嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，確保糧食生產(chǎn)安全——關(guān)于《土地管理法實(shí)施條例》的解讀。
授課人：王才亮律師，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國(guó)建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，全國(guó)律師協(xié)會(huì)憲法與行政法專業(yè)委員會(huì)顧問(wèn)，北京江西企業(yè)商會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)兼法律服務(wù)中心主任，北京市才良律師事務(wù)所主任。
辦公地址：北京市西城區(qū)太平街6號(hào)E座318室
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引子：
我們先回看一下最近新聞熱點(diǎn)當(dāng)中關(guān)于耕地保護(hù)的性質(zhì)相反的兩個(gè)新聞：
第一，農(nóng)民“賣青”和養(yǎng)殖企業(yè)的“買青”的問(wèn)題。
第二，河北行唐縣招商引資毀麥占地建設(shè)的問(wèn)題。
一、耕地保護(hù)的制度設(shè)計(jì)
《條例》根據(jù)土地管理法的精神細(xì)化了耕地保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，從程序上完善并滿足了耕地保護(hù)的需要。
（一）以規(guī)劃為抓手。
1，《條例》第二條規(guī)定，土地開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。
2，條例第三條規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。
3，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開(kāi)墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。
（二）計(jì)劃與公開(kāi)
耕地保護(hù)的難點(diǎn)是建設(shè)占用土地，對(duì)此《條例》采取了計(jì)劃管理與信息公開(kāi)的措施，以實(shí)行數(shù)量控制。
1，如第十五條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策以及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用的實(shí)際狀況等，加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制，推動(dòng)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，落實(shí)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，開(kāi)展節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式。
2，又如第十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將本級(jí)人民政府確定的年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序、地塊、用途等在政府網(wǎng)站上向社會(huì)公布，供社會(huì)公眾查閱。
（三）占補(bǔ)平衡制度的難點(diǎn)
耕地占用與開(kāi)墾數(shù)量平衡最先出現(xiàn)于山東，逐步形成法律制度。條例第八條與土地管理法第三十二條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。這項(xiàng)法律制度實(shí)施以來(lái)的情況表明難點(diǎn)在于如何堅(jiān)持有利于耕地保護(hù)和維護(hù)原土地使用權(quán)人合法權(quán)益原則。
1，拆遷還田的依法進(jìn)行。
一些地方拆除“空心房〞以“退建還耕”的問(wèn)題曾經(jīng)引起了較多的社會(huì)矛盾。
2，堅(jiān)持占補(bǔ)平衡的程序
按照土地管理法和實(shí)施條例的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開(kāi)墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；耕地質(zhì)量降低的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治。新開(kāi)墾和整治的耕地由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗(yàn)收。
個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開(kāi)墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)墾耕地的數(shù)量，易地開(kāi)墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/span>
占用耕地補(bǔ)充情況應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布。
（四）土地整理的三個(gè)關(guān)鍵
土地整理工作是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡的重要途徑，在這項(xiàng)工作中主要是抓住三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
1，認(rèn)真的實(shí)行行政許可制度，按條例第九條的規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在國(guó)土空間規(guī)劃確定的禁止開(kāi)墾的范圍內(nèi)從事土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。按照國(guó)土空間規(guī)劃，開(kāi)發(fā)未確定土地使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。
2，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)于統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)施土地整理方案，對(duì)閑散地和廢棄地有計(jì)劃地整治、改造。土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)所占用耕地的補(bǔ)充。
3，做好招商引資，改善營(yíng)商環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)主體依法參與土地整理。
（五）耕地特殊保護(hù)
條例第十二條規(guī)定，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體辦法和耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。
1，用途管制，非依法批準(zhǔn)，不能占用耕地。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。
2，責(zé)任層層落實(shí)
各人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到具體地塊。
國(guó)務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。
（六）違法必究。
這一次的土地管理法和實(shí)施條例的修改一個(gè)重要的亮點(diǎn)，就是進(jìn)一步明確了破壞耕地的法律責(zé)任，細(xì)化了行政處罰罰款標(biāo)準(zhǔn)
1， 如條例第五十一條規(guī)定，違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚(yú)的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開(kāi)墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。
2，第五十二條規(guī)定，違反《土地管理法》第五十七條的規(guī)定，在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期拆除，按占用面積處土地復(fù)墾費(fèi)5倍以上10倍以下的罰款；逾期不拆除的，由作出行政決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
3，第五十四條規(guī)定，依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定對(duì)“買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門沒(méi)收違法所得；對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，”處以罰款的，罰款額為違法所得的10%以上50%以下。
4，第五十五條規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開(kāi)發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開(kāi)墾費(fèi)的5倍以上10倍以下；破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。
5，第五十六條規(guī)定，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定對(duì)“拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，”并可以處以罰款的，罰款額為土地復(fù)墾費(fèi)的2倍以上5倍以下。
臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復(fù)墾或者未恢復(fù)種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰，并由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復(fù)墾或者恢復(fù)種植條件。
6，第五十七條規(guī)定，依照《土地管理法》第七十七條的規(guī)定對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，”可以并處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。
7，第五十九條規(guī)定，依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定對(duì)“依法收回國(guó)有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒不交出土地的，臨時(shí)使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準(zhǔn)的用途使用國(guó)有土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令交還土地，〞處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上500元以下。
8，第六十條規(guī)定，依照《土地管理法》第八十二條的規(guī)定對(duì)“擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，〞并處以罰款的，罰款額為違法所得的10%以上30%以下。
9，違反本條例規(guī)定，破壞耕地構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā返谌偎氖l規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第三條違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰。非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。
二、征地程序的改革與耕地保護(hù)
此輪《土地管理法》以及實(shí)施條例的修改亮點(diǎn)之一就是初步厘清了是否因公共利益的需要使用建設(shè)用地的關(guān)系，也就是建設(shè)用地的供應(yīng)程序上實(shí)行了改革。政府對(duì)因公共利益的需要取得建設(shè)用地的繼續(xù)走征收后供地的路徑。而非公共利益的需要使用建設(shè)用地的可以走集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)的路徑。不認(rèn)識(shí)哪一種項(xiàng)目需要使用建設(shè)用地都必須遵循耕地保護(hù)的原則。
（一）一般規(guī)定
1， 建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率。
2，臨時(shí)用地與耕地保護(hù)
條例第二十條規(guī)定， 建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地的，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。
臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過(guò)二年；建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地，期限不超過(guò)四年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。
土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。
3，緊急用地與耕地保護(hù)
條例第二十一條規(guī)定，搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時(shí)用地的，用后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在不晚于應(yīng)急處置工作結(jié)束六個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。
（二）嚴(yán)控農(nóng)用地轉(zhuǎn)用
1，批準(zhǔn)程序
條例第二十三條規(guī)定，在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，分批次報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目安排、是否符合國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及補(bǔ)充耕地情況作出說(shuō)明。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施。
2，中央與省級(jí)政府的分權(quán)
條例第二十四條對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目確需占用國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，授權(quán)省級(jí)政府可以從事一定范圍內(nèi)的批準(zhǔn)權(quán)限。其中，涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。具體按照下列規(guī)定辦理：
（1）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前或者備案前后，由自然資源主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。建設(shè)項(xiàng)目需要申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)的，應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。
（2）建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件，向市、縣人民政府提出建設(shè)用地申請(qǐng)。市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；依法應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核后上報(bào)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)是否符合國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及補(bǔ)充耕地情況作出說(shuō)明，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補(bǔ)劃可行性作出說(shuō)明。
（3）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施。
（三）土地征收程序改革
在這一輪土地管理法及其實(shí)施條例的修訂當(dāng)中，立足于耕地保護(hù)對(duì)土地征收程序做了相應(yīng)的改革，重點(diǎn)是征收決定前的準(zhǔn)備。
1，預(yù)公告、調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
第二十六條規(guī)定，需要征收土地，縣級(jí)以上地方人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、征收目的、開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等內(nèi)容。征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)采用有利于社會(huì)公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布，預(yù)公告時(shí)間不少于十個(gè)工作日。自征收土地預(yù)公告發(fā)布之日起，任何單位和個(gè)人不得在擬征收范圍內(nèi)搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，對(duì)搶栽搶建部分不予補(bǔ)償。
土地現(xiàn)狀調(diào)查應(yīng)當(dāng)查明土地的位置、權(quán)屬、地類、面積，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等情況。
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加，評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)。
2，擬定補(bǔ)償方案
第二十七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，組織自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償安置方案。
根據(jù)第三十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制定公布區(qū)片綜合地價(jià)，確定征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并制定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配辦法。
征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對(duì)象、安置方式、社會(huì)保障等內(nèi)容。
3，補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)
征地補(bǔ)償安置方案擬定后，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告，公告時(shí)間不少于三十日。
征地補(bǔ)償安置公告應(yīng)當(dāng)同時(shí)載明辦理補(bǔ)償?shù)怯浀姆绞胶推谙?、異議反饋渠道等內(nèi)容。
多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。
4，簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議
第二十九條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定和聽(tīng)證會(huì)等情況確定征地補(bǔ)償安置方案后，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。征地補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。
對(duì)個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。
5，申請(qǐng)與批準(zhǔn)征地
如條例第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府完成本條例規(guī)定的征地前期工作后，方可提出征收土地申請(qǐng)，依照《土地管理法》第四十六條的規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。
有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的為了公共利益確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查。
申請(qǐng)征收土地的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障費(fèi)用等，并保證足額到位，?？顚Ｓ?。有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。
6，征地批文的公告與實(shí)施
第三十一條 征收土地申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)文件之日起十五個(gè)工作日內(nèi)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、征收時(shí)間等具體工作安排，對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。
三、宅基地管理與耕地保護(hù)
在國(guó)內(nèi)的大部分地區(qū)尤其是東部地區(qū)，村民住房用地也就是我們所說(shuō)的宅基地是影響耕地?cái)?shù)量的重要原因。因比，如何正確的實(shí)施宅基地管理與耕地保護(hù)關(guān)系重大。
（一）嚴(yán)格控制宅基地審批
農(nóng)村宅基地的管控，主要是要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，在保障農(nóng)村居民合法建房權(quán)、保障農(nóng)村宅基地資源能夠得到有效使用的基礎(chǔ)之上，規(guī)范農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)審批流程，下放農(nóng)村宅基地審批權(quán)限，《土地管理法》及條例規(guī)定三類情況申請(qǐng)宅基地將不予批準(zhǔn)。
1、不滿足一戶一宅條件申請(qǐng)宅基地不予批準(zhǔn)。
“一戶一宅”已經(jīng)成為農(nóng)村宅基地使用最基本的原則，通過(guò)宅基地確權(quán)登記、閑置宅基地清理整治、宅基地付費(fèi)使用改革等對(duì)“一戶多宅”問(wèn)題進(jìn)行清理，從而嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村“一戶一宅”規(guī)定，保障農(nóng)村宅基地資源能夠得到有效合理的使用，所以現(xiàn)階段如果農(nóng)村居民不滿足一戶一宅條件，其申請(qǐng)宅基地修建住房，將不予批準(zhǔn)。
2、將宅基地出賣、出租、贈(zèng)與、有償退出等申請(qǐng)宅基地不予批準(zhǔn)。
提高農(nóng)村宅基地使用效率，對(duì)于增加農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著非常重要的作用。對(duì)此，2019年《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》及2021年《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》指出將勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，所以現(xiàn)階段很多農(nóng)村居民都將農(nóng)村宅基地出賣、出租、贈(zèng)與、有償退出，而根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，將宅基地出賣、出租、贈(zèng)與、有償退出的人，申請(qǐng)宅基地將不予批準(zhǔn)。
3、非農(nóng)村集體成員申請(qǐng)宅基地不予批準(zhǔn)。
.根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地是屬于農(nóng)村集體組織所有，只有農(nóng)村集體組織成員才有資格才能夠申請(qǐng)宅基地宅基地，所以依據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，非農(nóng)村集體組織成員（包括將戶口遷出農(nóng)村集體的人），在農(nóng)村申請(qǐng)宅基地都將不會(huì)予以批準(zhǔn)。
（二）宅基地保護(hù)
保障農(nóng)村居民合法的宅基地權(quán)益，深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，讓農(nóng)村宅基地能夠得到合理的使用，是近些年宅基地改革的主要目的，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)，《條例》第三十六條規(guī)定，依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。
1， 禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地。
2；禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地。
3；禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件。
4，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
（三）宅基地管理的新問(wèn)題
宅基地作為農(nóng)村重要土地資源之一，與耕地保護(hù)密切相關(guān)。我們既要要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管控，保障農(nóng)村宅基地的使用效率，又要保護(hù)公民合法的宅基地權(quán)益。近一些年來(lái)，這方面矛盾突出的主要有兩個(gè)方面的新問(wèn)題。
1、長(zhǎng)期閑置宅基地的處理
一些地方在盤活農(nóng)村閑置的宅基地資源，并深入推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地的清理整治工作中根據(jù)《土地管理法》《宅基地管理辦法》對(duì)閑置、房屋倒塌超過(guò)兩年以上未恢復(fù)重建的宅基地由農(nóng)村集體組織收回”的規(guī)定，采取了一些過(guò)激的做法引起了矛盾。這方面需要認(rèn)真做的是引導(dǎo)公民依法合理的使用宅基地，杜絕宅基地閑置浪費(fèi)等行為。
2、對(duì)于擅自在宅基地上修建廠房等非居住性房屋的依法處理。
宅基地是保障農(nóng)村居民住房權(quán)益的土地資源，但是近些年有的農(nóng)村居民獲得宅基地申請(qǐng)審批之后，并沒(méi)有建住宅而擅自在宅基地上修建廠房、養(yǎng)殖場(chǎng)等，或者是建了住宅后擅自改變用途。有的對(duì)方對(duì)于這種非住宅房屋一概而論的予以拆除甚至是宅基地也收回處理引起了社會(huì)矛盾，在這個(gè)問(wèn)題上需要把握的必須是嚴(yán)格依照法律規(guī)定來(lái)做，其中對(duì)于法律的適用不能溯及以往。
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