完善農(nóng)業(yè)直接補貼政策需要擺脫認識誤區(qū)
2010年09月15日 09:27:12 來源： 中國發(fā)展觀察
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自2004年開始實行農(nóng)業(yè)直接補貼政策,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)六年獲得大豐收，毋庸置疑，農(nóng)業(yè)直接補貼功不可沒。從實際來看，各地基本上按照農(nóng)戶計稅耕種面積補貼，社會各界特別是廣大農(nóng)民群眾都給予贊揚和擁護。當然，作為一項新政策也存在需要不斷完善的地方。近來，主張對補貼方法和方式進行調(diào)整的呼聲不斷出現(xiàn)。其中，雖不乏有針對性的建議，但有些意見很值得商榷。
有些同志認為，按照耕種面積補貼，農(nóng)民究竟種不種、種什么以及產(chǎn)量多少，都可以拿到補貼，不能增加政策的有效性，主張按照糧食銷售量或?qū)嶋H種糧面積補貼。制定任何政策都必須考慮其運行成本和可操作性。我國有一億八千萬個農(nóng)戶，戶均六、七畝土地，而且地塊兒分散，種植種類繁多、調(diào)整頻繁。如果每年都要求調(diào)查統(tǒng)計清楚每戶糧食生產(chǎn)銷售數(shù)量或?qū)嶋H種糧面積，需要花費多少工夫和成本！而且事實上也根本做不到。如果調(diào)查統(tǒng)計不準確，就會引發(fā)攀比和矛盾；我國農(nóng)業(yè)補貼范圍在不斷擴大，今年良種補貼就擴大到馬鈴薯、青稞和花生。對于我們這樣擁有十三億人口的大國，不僅存在糧食安全問題，其它農(nóng)產(chǎn)品如油料、棉花以及蔬菜也存在安全問題，甚至問題更嚴重。農(nóng)業(yè)直接補貼將很可能覆蓋全部種植作物。因此，關(guān)于耕種面積補貼與種糧面積補貼的爭論會變得毫無意義。1993—2003年，我國實行糧食保護價制度，由于補貼通過國有糧食收購企業(yè)來實現(xiàn)，大量的補貼在這個中間環(huán)節(jié)被截留或流失，農(nóng)民并沒有得到很多好處?，F(xiàn)在，絕大多數(shù)中小農(nóng)戶基本上都是通過中間商銷售糧食，若按照糧食銷售數(shù)量補貼，就會重蹈上述覆轍；至于撂荒地也享受補貼問題，在個別地方確實存在，但不能夸大其詞。由于農(nóng)產(chǎn)品價格偏低，極少數(shù)農(nóng)民土地撂荒，不僅能夠休養(yǎng)土地，還可以調(diào)整糧食市場供求態(tài)勢，避免谷賤傷農(nóng)現(xiàn)象進一步惡化。
近幾年,土地轉(zhuǎn)包增多,不少農(nóng)民工外出打工，土地租給別人種，但國家給的補貼照拿。許多同志認為，實際種地的人拿不到補貼，不種地的反倒能夠拿到補貼，有悖政策目標。另外,有些農(nóng)民去世,補貼仍然算在他的名下,有人戲稱為死人拿補貼。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)補貼歸屬問題，中央有關(guān)部門曾出臺過指導性意見，建議由租賃雙方協(xié)商解決。土地租賃本來就是雙方協(xié)商的結(jié)果，農(nóng)業(yè)補貼自然也是協(xié)商的內(nèi)容，所以，政府不宜作出硬性規(guī)定。我國農(nóng)村土地承包長期不變，但土地轉(zhuǎn)包形成的租賃關(guān)系卻經(jīng)常變化。為了減少農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放工作的失誤及其引發(fā)的糾紛，發(fā)給原承包人也較為適宜。政府可以在必要的時候，對土地租金實施上限控制，并允許農(nóng)業(yè)補貼沖抵租金，以提高轉(zhuǎn)包農(nóng)民的種糧積極性，減少其負擔；死人拿補貼是一種誤解。家庭承包經(jīng)營的承包主體是農(nóng)戶，合同上的承包人實際上是法定代表人。承包人去世了，但家庭承包關(guān)系還存在，在土地登記沒有變更之前，農(nóng)業(yè)補貼還只能暫時以他的名義發(fā)放。在我國現(xiàn)有土地承包法框架內(nèi)，土地允許繼承，而且在承包期內(nèi)，增人不增地、減人不減地。原法定承包人去世，其繼承人應及時變更登記，以免引起誤會，或給一些不良之徒留下可乘之機。
還有人提出，補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中，導致資金很分散，不如集中起來使用，搞點農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。任何政策都有其明確的目標性，農(nóng)業(yè)補貼旨在提高農(nóng)民種糧積極性、增加其收入。有些同志想干點實事，需要給予資金扶持，這樣的機制原本就有，比如一事一議財政獎補、六小工程建設(shè)等等，支農(nóng)項目還有很多，他們可以積極爭取。今年西南大旱，暴露出農(nóng)業(yè)、農(nóng)村水利基本建設(shè)仍存在薄弱環(huán)節(jié)?？梢灶A期，國家大規(guī)模投資農(nóng)業(yè)、農(nóng)村水利基本建設(shè)就要拉開序幕，他們欲大展身手，有的是機會。但是，千萬不要亂動農(nóng)民手中那丁點兒奶酪。
目前，農(nóng)業(yè)補貼按照耕種面積、采取一折通形式直接發(fā)到農(nóng)民手中，相對來講，路徑短、漏洞少、農(nóng)民受益效果好，必須毫不動搖地堅持并加以完善。建立健全農(nóng)業(yè)補貼動態(tài)調(diào)整機制。把農(nóng)業(yè)補貼調(diào)整與農(nóng)業(yè)普查結(jié)合起來，通過農(nóng)業(yè)普查嚴格核實農(nóng)戶的耕種面積，及時調(diào)整補貼計量基數(shù)，以提高補貼的準確性和公平性。堅持“價補統(tǒng)籌、動態(tài)調(diào)整、只增不減”的基本原則，統(tǒng)籌考慮農(nóng)資漲價幅度、糧價變化水平和財政補貼力度等因素,調(diào)整每年的補貼標準；探索建立農(nóng)業(yè)綜合補貼政策。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直接補貼政策屬于分項補貼，包括糧食直補、農(nóng)資綜合直接補貼、良種補貼和農(nóng)機補貼等等。存在資金分散激勵效果低、不便于監(jiān)督等問題?？煽紤]將它們合并起來，建立農(nóng)業(yè)綜合直接補貼制度。鑒于各項補貼的目標性差異，為防止引發(fā)部門權(quán)利爭執(zhí)，避免農(nóng)民產(chǎn)生誤會，原項目給予保留，但統(tǒng)一按照耕種面積、以一折通形式、由原渠道發(fā)放；注意防止補富不補窮傾向繼續(xù)擴大。有人認為，種糧大戶為保證我國糧食安全所做的貢獻大，農(nóng)業(yè)補貼應向他們傾斜，事實上，也存在著這種傾向。我國人均農(nóng)業(yè)資源少，大戶擁有較多資源，本身就很幸運，多做貢獻理所當然。其收入和生活水平遠比一般農(nóng)戶要高，如果優(yōu)惠政策都向他們傾斜，馬太效應疊加，會導致農(nóng)民收入差距擴大。廣大中小農(nóng)戶同樣為我國糧食安全做出了貢獻，哪怕是自產(chǎn)自需，也是在減少市場需求壓力。種糧大戶的物質(zhì)需求已得到較高的滿足，給予其更多的精神獎勵才是上策。西漢時期，實行輸粟授爵政策，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展，是值得借鑒的。
（劉孟山 劉瑞英 作者單位：河北省邢臺市委黨校/中國農(nóng)業(yè)大學）
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