“破除改革頂層設(shè)計與實際落地之間的梗阻研究”課題組
改革舉措能否真正落地生根，關(guān)系到黨的十八屆三中全會以來改革藍(lán)圖的實現(xiàn)，決定改革的成敗。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、改革進(jìn)入深水區(qū)的關(guān)鍵時期，改革越向縱深挺進(jìn)，一些深層次的體制機(jī)制弊端和既得利益阻礙會越發(fā)凸顯，改革面臨的矛盾和問題將更加復(fù)雜。志不求易者成，事不避難者進(jìn)。必須以更大的政治勇氣和智慧，握指成拳，集中發(fā)力，攻堅克難，推進(jìn)改革方案設(shè)計科學(xué)合理、改革執(zhí)行協(xié)調(diào)順暢高效、改革監(jiān)督考評精準(zhǔn)有力，確保改革落地生根，增強(qiáng)人民群眾的改革獲得感，決勝全面建成小康社會。
一、當(dāng)前改革梗阻的主要表現(xiàn)形式
（一）“你有政策，我有對策”的替換性執(zhí)行
替換性執(zhí)行是指當(dāng)需要執(zhí)行的改革政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門存在利益沖突時，執(zhí)行部門有可能制定出與上級改革政策目標(biāo)表面一致、實際相悖的執(zhí)行措施。這是政策執(zhí)行者主觀反對改革的一種重要表現(xiàn)形式，如，2011年《財政部國家發(fā)展改革委關(guān)于取消部分涉企行政事業(yè)性收費的通知》規(guī)定取消運營車輛二級維護(hù)檢測收費、運營車輛綜合性能技術(shù)等級評定收費，但一些地區(qū)將部分收費另立名目，改為罰款或轉(zhuǎn)嫁為關(guān)聯(lián)單位維修費，“上有政策、下有對策”。
（二）搞“土政策”的附加性執(zhí)行
附加性執(zhí)行指在改革政策執(zhí)行中，執(zhí)行部門附加原目標(biāo)沒有的內(nèi)容，使政策對象、范圍、目標(biāo)和力度超出原有要求，導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。而所謂“土政策”就是打著貫徹上級政策要結(jié)合實際的旗號，根據(jù)自身利益需要各行其是、謀取私利，甚至在中央改革政策之外“大膽創(chuàng)新”，造成審批事項邊減邊增、事與愿違。例如，“易租寶”等互聯(lián)網(wǎng)金融公司出事后，一些地方擅自停止所有互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)審批，導(dǎo)致整個互聯(lián)網(wǎng)金融市場陷入停滯。
（三）“斷章取義，為我所用”的選擇性執(zhí)行
選擇性執(zhí)行是指改革政策執(zhí)行部門對上級或中央的政策指令進(jìn)行過濾，選擇對自身“有利”的執(zhí)行，甚至在傳達(dá)和執(zhí)行中對政策內(nèi)容有意曲解，借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同解釋。例如，中央反復(fù)調(diào)研和論證過的改革細(xì)則，部長司長都通過了，到處長那里卻要再“研究研究”；簡政放權(quán)的剛性目標(biāo)已然“約法三章”，但一些含金量高的審批改革還是“猶抱琵琶半遮面”。中央的好政策、好措施“看得見、摸不著”。
（四）“陽奉陰違”的象征性執(zhí)行
象征性執(zhí)行是指改革政策執(zhí)行中虎頭蛇尾、前緊后松、敷衍塞責(zé)、延宕推拖的現(xiàn)象。政策執(zhí)行過程中，只做表面文章，制訂象征性的執(zhí)行措施，沒有具體措施。一些部門或人員相互推諉扯皮，表面上大張旗鼓，暗地里拒不執(zhí)行；一些領(lǐng)導(dǎo)干部“會上叫得響，落實不到位”，上面發(fā)個文件，他也“照葫蘆畫瓢”發(fā)個文件，當(dāng)一次“復(fù)印機(jī)”，上面開個大會，他也開個大會，重復(fù)一遍上面的精神，當(dāng)一次“留聲機(jī)”。
（五）“變形、走樣”的片面性執(zhí)行
片面性執(zhí)行是指改革政策執(zhí)行者由于業(yè)務(wù)素質(zhì)低、認(rèn)識水平低，對政策價值或作用缺乏正確認(rèn)知，對政策目標(biāo)、原則和措施缺乏準(zhǔn)確理解，使政策在執(zhí)行過程中“變形、走樣”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部善于以“點上”工作代替“面上”工作，只抓幾個改革“閃光點”，搞幾個“樣板工程”做做樣子，“閃光點”之外的工作常常難以落實。這樣的改革是一種典型的形式主義和官僚主義，并不能解決實際問題。
（六）“左顧右盼”的觀望式執(zhí)行
觀望式執(zhí)行是指在執(zhí)行過程中改革政策執(zhí)行主體總是被動坐觀，觀上面的招數(shù)，等新政策出臺；觀上面的態(tài)度，看是不是來硬的；觀左右行動，看是不是動真的。在國企改革領(lǐng)域，有的地方說得多、做得少，以等等國家的頂層設(shè)計為由能推就推、能拖就拖；事業(yè)單位公車改革至今還未全部完成，很多事業(yè)單位以行政機(jī)關(guān)公車改革尚未完成為由觀望等待。改革進(jìn)程出現(xiàn)“上焦、中溫、下涼”的現(xiàn)象。
二、改革梗阻溯源：機(jī)制缺陷、利益固化與權(quán)力集中
（一）改革決策主體和程序錯亂，“最先一公里”成為“梗阻源”
目前，我國一些關(guān)鍵領(lǐng)域改革遲遲難以推動，更大原因可能在于該領(lǐng)域改革頂層設(shè)計思路的問題，即梗阻根源在于決策。
1、改革決策主體未突破既有利益格局
本報告對廣東、四川、浙江、湖北、云南、江西六省改革相關(guān)部門的問卷調(diào)查顯示（見圖1），改革牽頭單位對改革方案制定形成的影響力最大，改革辦作為改革決策協(xié)調(diào)部門作用發(fā)揮仍顯不足，會簽部門和專家代表的影響力合計不足10.0%，作用有待加強(qiáng)。當(dāng)前改革決策易受相關(guān)部門左右，改革方案中摻雜部門利益是部分方案流于空泛的重要原因。
2、改革決策程序不夠科學(xué)規(guī)范
決策程序規(guī)范是決策科學(xué)性的重要保障。當(dāng)前，我國改革決策程序日益完善但并未形成制度化規(guī)定。在調(diào)研設(shè)計、征求意見、專家咨詢論證、合法性審查、風(fēng)險評估、批準(zhǔn)實施等環(huán)節(jié)缺乏具體規(guī)定。凡重大決策都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上由集體討論決定，目前這套程序還不完善。調(diào)查顯示，高達(dá)62.1%的受訪者認(rèn)為“方案質(zhì)量一般，實施起來有難度”。（見圖2、圖3【此題為多選】）。
3、改革決策方式缺乏民主法治
一是改革決策民主化不足。決策水平如何，很重要的一條就看是否實行了民主決策。當(dāng)前，一些事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大改革決策事項，在廣泛聽取意見、與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通、聽取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會組織的意見等方面做的還不夠，這從源頭上決定了部分改革舉措難以取得預(yù)期效果。二是法律調(diào)整滯后。改革推進(jìn)過程中一些法律法規(guī)要么規(guī)定太死，要么出現(xiàn)空缺。破法和立法不銜接，面臨“一改就違規(guī)，一改就違法”的困境。對改革試點地區(qū)改革突破需要進(jìn)行的法律調(diào)整滯后。
（二）改革執(zhí)行協(xié)調(diào)效率和激勵不足，延緩改革推進(jìn)節(jié)奏
1、改革執(zhí)行主體權(quán)力和活力不足
一是地方政府財權(quán)事權(quán)不相匹配。作為主要改革執(zhí)行主體，地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配是其破除改革梗阻、有效履行職能的重要保證。但目前改革方案中成本分擔(dān)機(jī)制不明確或不符合地方利益，導(dǎo)致一些改革因地方難以承擔(dān)成本而推進(jìn)緩慢。二是改革容錯機(jī)制不健全。我國改革的一個鮮明特色就是地方改革實踐豐富多彩。但當(dāng)前在權(quán)力和財力不夠又缺乏容錯和免責(zé)機(jī)制的情況下，不少基層干部因懼怕風(fēng)險而畏首畏尾，消極對待改革，地方創(chuàng)新活力受到束縛。
2、改革執(zhí)行過程不夠協(xié)同和高效
一是利益固化導(dǎo)致改革合力不足。當(dāng)前一些改革任務(wù)牽頭部門與協(xié)調(diào)配合部門相互間責(zé)任還不是很明確，牽頭部門對各部門的協(xié)調(diào)配合行為缺乏制約，造成部門間行動缺乏統(tǒng)籌安排，一些部門行動皆以是否有利于本部門為出發(fā)點，形成的合力有限。利益固化是改革難以推進(jìn)的重要原因，破除梗阻必須打破這道藩籬（見圖4）。二是“傳達(dá)式”流程造成行政低效。加強(qiáng)改革政策落實有賴于行政管理流程的進(jìn)一步優(yōu)化?；鶎诱ぷ魅藛T往往需要等上級政府的文件下達(dá)后才能準(zhǔn)備執(zhí)行，而文件的層層傳達(dá)必然有一個周期，這就導(dǎo)致了政策從決策到行動的滯后。
3、改革政策執(zhí)行能力建設(shè)滯后
一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。關(guān)于推動改革落地生根的關(guān)鍵因素（見圖5【此題為多選】），被調(diào)查者中認(rèn)為“轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府部門改革執(zhí)行力”因素重要的占77.0%?？梢姡诨鶎硬块T的改革推進(jìn)感受中，政府職能的轉(zhuǎn)變對于改革落到實處尤為重要。二是相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)薄弱。改革的法治化支持偏弱，限制了改革活力；干部收入長年偏低且缺乏激勵機(jī)制，導(dǎo)致部分干部缺乏進(jìn)取心；很多地市級政府僅一名同志負(fù)責(zé)抓改革，落實改革任務(wù)的工作量很大。
（三）改革監(jiān)督考評指標(biāo)和機(jī)制缺乏，影響改革推進(jìn)效率
1、改革督查主體監(jiān)督力量不足
如果存在監(jiān)督政府的強(qiáng)大外部力量，發(fā)揮社會尤其是利益相關(guān)者的監(jiān)督力量或者媒體的監(jiān)督力量，并且監(jiān)督過程都是透明的，那么政府若出于私心不作為是很難的。而當(dāng)前改革辦由于不管錢、不管人也不管項目，在地方協(xié)調(diào)工作時地位偏弱，話語權(quán)和約束力不足，部分改革方案因不符合地方利益或地方領(lǐng)導(dǎo)個人政治利益而難產(chǎn)、扭曲執(zhí)行或不執(zhí)行，影響改革順利推進(jìn)。
2、改革績效考評缺少監(jiān)督問責(zé)機(jī)制
目前，我國改革方案績效考評往往正面指標(biāo)和要求多，對執(zhí)行不力的結(jié)果問責(zé)不夠嚴(yán)格，與績效考評相匹配的獎懲制度不健全。深入跟蹤檢查、過程督察不到位，集中檢查點多面廣、難以深入，多停留在總結(jié)材料、領(lǐng)導(dǎo)匯報的層面，改革績效考評層次淺、標(biāo)準(zhǔn)松。
3、改革監(jiān)督考評體系不夠系統(tǒng)科學(xué)
一是考評體系融合度有待提升。當(dāng)前改革績效考評體系基本在改革圈子內(nèi)部流轉(zhuǎn)，與政績考核是兩套人馬、兩套體系，影響了考評的權(quán)威性，考評結(jié)果難以直接體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，需要進(jìn)一步融合。二是缺乏科學(xué)的考核指標(biāo)體系。目前尚未形成一套自上而下、完整明確的改革考核指標(biāo)體系，實踐中存在以改革措施而非效果作為考核依據(jù)，第三方、群眾參與度不夠等問題。調(diào)查顯示，73.4%的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前改革績效考核工作的主要問題是缺乏科學(xué)的考核指標(biāo)體系（見圖6【此題為多選】）。
三、破除改革梗阻、完善改革推進(jìn)機(jī)制的總體思路
（一）圍繞一個總體目標(biāo)
圍繞到2020年全面深化改革的總目標(biāo)和總部署，破除改革頂層設(shè)計與實際落地之間的梗阻問題，完善改革推進(jìn)機(jī)制，必須進(jìn)一步完善改革的決策設(shè)計、執(zhí)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督考評體系，提高改革方案制定的科學(xué)化民主化水平，建立改革利益相關(guān)方的激勵和約束機(jī)制，把各項改革扎實向前推進(jìn)，把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標(biāo)準(zhǔn)。
（二）破解兩大核心問題
1、改什么，怎么改？確立改革決策主導(dǎo)權(quán)
在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革決策者還沒有完全形成明確的改革思路，有的領(lǐng)域甚至還存在改革的方向性認(rèn)識差異，同時社會上也未形成一致的改革共識。因此，一方面需要我們的改革頂層設(shè)計者具有明確的改革方向感和堅定的改革毅力和勇氣，更重要的是完善改革的決策設(shè)計機(jī)制，讓良好的制度和機(jī)制來規(guī)范改革決策運行，減少決策失誤風(fēng)險。在改革決策設(shè)計機(jī)制中，最核心的問題是誰來主導(dǎo)改革方案制定，是深改組還是各利益相關(guān)部門，這恐怕是當(dāng)下完善改革推進(jìn)機(jī)制首要解決的問題。
2、誰來推，怎么推？確立改革的執(zhí)行者，建立改革政策執(zhí)行機(jī)制
改革大方向和主要任務(wù)明確之后，接下來就是改革如何推進(jìn)和執(zhí)行的問題。一是要確立改革政策執(zhí)行的主體，即誰來推進(jìn)和執(zhí)行改革決策，這個問題與改革決策設(shè)計主導(dǎo)權(quán)的討論一樣非常重要。政策的制定特別是涉及重大利益關(guān)系調(diào)整的改革政策，執(zhí)行者的選擇尤為重要，它是改革政策順利推進(jìn)和取得實效的關(guān)鍵。明確了改革政策執(zhí)行主體之后，還要完善改革政策的執(zhí)行、傳遞、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等機(jī)制，提升改革執(zhí)行效率，使得改革舉措真正落地實施并取得實效。
（三）推進(jìn)三大關(guān)鍵舉措
1、建立改革的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離機(jī)制
目前，我國改革推進(jìn)機(jī)制中存在的突出問題就是改革決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)設(shè)置不合理，深改組作為改革最高決策機(jī)構(gòu)未能充分發(fā)揮其定位中的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實職能，深改組與國務(wù)院各部門未能形成有效的改革推進(jìn)分工協(xié)作機(jī)制。因此，當(dāng)前破除改革推進(jìn)梗阻，完善改革推進(jìn)機(jī)制，關(guān)鍵是要建立改革的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離機(jī)制，提高改革決策和執(zhí)行的科學(xué)化和理性化程度，使各項改革事業(yè)真正取得實效。
2、推進(jìn)開放式改革、工匠式改革
一部分改革方案質(zhì)量不高，多原則性改革，操作性不強(qiáng)，難以提高公眾對改革的信心和可預(yù)見性，很難取得改革實效。因此，當(dāng)前的改革在頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)開門改革，切實有效調(diào)動各類利益攸關(guān)者參與進(jìn)來，凝聚改革共識。此外，推進(jìn)改革工作還需要具有“工匠”精神，堅持正確的改革方法論。把握好改革的節(jié)奏、時序和力度，循序漸進(jìn)，持續(xù)發(fā)力。
3、建立利益相關(guān)方的改革激勵和約束機(jī)制
目前，我們的改革措施在執(zhí)行過程中面臨的主要問題有：一些部門積極性不高，激勵不足，約束不足；居民參與積極性不高。改革在一定程度上陷入膠著狀態(tài)。這就要求建立政策執(zhí)行者的激勵和約束機(jī)制，同時也包括對政策其他相關(guān)方接受政策、執(zhí)行政策的激勵保障和責(zé)任約束機(jī)制。改革政策執(zhí)行者和被執(zhí)行者作為行政管理主體和對象，都需要激勵、安撫、約束，以利于改革政策的順利執(zhí)行。
四、破除梗阻問題、完善改革推進(jìn)機(jī)制的主要內(nèi)容
（一）明確主體、規(guī)范程序、完善方式，夯實改革決策體系
1、明確改革決策主體
改革是“一把手”工程，必須強(qiáng)化中央深改組在改革決策中的主導(dǎo)地位，使其成為決策的首要主體。政府部門的職責(zé)是參與改革決策設(shè)計，重在貫徹落實中央改革意圖和各領(lǐng)域頂層設(shè)計方案。要更多地讓地方政府參與決策，尤其是省級、市級政府。公眾和專家是改革決策的參與主體。
2、規(guī)范改革決策程序
為提高決策的質(zhì)量和水平，必須規(guī)范完善和嚴(yán)格執(zhí)行決策程序制度。分類、分層規(guī)范改革決策程序，逐步推動改革程序性立法，出臺公眾參與、專家咨詢、合法性審查、風(fēng)險評估等具體實施辦法。
3、完善改革決策方式
一是法制化原則。加快推進(jìn)改革相關(guān)重大立法，國務(wù)院法制辦、全國人大常委會法工委加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)先安排重大改革相關(guān)法律法規(guī)修訂。決策權(quán)力運用要嚴(yán)格按照憲法和法律進(jìn)行操作。二是民主集中原則。民主化是決策科學(xué)化的基本保證。要推動實現(xiàn)改革方案專家論證、民主參與、集體決策，對重大改革進(jìn)行公開社會討論和辯論，設(shè)立長期性的改革建議征集平臺聽取民眾意見。完善人民群眾通過各級人民代表大會參與和推動改革的制度。三是強(qiáng)化決策能力建設(shè)。依靠各部門專業(yè)數(shù)據(jù)或通過“云數(shù)據(jù)”擴(kuò)充各專項改革數(shù)據(jù)來源；建立調(diào)查社會民眾、市場主體等改革意愿和訴求的第三方社會調(diào)查系統(tǒng)，召集專家學(xué)者定期研討；重視改革隊伍建設(shè)，改變“發(fā)展硬、改革軟”局面，確保決策工作有人干、有能人干。
（二）下放權(quán)力、疏通渠道、強(qiáng)化能力，完善改革協(xié)調(diào)機(jī)制
1、下放權(quán)力，激發(fā)地方改革活力
一是實行合理放權(quán)。實行財權(quán)、要素配置權(quán)下放與事權(quán)下放同步配套，實現(xiàn)地方政府能力與權(quán)力相匹配；堅持直接面向基層的原則，量大面廣、地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項一律下放地方和基層管理。二是實施目標(biāo)管理。要科學(xué)確定改革目標(biāo)，針對不同類型的任務(wù)確立相應(yīng)的執(zhí)行主體、期限和目標(biāo)要求；要合理分解目標(biāo)任務(wù)，各部門對各自承擔(dān)的任務(wù)細(xì)化實化，做到有目標(biāo)、有路徑、有措施、有成果，以“釘釘子”精神推動政策落地。
2、疏通渠道，協(xié)調(diào)利益主體關(guān)系
一是疏通 “自上而下”和“自下而上”兩條渠道。在“自上而下”協(xié)調(diào)央地各利益主體間關(guān)系的同時，地方政府也要及時向中央反饋問題，各部門根據(jù)反饋再決策，保障“自下而上”渠道暢通；加強(qiáng)改革試點工作統(tǒng)籌，避免“地方協(xié)調(diào)中央”的改革倒置現(xiàn)象和改革碎片化。二是建立健全部門間職責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制。按照法律相關(guān)規(guī)定及政府職能定位，規(guī)范職責(zé)協(xié)調(diào)程序，每項工作都形成統(tǒng)一指揮中樞，督促各部門協(xié)調(diào)一致和資源共享，確保整體推進(jìn)、高效統(tǒng)一。對于國企改革、財稅改革等涉及面廣的改革，要強(qiáng)化中央深改小組和專項小組的協(xié)調(diào)職能。
3、強(qiáng)化能力，完善改革推進(jìn)方式
一是為改革準(zhǔn)備干部資源。加強(qiáng)干部培訓(xùn)，提升改革者能力，促進(jìn)愿改革、敢改革、會改革和真改革的干部脫穎而出，加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。二是加強(qiáng)技術(shù)和資金投入。積極運用云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)改進(jìn)政府服務(wù)方式，提高改革工作成效；健全改革專項資金投入和管理機(jī)制，探索建立改革基金和公務(wù)員廉潔基金制度。三是重視制度和法治建設(shè)?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，切實形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的改革工作執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。
（三）強(qiáng)化職能、健全機(jī)制、創(chuàng)新方式，加強(qiáng)改革督察考評
1、充分發(fā)揮改革督查主體力量
一是強(qiáng)化改革督察職能。將改革督察納入“大督查”體系，進(jìn)一步健全督察機(jī)制，構(gòu)建職責(zé)明確、分級負(fù)責(zé)的督查主體；減少案頭督察等間接督察，多到改革一線開展直接督察；注重發(fā)揮改革專項小組、職能部門的作用，必要時邀請紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門等參加，由黨委改革辦牽頭組成聯(lián)合督察組。二是建立年度重大改革任務(wù)清單。每年選擇若干具有全局性和重要牽引作用的重大改革事項，由改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員直接負(fù)責(zé)監(jiān)督任務(wù)完成進(jìn)度，集中攻堅克難，努力形成一批改革亮點。
2、健全能定責(zé)、可問責(zé)的監(jiān)督考評機(jī)制
建立健全改革成效科學(xué)評價機(jī)制，突出實績考核導(dǎo)向，加重客觀性考核指標(biāo)，建立改革容錯機(jī)制，把推動改革中缺乏經(jīng)驗、先行先試所出現(xiàn)的失誤與以權(quán)謀私、違紀(jì)違法的行為區(qū)分開，把在國家沒有明文規(guī)定情況下進(jìn)行探索創(chuàng)新與國家明令禁止以后有法不依的行為區(qū)分開，建立以責(zé)促行、以責(zé)問效的監(jiān)督考評機(jī)制。
3、創(chuàng)新改革績效考核方式方法
進(jìn)一步融合改革績效考核與政績考核，改革考核結(jié)果以政府政績方式體現(xiàn)；建立改革工作第三方評估機(jī)制及科學(xué)系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系，將群眾滿意度調(diào)查結(jié)果、實踐檢驗或?qū)＜以u估結(jié)果作為績效考核得分依據(jù)，專家評估與社會評價相結(jié)合；建立健全改革工作績效管理信息化系統(tǒng)，完善績效數(shù)據(jù)收集、儲存和分析，推進(jìn)“陽光改革”建設(shè)。
表1 完善改革推進(jìn)機(jī)制的主要問題與政策建議
| 主體 | 程序 | 方式 |
| 主要問題 | 政策建議 | 主要問題 | 政策建議 | 主要問題 | 政策建議 |
| 改革決策設(shè)計 | 改革決策主體未突破既有利益格局，改革方案中摻雜部門利益是部分方案流于空泛的重要原因。 | 明確改革決策主體，將首要決策主體的改革意圖一貫到底。 | 改革決策程序不夠科學(xué)規(guī)范，從源頭上決定了部分改革舉措難以取得預(yù)期效果。 | 規(guī)范改革決策程序：分類、分層規(guī)范改革決策程序，逐步推動改革程序性立法。 | 改革決策方式缺乏民主法治：1、政府干預(yù)過多，民主集中不足；2、法律調(diào)整滯后，出現(xiàn)缺位越位。 | 完善改革決策方式：1、法制化原則；2、民主集中原則；3、強(qiáng)化決策能力建設(shè)。 |
| 改革執(zhí)行協(xié)調(diào) | 改革執(zhí)行主體權(quán)力和活力不足：1、地方政府財權(quán)事權(quán)不相匹配；2、地方政府自主性沒有充分調(diào)動。 | 下放權(quán)力，激發(fā)地方改革活力：1、實行合理放權(quán)；2、實施目標(biāo)管理。 | 改革執(zhí)行過程不夠協(xié)同和高效：1、利益固化導(dǎo)致改革合力不足；2、“傳達(dá)式”流程造成行政低效。 | 疏通渠道，協(xié)調(diào)利益主體關(guān)系：1、疏通 “自上而下”和“自下而上”兩條渠道；2、建立健全部門間職責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制。 | 改革政策執(zhí)行能力建設(shè)滯后：1、政府職能轉(zhuǎn)變不到位；2、相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)薄弱。 | 強(qiáng)化能力，完善改革推進(jìn)方式：1、為改革準(zhǔn)備干部資源；2、加強(qiáng)技術(shù)和資金投入；3、重視制度和法治建設(shè)。 |
| 改革監(jiān)督考評 | 改革督查主體監(jiān)督力量不足，導(dǎo)致部分改革方案難產(chǎn)、扭曲執(zhí)行或不執(zhí)行。 | 充分發(fā)揮改革督查主體力量：1、強(qiáng)化改革督察職能；2、建立年度重大改革任務(wù)清單。 | 改革績效考評缺少監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，考評層次淺、標(biāo)準(zhǔn)松。 | 健全能定責(zé)、可問責(zé)的監(jiān)督考評機(jī)制：建立容錯機(jī)制，以責(zé)促行、以責(zé)問效。 | 改革監(jiān)督考評體系不夠系統(tǒng)科學(xué)：1、考評體系融合度有待提升；2、缺乏科學(xué)的考核指標(biāo)體系。 | 創(chuàng)新改革績效考核方式方法：建立改革工作第三方評估機(jī)制、指標(biāo)體系和管理信息化系統(tǒng)。 |
五、完善重點領(lǐng)域改革推進(jìn)機(jī)制
（一）行政審批制度改革
推動審批制度規(guī)范化、法治化建設(shè)，從根子上限制和約束政府權(quán)力，形成企業(yè)和個人信任的、穩(wěn)定的制度環(huán)境；積極推動治理主體的多元化，特別是要開辟渠道，將改革直接影響到的企業(yè)、個人、組織的意見吸納進(jìn)政策制定環(huán)節(jié)中來；強(qiáng)化基層能力建設(shè)，地方和部門應(yīng)明確承接主體，制定配套的實施細(xì)則，建立可操作性的標(biāo)準(zhǔn)化流程，清理和政府部門捆綁的中介機(jī)構(gòu)，同時強(qiáng)化監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)；注重改革的整體設(shè)計、統(tǒng)籌實施，通過自上而下的力量，推動信息等資源在不同部門間的整合與共享；建立自上而下和自下而上的雙重監(jiān)督體系，完善行政審批責(zé)任追究制度。
（二）國有企業(yè)改革
廣泛吸納地方各級政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、專家等各相關(guān)方的意見，特別是及時總結(jié)借鑒寶貴的地方實踐經(jīng)驗，以及工作在最前線的國企、民企代表的意見和建議；尊重改革規(guī)律，加快明確國有資產(chǎn)管理等具體改革的落實方案；通過自上而下的力量堅決破除利益壁壘，打破固有的行政性壟斷、引入新的社會資本、建立新的國資監(jiān)管體制、不斷提高國企效率；允許地方甚至國有企業(yè)探索適合自己的改革方案，建立容錯機(jī)制。
（三）財稅體制改革
妥善考慮相關(guān)各方的利益和承受力。在政府與企業(yè)之間，應(yīng)側(cè)重于效率，要有利于減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)；在政府與個人之間，應(yīng)側(cè)重于公平，加大收入分配的調(diào)節(jié)力。加快設(shè)計具有明確指向的可操作的方案，盡可能快地推動央地事權(quán)和財權(quán)的合理劃分；不失時機(jī)地踐行法治原則，以立法促改革。
（四）戶籍制度改革
抓住本質(zhì)，堅定不移地破除福利制度二元化；敢于突破，加快啟動土地制度改革；科學(xué)設(shè)計改革成本分擔(dān)機(jī)制，中央合理承擔(dān)部分成本；賦予地方政府一定的改革靈活性；在中央層面上，成立戶籍改革專門機(jī)構(gòu)，在其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，打破部門、地方利益壁壘；對改革情況形成定期的摸底督查機(jī)制，及時應(yīng)用督查結(jié)果。
（五）醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革
優(yōu)化決策機(jī)制，統(tǒng)一決策層思想，將醫(yī)生、醫(yī)院管理者、基層衛(wèi)生管理人員這些工作在第一線的群體吸納到?jīng)Q策過程中；以系統(tǒng)推進(jìn)的方式推進(jìn)公立醫(yī)院整體改革，在過去點的試驗基礎(chǔ)上進(jìn)行面的改革；尊重現(xiàn)實，以強(qiáng)化基層醫(yī)療服務(wù)水平建設(shè)為基本前提推進(jìn)分級診療制度建設(shè)；修訂《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》，改革職稱評定制度、人事管理制度、退休制度，全面推進(jìn)醫(yī)生自由執(zhí)業(yè)；對愿意先走、快走的地方要給予充分的容錯空間，及時總結(jié)推廣好的經(jīng)驗。
課題組長：張林山、孫鳳儀
課題組成員：張璐琴、趙雪峰、李曉琳、趙栩、李葉妍、張曉虹
