事人提出的聽證申請不應該被一刀切地否定。
四、總結：明確必須拆除違法建筑的前置性要件，統(tǒng)一法律尺度
不同效力層級的規(guī)范文件對于限期拆除的條件構建存在不同，高位階文件普適但寬泛，低位階文件細致卻不同，直接導致地方司法化差異，甚至同案不同判。主要原因包括：第一，現(xiàn)有法律層級文件對于責令限期拆除的條件可謂一片空白，從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也只能“間接地”提取出“未取得建設工程規(guī)劃許可證建設、或未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設+無法采取改正措施消除影響”+“能夠拆除的”=“限期拆除”的公式，且對于“無法采取改正措施消除影響”、“不能拆除”等情形缺少法律層面的清晰定義，限期拆除的模式與沒收的模式界定存在立法灰色地帶。第二，即使在部門規(guī)范性文件層面，住建部出臺了《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》，其對于“無法采取改正措施消除影響”的規(guī)定采取反向排除的方式，仍然存在內涵寬泛而不利于適用的問題。地方規(guī)范性文件層面對于“不能拆除”的規(guī)定又存在尺度不一，例如重慶市，在住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》規(guī)定的相鄰建安全、保護無過錯利害關系人、保護公共利益的三要件外還增加了“社會經濟成本”的考量。[27]
就當下而言，應當盡快完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及配套規(guī)章制度，吸收全國各省、自治區(qū)、直轄市的實踐經驗，在法律或者行政法規(guī)層面固定“限期拆除”的審查要件，統(tǒng)一立法尺度，方可統(tǒng)一司法適用。
雖然立法與理論上對于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰均有爭論，但是筆者認為不管責令限期拆除性質是否屬于行政處罰，都應當根據正當程序原則“充分地”保障行政相對人陳述、申辯的權利，而不能以“法律無明確規(guī)定”為由拒絕。部分地區(qū)對違法建筑是否應當拆除問題上引入了專家論證制度[28]，筆者認為應當鼓勵聽證會與專家論證會聯(lián)動，通過行政機關、行政相對人、專家充分地辯論，最終實現(xiàn)行政權力的合法性、合理性與保護相對人權益之間的動態(tài)平衡。
腳注：
[1]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條 未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。
[2]王才亮，陳秋蘭：《違法建筑處理實務》，北京法律出版社，2008年版，第11頁。
[3]張開澤：《違法建筑的法律界定》，載《學術探索》，2004年第11期，第52頁。
[4]陳文松：《毀損違章建筑引起索賠案件的處理原則》，載《人民司法》，1998年第3期，第40頁.
[5]蔣拯：《違法建筑定義問題研究》，載《河南省政法管理干部學院學報》，2011年第5-6期，第162頁。
[6]住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》（建法〔2012〕99號）第七條 第四條規(guī)定以外的違法建設行為，均為無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形。
[7]住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》第四條：“違法建設行為有下列情形之一的，屬于尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形：
（一）取得建設工程規(guī)劃許可證，但未按建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設，在限期內采取局部拆除等整改措施，能夠使建設工程符合建設工程規(guī)劃許可證要求的。
（二）未取得建設工程規(guī)劃許可證即開工建設，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設工程設計方案審查文件，且建設內容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的?！?div style="height:15px;">
[8]住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》第九條：“第八條所稱不能拆除的情形，是指拆除違法建設可能影響相鄰建筑安全、損害無過錯利害關系人合法權益或者對公共利益造成重大損害的情形。”
[9]四川省廣元市中級人民法院（2020）川08行終81號行政判決書。
[10]江西省吉安市中級人民法院（2020）贛08行終174號行政判決書。
[11]四川省廣元市中級人民法院（2020）川08行終81號行政判決書。
[12]江西省吉安市中級人民法院（2020）贛08行終174號行政判決書。
[13]吉林省長春市中級人民法院（2020）吉01行初64號行政判決書。
[14]《城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》（已失效）第一條 一、關于時間界限?？紤]到《城市規(guī)劃條例》是國務院一九八四年新頒發(fā)的，各地制定審批城市規(guī)劃也有先有后，各市、縣可根據實際情況合情合理地確定處理違章建筑的時間界限。各地在處理違章建筑時，對時限以前的可適當放寬，時限以后的應從嚴處理。
[15]《西安市違法建設分類處置指導意見（征求意見稿）》（二）因歷史原因審批手續(xù)不完整而未登記的房屋，經確認有下列情形之一的。1.1984年1月5日國務院《城市規(guī)劃條例》施行前已建成的；2.1984年1月5日至1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》施行前建成，取得建設許可并按照許可內容明確的層次、面積及房屋用途進行建設的；3.2008年1月1日前已建成，且在當時城市規(guī)劃區(qū)范圍以外的；4.經政府批準確認為歷史建筑的”
[16]江蘇省南京市中級人民法院（2020）蘇01行終373號行政判決書。本文將違法建筑與違章建筑統(tǒng)一處理為廣義的違法建筑，此處為直接引用裁判文書原文，保留“違章建筑”語。
[17]北京市通州區(qū)人民法院（2020）京0112行賠初30號行政判決書。
[18]江西省吉安市中級人民法院（2020）贛08行終177號行政判決書。
[19]《行政處罰法》第四十四條：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。”
[20]《江西省行政處罰聽證程序規(guī)定》第二條：“本省行政區(qū)域內各級行政機關或者法律、法規(guī)授權的組織（以下簡稱行政處罰實施機關）對當事人擬作出下列行政處罰決定，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利：
（一）對公民處以三千元以上、對法人或者其他組織處以二萬元以上的罰款或者沒收相當于該數(shù)額違法所得、非法財物；
（二）降低資質等級、吊銷許可證件；
（三）責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)；
（四）其他較重的行政處罰；
（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。”
[21]江蘇省高級人民法院（2019）蘇行申1907號行政裁定書。
[22]《城市規(guī)劃條例》第五十一條；“當事人對城市規(guī)劃主管部門給予的責令退出違章占地、拆除違章建筑物和構筑物、吊銷許可證和罰款的處罰決定不服，可以在收到決定書之日起十五日內，向人民法院起訴；逾期不起訴又不履行的，由城市規(guī)劃主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。”
[23]《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十條：“在城市規(guī)劃區(qū)內，未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設，嚴重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款?！?div style="height:15px;">
[25]《中華人民共和國土地管理法》第八十三條：“依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。”
[27]《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八十五條：“本條例第八十三條所稱不能拆除的違法建設是指：（一）拆除違法建設對公共利益造成重大損害的；（二）拆除違法建設嚴重損害無過錯利害關系人合法權益的；（三）拆除違法建設影響建筑結構安全或者相鄰建筑結構安全的；（四）進入規(guī)劃許可程序，未取得建設工程設計方案審查意見即開工建設，但建設內容符合規(guī)劃要求，建筑質量符合規(guī)定，且拆除該違法建設會對社會資源造成極大浪費的?！?div style="height:15px;">
