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文丨 王志軒

中國電力企業(yè)聯(lián)合會黨組成員、專職副理事長

原文發(fā)表于11月7日《中國能源報》4 版

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在2000年3月，國務(wù)院頒布的《水污染防治法實施細(xì)則》提出：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案……對不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證”，這是我國在污染防治法規(guī)中首次出現(xiàn)“排污許可證”提法。

我國2004年7月1日起開始實施的《行政許可法》中規(guī)定：行政許可是由“行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”；“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。同時，《行政許可法》將直接涉及生態(tài)環(huán)境保護活動，需按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項，列為可以設(shè)定行政許可的事項之一。但從本質(zhì)上看，追根溯源，1974年1月1日試行的具有強制性和一定規(guī)范性、程序性的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ4—73）也是對企業(yè)排污的一種行政許可。40多年來，隨著我國環(huán)保法規(guī)不斷完善，對固定源污染物排放的各種行政許可已經(jīng)滲透到環(huán)境影響評價、“三同時”、竣工驗收、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費等制度以及排污交易、排污權(quán)有償使用等試點中。

盡管我國不斷強化環(huán)保立法、措施、投入，也形成了世界上最為復(fù)雜的環(huán)保管理制度體系，但嚴(yán)重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我國基礎(chǔ)環(huán)境管理制度的不足。以火電廠二氧化硫污染控制為例，可以觀察到我國在固定源污染控制中存在的制度性問題。

從圖1可見，僅針對火電廠二氧化硫排放一項，就有十多種與污染控制相關(guān)的要求。

“政出多門”的有：排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保電價、清潔生產(chǎn)審核、排污權(quán)有償使用、專項行動計劃，分別出自環(huán)保、價格、發(fā)展改革、財政部門或這些部門聯(lián)合頒布；

“一門多政”的有：環(huán)境影響評價、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費污染源監(jiān)測等，出自環(huán)保行政主管部門并分別由不同司（局）管理。有些要求行政許可特點明顯，如環(huán)境影響報告書審批；而有些要求行政許可特點不明顯但實際電廠必須執(zhí)行，如脫硫改造計劃、淘汰小機組等。

總體而言，圖1中所列要求雖然在管理上可自成一體，但都缺乏精細(xì)化管理要求，執(zhí)行者裁量權(quán)很大。對這些“剪不斷、理還亂”的管理要求，從行政許可法的規(guī)范上梳理是非常困難的：

根據(jù)法律要求，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量要求和技術(shù)、經(jīng)濟條件。經(jīng)多次修訂的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》對煙氣中的污染物限值采用濃度控制，且對煙氣排放中的氧含量進行折算以防止通過空氣稀釋排放，同時還規(guī)定了必須安裝煙氣連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)對排放濃度進行以分鐘為時間尺度的連續(xù)監(jiān)測和以小時為時間尺度的排放監(jiān)督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量為基礎(chǔ)的總量控制制度。排放總量監(jiān)管是通過運行一年的情況、以物料衡算法（甚至用環(huán)保部門給定的污染物脫除效率核算）結(jié)果來評判是否滿足要求，管理方法更為粗放。

達(dá)標(biāo)排放、排污收費理論上講都是為促進污染治理，通過標(biāo)準(zhǔn)限值或者收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，都能達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善目的。由于達(dá)標(biāo)排放之后污染控制邊際成本已經(jīng)大大高于按社會平均治理成本原則確定的排污收費成本，收費的效果除了加大征收成本和企業(yè)成本外，起不到推動污染治理作用。

對于火電廠二氧化硫控制提出的種種要求，雖然可從頂層法律或者法規(guī)中找出依據(jù)，但更多依據(jù)是模糊的。如中國火電廠根據(jù)環(huán)保部門要求已經(jīng)基本上取消了煙氣旁路，而且裝設(shè)的全煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)（CEMS）已實時與環(huán)保監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，在此情況下，不論是法理上還是道理上污染防治設(shè)備理應(yīng)由企業(yè)自主選擇。但實際工作中，污染治理技術(shù)和設(shè)備的決定權(quán)主要還是集中在環(huán)保行政部門。

如根據(jù)法規(guī)和配套文件，一個新建火電廠脫硫工藝路線、設(shè)備選型中，環(huán)評機構(gòu)、政府所屬的環(huán)評評估機構(gòu)、環(huán)評審批機構(gòu)、總量分配機構(gòu)、其他監(jiān)督管理部門等都會起到?jīng)Q定性影響，這些影響既包括批復(fù)、否決、指定、建議等，也包括以上機構(gòu)組織的專家審查要求。經(jīng)常會有這種情況，企業(yè)提出的技術(shù)路線如果環(huán)保部門、評估部門、甚至某位官員、“紅頂”專家不同意，企業(yè)也不敢選擇。但是起決定性影響的機構(gòu)、人員在法律中并沒有清晰的責(zé)任。如果企業(yè)執(zhí)行了環(huán)保部門同意的措施但達(dá)不到預(yù)期治理效果，除了企業(yè)不能通過竣工驗收或者要承擔(dān)超標(biāo)排放的法律責(zé)任外，并沒有同意部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從另一方面看，若由企業(yè)完全獨立選擇污染治理措施或者監(jiān)測設(shè)備，則會冒著無法竣工驗收、不能享受環(huán)保電價或財政補貼的風(fēng)險。

在監(jiān)管中，國家環(huán)保行政主管部門與地方行政主管部門的責(zé)權(quán)也不清晰，一個電廠（甚至一個指標(biāo)）往往受到多級環(huán)保行政主管部門中多個管理部門的監(jiān)管。環(huán)保行政主管部門與行業(yè)主管部門的責(zé)權(quán)也不清晰，往往多個行政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文，如對火電廠超低排放改造要求不僅3個部委兩次聯(lián)合發(fā)文，兩次聯(lián)合發(fā)文單位的次序也不相同，且地方政府相關(guān)機構(gòu)也發(fā)文提出改造要求。這些要求自然派生出對同一事項的多級監(jiān)管、混合監(jiān)管的情況。

如長期以來將法律確定的環(huán)境影響評價割裂成環(huán)保評價、水土保持方案兩個部分，分別由環(huán)保行政主管部門和水行政主管部門審批，形成事實上的兩個審批。將一項二氧化硫排放許可割裂成排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)、總量控制、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、清潔生產(chǎn)審核、國家專項行動等多項許可或要求，以及排污權(quán)有償使用等多項約束。且由于許可或約束變化太快，如排放標(biāo)準(zhǔn)修訂時對新老機組同時提出要求，對環(huán)保技術(shù)改造要求過于頻繁等。

一些按環(huán)評批復(fù)要求建設(shè)的電廠投產(chǎn)之日就面臨改造，有些剛建成脫硫裝置的機組還未投運就被淘汰，在近十年中，火電廠脫硫裝置因行政要求改變而多次改造已是普遍現(xiàn)象。污染排放數(shù)據(jù)口徑不一，火電廠的污染排放數(shù)據(jù)有多個“口徑”，如排污收費數(shù)據(jù)、CEMS監(jiān)測數(shù)據(jù)、總量核算數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，且并不完全一致，對正確判斷電廠污染，制定污染控制政策和具體措施產(chǎn)生誤導(dǎo)。

以上問題對火電廠環(huán)境管理效果造成嚴(yán)重不良影響。

• 一是制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)“國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件”的法定要求在貫徹中受到干擾，最佳實用技術(shù)原則得不到落實，不僅事倍功半，同時延誤了環(huán)境治理時機；

• 二是加大了環(huán)境管理成本，本來一個制度、一個部門、一個機構(gòu)能夠管理好的事項需要數(shù)倍的行政機構(gòu)和人員來管理；

• 三是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，包括反復(fù)改造污染治理成本、應(yīng)對各種監(jiān)督檢查的人力成本、停機損失電量成本、過度治理成本等；

• 四是增加社會成本，包括資金、環(huán)保產(chǎn)業(yè)布局成本等。

以上在火電廠排污許可中存在的問題究其原因有普遍性和特殊性兩個方面。

① 市場在資源配置中的決定性作用未在法規(guī)中得到基本體現(xiàn)。

我國環(huán)境保護工作起步于上世紀(jì)七十年代初，計劃經(jīng)濟模式?jīng)Q定了起點時期環(huán)保管理制度采用計劃手段。改革開放之后，雖然引進一些發(fā)達(dá)國家基于市場基礎(chǔ)的環(huán)境保護管理制度，但仍受體制和習(xí)慣的影響。

另外，面對嚴(yán)重的環(huán)境污染，老百姓很難從成本——效益上分析方案是否最優(yōu)。這就造成了環(huán)保制度越多越好、環(huán)保要求越嚴(yán)越好的假象和輿論氛圍，從而推動了環(huán)保制度只增不減、嚴(yán)而不優(yōu)。

我國在環(huán)境保護、污染控制、清潔生產(chǎn)、能源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟等方面制定了法律，規(guī)定了相關(guān)制度。但這些法律并不是在一個頂層設(shè)計下制定，這就容易造成管理的交叉。加之在立法過程中往往存在較為突出的利益部門化傾向和爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，進一步導(dǎo)致制度間溝通協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)不同的行政部門執(zhí)行各自的制度時，對同一排污企業(yè)進行交叉許可、重復(fù)許可。

各國的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性選用不同的技術(shù)層次，對有毒污染物的控制要求嚴(yán)格得多，核心是強調(diào)健康制約，而對常規(guī)污染的控制則是環(huán)境、經(jīng)濟、技術(shù)的協(xié)調(diào)。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。但近些年對火電廠提出的污染控制要求經(jīng)常是偏離了這一要求，如廢水零排放的批復(fù)屢見不鮮，花了大價錢，實際上很難完全執(zhí)行；一些帶有強制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

① 火電廠以煙囪為特點的排放對人影響直觀、深刻，長期以來它既是工業(yè)化的標(biāo)志，也是大氣環(huán)境污染的標(biāo)志，即便采用高效污染控制措施，在煙囪排放中以煙塵為主要特征的濃煙滾滾現(xiàn)象（二氧化硫是無色的）已經(jīng)由水汽替代，但由于肉眼無法區(qū)別污染物和水汽，常常被人們誤認(rèn)為污染。這一特點，使火電廠易成為公共環(huán)境輿論的焦點，政府對電廠采取更嚴(yán)格的措施往往成為應(yīng)對輿情的手段。

② 全國約一半的煤炭轉(zhuǎn)化為電力，就單一排放源看，大氣污染物排放量大、比例高、影響范圍廣，社會影響大，從而也容易成為關(guān)注重點、成為法規(guī)約束重點和政策試點重點。

然而，人們往往容易忽視了一個科學(xué)事實，燃煤多并不等于排放量就大，關(guān)鍵要看采取了什么措施；排放量大并不等于對環(huán)境質(zhì)量影響大，關(guān)鍵是要看電廠布局和排放方式以及與大氣擴散和輸送條件；對環(huán)境污染是否嚴(yán)重，不是僅看一個行業(yè)所占排放比例的大小，而是要看此行業(yè)對全社會的綜合影響，更要從個體企業(yè)看對環(huán)境質(zhì)量的影響大小。如果中國用于燃料的煤炭都用于發(fā)電而不是散燒，發(fā)電污染排放比例為百分之百，則現(xiàn)在中國大氣環(huán)境質(zhì)量不是更差而是更好。

③ 對火電廠這一獨特污染源，在法規(guī)中雖然有專門的規(guī)定（如大氣法），但是，除了執(zhí)行火電廠專門排放標(biāo)準(zhǔn)外，并沒有免除法律普遍性規(guī)定要求，

造成了火電廠既要執(zhí)行專門性規(guī)定，又要執(zhí)行普遍性規(guī)定，正如要在西服上再套上長袍馬褂，要求重疊不可避免。

④ 因火電廠絕大部分是國有企業(yè)、且央企又占據(jù)主導(dǎo)地位，“聽話”“好管”“好出政績”成為行政部門、甚至企業(yè)自身在環(huán)境領(lǐng)域推進管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的追求。

國家已經(jīng)確定了解決問題辦法，即整合現(xiàn)有各種許可和管理要求，實行“排污許可的‘一證式’管理”。但“一證式”管理改革突破口在哪里？

筆者認(rèn)為，把握好環(huán)保管理制度的科學(xué)性、法律支撐、可操作性三要素之間的關(guān)系是破解問題的突破口和方法。圖2是筆者提出的環(huán)境管理制度科學(xué)性、法律支撐、可操作性三要素關(guān)系概念圖，解決問題的“鑰匙”就是要推進圖左側(cè)圖形表達(dá)的關(guān)系向右側(cè)發(fā)展。

圖2具體解釋如下：S、I、M區(qū)分別代表環(huán)保管理制度的科學(xué)性、法律支撐、可操作性三個要素，三個區(qū)分別交匯成A、B、C、D區(qū)，A區(qū)表示制度有操作性、科學(xué)性但沒有法律支持；B區(qū)表示制度有法律支持、有可操作性但沒有科學(xué)性；C區(qū)表示制度有科學(xué)性、有法律支持、但不具備可操作性。可見，D區(qū)是理想情況，即制度既有科學(xué)性又有法律支撐且有可操作性。隨著改革不斷推進、社會不斷發(fā)展、環(huán)境要求不斷提高，各個區(qū)的大小是動態(tài)變化的。改革就是不斷擴大D區(qū)的過程，即促進A 、B、C區(qū)轉(zhuǎn)化為D區(qū)、減少S、I、M區(qū)的過程。

排污許可“一證式”管理改革對環(huán)保制度的影響是多方面的，牽一發(fā)而動全身。僅從需要講，不僅需要調(diào)整現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)中的管理制度，且要調(diào)整一些相關(guān)法律如《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《節(jié)約能源法》等的相應(yīng)制度，若條件具備，更應(yīng)當(dāng)從環(huán)境基本法入手，對法規(guī)體系進行重構(gòu)。但改革是漸進的，短期進行“休克式”環(huán)保法律體系和內(nèi)容的全面改革既不現(xiàn)實也非常有害。

“一證式”管理改革是環(huán)境管理基礎(chǔ)制度的改革，是中央與地方政府、政府與企業(yè)間生產(chǎn)關(guān)系重新調(diào)整的革命。既是政府部門間污染控制的權(quán)利和責(zé)任再平衡的改革，也是政府與排污企業(yè)間監(jiān)督與被監(jiān)督內(nèi)容、方式的重大改革。總體看，是一場要求政府環(huán)保部門“革”自身命的改革，改革成敗取決于政府對“一證式”改革的認(rèn)識和決心，以及對建設(shè)法制政府的認(rèn)識和信心。

“一證式”管理改革不僅要滿足現(xiàn)行排污許可設(shè)定主體和實施主體合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，我國設(shè)定行政許可的最低位階為地方政府規(guī)章，但這種許可受到嚴(yán)格限制且具有臨時性，不能超過1年。而國務(wù)院各部委的部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可，只可對實施上位法設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定。行政許可實施機關(guān)是行政機關(guān)或者授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，但不能是第三方組織；

同時，四中全會提出：“根據(jù)不同層級的事權(quán)和職能，按照減少層級、整合隊伍、提高效率原則，合理配置執(zhí)法力量”，在包括資源環(huán)境在內(nèi)的領(lǐng)域“推行綜合執(zhí)法”。因此，排污許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可，這是在一個主體內(nèi)部如何分工的規(guī)定，即“內(nèi)部千條線，對外一根針”。同時，國務(wù)院提出：“凡能實現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項，不得要求群眾必須到現(xiàn)場辦理；能通過網(wǎng)絡(luò)共享的材料，不得要求群眾重復(fù)提交；能通過網(wǎng)絡(luò)核驗的信息，不得要求其他單位重復(fù)提供?！薄按蛲〝?shù)據(jù)壁壘，促進各部門、各層級、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通”。

整合之后的“一證式”管理，是行政許可整合平臺、監(jiān)管要素綜合平臺、法定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)提供平臺、監(jiān)測（監(jiān)管）方法整合平臺、各級政府監(jiān)督整合平臺，以及污染糾紛處理依據(jù)（許可證是法律文件，且是唯一的法律文件，否則不是“一證式”）。整合的核心在于“合”，而“合”的依據(jù)是《行政許可法》的基本要求。

《行政許可法》對于即便允許行政許可的事項，如果能夠予以規(guī)范的可以不設(shè)行政許可，如“行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”?？梢?，對于取消了煙氣旁路的燃煤電廠的煙氣排放應(yīng)當(dāng)是能夠滿足“事后監(jiān)督”條件的，對于可以不設(shè)行政許可的情況在排污許可整合中簡化、淡化甚至取消多重的許可要求。因此，通過“整”，以多污染物綜合防治替代單一污染要素的單一防治，以統(tǒng)一監(jiān)管，替代多層級、多部門、多機構(gòu)、多方式監(jiān)管，從而達(dá)到環(huán)境為本，知行合一，責(zé)權(quán)一致，化繁為簡“合”的目的。而不是通過“整”，把現(xiàn)行的許可機械疊加到一個許可證上，使不合理的許可在法律上更加穩(wěn)固、更為繁雜。尤其是要通過“一證式”許可證，“將政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項以權(quán)力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項、責(zé)任主體、責(zé)任方式”。在整合中，凡是整合不到許可證中與排污監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定、規(guī)范、指南、路線等，都不是排污許可要求，可由企業(yè)自主選擇。

綜上，筆者提出排污許可“一證式”管理改革后制度框架圖，見圖3。

比較圖3與圖1可看出：對火電廠排污許“一證式”管理直接相關(guān)的制度是污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價以及地方政府規(guī)章。其余環(huán)境管理制度如有必要都通過這三個基本制度實現(xiàn)，這就減少了多個部門、多個制度直接對電廠的管理，把大量政府需要協(xié)調(diào)的工作留在了政府內(nèi)部完成，從而達(dá)到了“一證式”管理改革目的。之所以將地方政府規(guī)章放到如此重要位置，是因為地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是環(huán)保法規(guī)定的基本法律責(zé)任，這樣，可以使責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合。改革后對火電廠有重要影響的環(huán)境管理制度相關(guān)關(guān)系以及關(guān)鍵要素進一步說明如下：

（1）火電廠建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度要改革。改革后環(huán)境影響評價的主要任務(wù)是確定廠址、排放口的設(shè)定要求、建設(shè)過程的隱蔽性環(huán)境問題的措施、風(fēng)險預(yù)防、公眾參與問題等。凡可以事后監(jiān)督的污染排放均由企業(yè)自主解決，環(huán)境影響評價不宜對可以事后監(jiān)管企業(yè)提出的污染防治措施進行限制和批復(fù)。即便企業(yè)對污染治理措施進行了變更，只要不加重影響環(huán)境質(zhì)量或不增加排放許可的排污數(shù)量，政府也不　宜過多干預(yù)。對難以事后監(jiān)管的污染排放，在環(huán)評中應(yīng)當(dāng)提出需執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范或要求，并在許可證中予以對接。

（2）排放總量、污染防治計劃、最佳可行技術(shù)、非強制性技術(shù)規(guī)范等對制修訂排放標(biāo)準(zhǔn)起指導(dǎo)和支撐作用，除排放標(biāo)準(zhǔn)或許可證中明確的技術(shù)規(guī)范引用外，其余均為企業(yè)自主選擇內(nèi)容，不作為許可內(nèi)容。

（3）將氣態(tài)污染物、水污染物排放、固體廢物處置、噪聲防治等要求通過制（修）訂火電廠污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，可綜合成一個排放標(biāo)準(zhǔn)。

（4）對火電廠大氣污染物排放控制采用排放濃度限值要求，并采取事后監(jiān)管方式。

（5）竣工驗收與核發(fā)許可證合并，取消竣工驗收。

（6）企業(yè)根據(jù)國家規(guī)定的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范自主監(jiān)測，由國家環(huán)保行政機構(gòu)所屬的第三方負(fù)責(zé)校驗。

（7）所有污染排放數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為一套數(shù)據(jù)，污染物排放總量統(tǒng)計可以監(jiān)測或核算方式，但數(shù)據(jù)只能有一套，且應(yīng)與節(jié)能、碳排放管理的數(shù)據(jù)之間共享。

（8）建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”抽查機制，增強企業(yè)守法自覺性，限制監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)。只確定一家行政機構(gòu)對企業(yè)進行排污許可和一家機構(gòu)進行監(jiān)督（具體監(jiān)督方式為“雙隨機”）。