留用地，是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，安排給被征地農(nóng)民集體或農(nóng)戶進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)，用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地安置是以提高農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入，為失地農(nóng)民帶來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行安置的一種措施。政府征收土地用于開發(fā)，一般都會(huì)帶動(dòng)所在片區(qū)的土地升值。由于留用地是建設(shè)用地，又與政府征收土地處于同一片區(qū)，其價(jià)值不言而喻。隨著國(guó)家工業(yè)化、城市化的不斷加快，對(duì)于土地的需求量越來(lái)越大，尤其在東部地區(qū)，建設(shè)用地不足，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)、事關(guān)穩(wěn)定大局的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。尤其是在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地供需矛盾突出，農(nóng)村留用地作為可以進(jìn)行二、三級(jí)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的建設(shè)用地，受到越來(lái)越多的關(guān)注。
如何進(jìn)行留用地的開發(fā)利用，充分發(fā)揮其價(jià)值？留用地開發(fā)是否可以融資？今天我們一起來(lái)探討一下。留用地政策正式形成于 1978——1998 年征地政策的轉(zhuǎn)型階段，具體而言，1953 年，我國(guó)出臺(tái)了第一部比較完整的土地征用法律規(guī)定——《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，由于當(dāng)時(shí)工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差，征地后只能提出“以農(nóng)安農(nóng)”的策略，即被征地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上安置。到了 1982 年，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》針對(duì)失地農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力首次提出了“留地安置”，改變了原先“以農(nóng)安農(nóng)”的征地補(bǔ)償措施。隨后，在 1986 年、1999 年兩版土地管理法中逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加大安置力度、明確留地留物業(yè)安置的重要性。進(jìn)入 2000 年以后，隨著城市發(fā)展進(jìn)入高速擴(kuò)張時(shí)期，征地加速帶來(lái)的矛盾催生了對(duì)留用地政策的迫切需求，以廣東、浙江、福建、上海等為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)省市積極探索出臺(tái)留用地管理辦法，各地實(shí)踐不斷拓展完善留用地政策。2010 年，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，從用地性質(zhì)、指標(biāo)落實(shí)、空間選址、開發(fā)利用等方面提出了一系列較為嚴(yán)格的管控引導(dǎo)措施，以提高留地安置的規(guī)范性和科學(xué)性。2020 年，新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布實(shí)施，將“留地留物業(yè)安置”上升到法律層面，標(biāo)志著留用地政策進(jìn)入新的發(fā)展階段。目前來(lái)看，農(nóng)村留用地土地發(fā)展的關(guān)鍵在于規(guī)劃運(yùn)作。但是每個(gè)地方的實(shí)際情況及適用情況是不一樣的，所以一個(gè)地方的留用地措施和方式并不具有典型性，需要按照具體的情況進(jìn)行規(guī)劃布局。是指留用地所有者（通常指村集體）利用自有資金，開發(fā)適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目，自主投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，采用這一模式的較多，出現(xiàn)一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體，利用征地補(bǔ)償對(duì)留用地項(xiàng)目自主組織開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理。其優(yōu)點(diǎn)是能夠讓村集體掌握主動(dòng)權(quán)，居民共享發(fā)展成果，解決了一大部分本地居民的就業(yè)問(wèn)題。但是一般該模式下的項(xiàng)目前期投資大，并且大多數(shù)是開展粗加工的傳統(tǒng)行業(yè)，具有一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)成本增加而收益下降時(shí)，整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)就會(huì)迅速衰落。且該模式的開發(fā)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力具有較高要求。指的是村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)招商具有一定開發(fā)經(jīng)驗(yàn)及實(shí)力的大型企業(yè)，與企業(yè)簽訂土地租賃合同，委托其對(duì)留用地進(jìn)行整體規(guī)劃、開發(fā)經(jīng)營(yíng)。有的村集體將一定年限的土地使用權(quán)租賃給企業(yè)建工廠，土地、廠房、商鋪等租金是主要的收入來(lái)源。其優(yōu)點(diǎn)是集體投資小、不承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，租金收益比較穩(wěn)定，采取整體出租土地的形式，居民能夠分享租金收益，最大限度發(fā)揮留用地的價(jià)值。但是由于村集體不參與經(jīng)營(yíng)管理，大部分廠房、商鋪的租金收益都?xì)w于開發(fā)商，由此收益率較低。政府委托大型企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)留用地，定期向村組織繳納租金。在這一模式中，政府、企業(yè)在其中做信用擔(dān)保，保障開發(fā)的穩(wěn)定性，在土地開發(fā)之外建設(shè)配套項(xiàng)目，例如餐飲業(yè)、娛樂(lè)業(yè)等，能夠讓本地居民在分享到土地租金收入的同時(shí)，也獲得了在工業(yè)、服務(wù)業(yè)等方面的就業(yè)機(jī)會(huì)，能夠有效提高居民收入。但該模式下土地租賃期長(zhǎng)，有的甚至長(zhǎng)達(dá)四五十年，城市發(fā)展帶動(dòng)土地增值、房產(chǎn)增值收入，本地居民一般難以有效分享。將土地估量后以資產(chǎn)的形式入股，獲取收益，由企業(yè)出錢和村集體出土地而組合成合作公司，然后主要由企業(yè)對(duì)留用地進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，村集體根據(jù)所占股份的比例獲得投資回報(bào)。這一模式中本地居民利用土地入股獲得股份投資收益，解決了項(xiàng)目投資的資金缺陷，又對(duì)留用地進(jìn)行了合理開發(fā)。不過(guò)居民也會(huì)受到企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的連帶影響，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益不好，居民的收入也會(huì)隨之下降。在這一模式下，被征地村集體組織不直接經(jīng)營(yíng)管理留用地，由當(dāng)?shù)卣畬⒘粲玫毓_出讓或轉(zhuǎn)讓，通過(guò)招標(biāo)的形式選擇最佳經(jīng)營(yíng)方式，待留用地開發(fā)完成后，由政府出面向開發(fā)商以成本價(jià)購(gòu)回該留用地上的部分建筑物，如商鋪、寫字樓、廠房等，并將這些物業(yè)無(wú)償給被征地地村集體作為其集體資產(chǎn)，或劃分部分股權(quán)給被征地村集體。該模式可操作性強(qiáng)，既能有效對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，又能保護(hù)村集體的經(jīng)濟(jì)利益。但這一模式對(duì)于村集體所在的區(qū)位要求較高，既需要本地?fù)碛休^大開發(fā)價(jià)值，又需要本地政府在其中能夠發(fā)揮重要的統(tǒng)籌管理作用，并結(jié)合科學(xué)合理的規(guī)劃和開放，不可盲目建設(shè)。6.指標(biāo)換物業(yè)開發(fā)模式村集體將留用地指標(biāo)出售給本地政府，再由政府主導(dǎo)，套用“貨幣+物業(yè)”的操作方法，為村集體換回同等價(jià)值的物業(yè)。此種模式下，政府可以將留用地收儲(chǔ)，獲得指標(biāo)及用地，而村集體獲得物業(yè)，有一部分土地補(bǔ)償收益，居民轉(zhuǎn)行從事非農(nóng)業(yè)工作，可以促進(jìn)城市化進(jìn)程，也有利于居民整體素質(zhì)的提升。但是政府在土地規(guī)劃、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府在這一模式中投資多，風(fēng)險(xiǎn)大，有的可能盲目開發(fā)導(dǎo)致“爛尾工程”，造成土地資源浪費(fèi)。一般而言，以上模式只是過(guò)去村留用地案例進(jìn)行的總結(jié)，實(shí)際中留用地在村之間地理位置上較為分散，且又受到村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政策等的影響，因此需要因地制宜采取不同的開發(fā)模式。不同產(chǎn)業(yè)建設(shè)對(duì)于地塊規(guī)模的大小要求不同，產(chǎn)業(yè)選址規(guī)模通過(guò)影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本及管理效率而影響產(chǎn)業(yè)選址。規(guī)模大的地塊在增加經(jīng)營(yíng)成本的同時(shí)，若缺乏有效管理，將會(huì)造成資源浪費(fèi)；規(guī)模過(guò)小則可能限制產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，合理的選址規(guī)模是降低經(jīng)營(yíng)成本的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的重要途徑。留用地地塊規(guī)模相對(duì)較小，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，一定程度上限制了留用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，留用地地塊規(guī)模也將是留用地產(chǎn)業(yè)選址的重要因素?？紤]到產(chǎn)業(yè)布局是產(chǎn)業(yè)在地理空間上的投影，地塊形狀也可能會(huì)通過(guò)影響產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)而影響產(chǎn)業(yè)布局。到區(qū)域中心的距離直接關(guān)系到消費(fèi)市場(chǎng)的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地價(jià)以及獲取資源能力，是影響產(chǎn)業(yè)布局的主要因素之一。中心距離因素對(duì)留用地產(chǎn)業(yè)選址將產(chǎn)生顯著影響。生產(chǎn)要素分布不均衡現(xiàn)象客觀存在，原材料、產(chǎn)品和服務(wù)的不完全流動(dòng)情況突出，企業(yè)需借助交通運(yùn)輸才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的生產(chǎn)與交易，發(fā)達(dá)的交通體系對(duì)降低成本有直接作用，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品跨區(qū)域流通，提升了企業(yè)利潤(rùn)空間。因此，道路交通因素將對(duì)留用地產(chǎn)業(yè)選址產(chǎn)生顯著影響政府相關(guān)政策對(duì)于留用地的影響在一定情況下起到了關(guān)鍵性的作用。不同時(shí)期留用地安置都需要根據(jù)相關(guān)地方政策的指標(biāo)進(jìn)行實(shí)施，農(nóng)村留用地的土地發(fā)展的關(guān)鍵在于規(guī)劃運(yùn)作，但是每個(gè)地方的實(shí)際情況及適用情況是不一樣的，需要按照具體的情況進(jìn)行規(guī)劃布局。例如：廣州市文件明確，工業(yè)用地或其他特殊區(qū)域規(guī)劃按照規(guī)劃確定容積率，其他規(guī)劃用地設(shè)定容積率上限為2.5。但《廣州開發(fā)區(qū)規(guī)劃和自然資源局關(guān)于新型產(chǎn)業(yè)用地與產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能配比的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》給設(shè)置了例外：區(qū)政府為了促進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)用地和新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能完善和精細(xì)化管理，規(guī)定單宗或連片用地面積不小于50畝的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地，如用于發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)或經(jīng)區(qū)政府認(rèn)定的產(chǎn)業(yè)類型，允許突破2.5的容積率上限，但是超過(guò)部分需要與政府進(jìn)行一定的利益分配。除了以上內(nèi)外影響因素之外，留用地安置上的產(chǎn)業(yè)布局還受如當(dāng)?shù)卣?cái)政資金、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口流動(dòng)、人民意愿等眾多因素的影響，想要把控好各因素來(lái)實(shí)現(xiàn)留用地項(xiàng)目的落地并不是件容易的事情，需得具體情況具體分析。雖然留用地開發(fā)模式類型已有多種，但是現(xiàn)實(shí)中項(xiàng)目設(shè)計(jì)后需要進(jìn)行的融資問(wèn)題卻在很大程度上影響著項(xiàng)目的落地，例如在村企合作項(xiàng)目方面，融資層面便面臨兩個(gè)主要問(wèn)題：第一個(gè)是在非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還用地、留用地等凈地合作開發(fā)項(xiàng)目以及一些城市更新合作項(xiàng)目中，村集體（具體如村股份經(jīng)濟(jì)合作社、村股份公司等，下同）與開發(fā)商簽訂的《合作開發(fā)合同》等協(xié)議中明確約定“項(xiàng)目用地不得用于抵押貸款和融資”，而該限制性約定主要是基于對(duì)開發(fā)商的實(shí)力要求以及合作安全的考慮；第二個(gè)是在大部分的村企凈地合作開發(fā)或城市更新類的合作項(xiàng)目中，政府以及集體資產(chǎn)管理部門明確規(guī)定實(shí)施主體（或項(xiàng)目公司、合作公司）的股權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或變更，該限制主要是為了防止開發(fā)商轉(zhuǎn)讓、炒賣土地或項(xiàng)目。不過(guò)對(duì)于項(xiàng)目公司或合作公司的股東以及更上層級(jí)股東的股權(quán)變更卻沒(méi)給出明確的轉(zhuǎn)股約束，只是大部分開發(fā)商都會(huì)考慮自身的品牌和聲譽(yù)，也即除了融資安排以外一般都不會(huì)炒賣或者轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，不然政府和村集體肯定不會(huì)放過(guò)開發(fā)商。另外，對(duì)于留用地的開發(fā)，如果有融資，而還款來(lái)源于政府財(cái)政性資金或指標(biāo)出售獲取的資金，則還存在隱性債務(wù)的問(wèn)題。
農(nóng)村留用地的開發(fā)在很大程度上可以給政府、農(nóng)民、企業(yè)都帶來(lái)不錯(cuò)的收益，具體可以根據(jù)以下幾個(gè)案例來(lái)進(jìn)行了解：據(jù)了解，2000年梧州市長(zhǎng)洲區(qū)紅嶺片開發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目需要征收龍新村118公頃土地，當(dāng)時(shí)梧州市政府按照預(yù)留5%留用地的征地政策要求，安排了5.93公頃留用地給村集體，規(guī)劃用途為“城鎮(zhèn)住宅用地和零售商業(yè)用地”。但是由于資金不足，一直擱置了20年未進(jìn)行開發(fā)。2014年《關(guān)于印發(fā)梧州市征收農(nóng)村集體土地留用地管理暫行辦法的通知》明確，城區(qū)政府牽頭項(xiàng)目合作開發(fā)的招標(biāo)拍賣工作，采用“限轉(zhuǎn)讓價(jià)格，競(jìng)回建率”方式，以“回建率高者得”原則確定留用地項(xiàng)目合作的開發(fā)企業(yè)。2018年在《關(guān)于印發(fā)梧州市征收農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)與利用管理暫行辦法的通知》中，對(duì)留用地范疇進(jìn)一步明確，對(duì)留用地辦理流程進(jìn)行細(xì)化。2020年，梧州市在綜合前期政策基礎(chǔ)上印發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體留用地安置和開發(fā)利用實(shí)施方案的通知》，進(jìn)一步規(guī)范市區(qū)農(nóng)村集體留用地管理流程，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體合法權(quán)益。
在一系列政策創(chuàng)新支持下，龍新村留用地的市場(chǎng)化開發(fā)終于走上正軌。2020年8月村民小組召開會(huì)議討論如何開發(fā)5.93公頃村集體留用地。一個(gè)月后，龍新村民委員會(huì)決定由當(dāng)?shù)爻菂^(qū)政府主導(dǎo)，通過(guò)公開招投標(biāo)，采取“限地價(jià)，競(jìng)回建率”方式確定合作投資開發(fā)企業(yè)。最終，梧州市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司以最高建筑面積60050平方米中標(biāo)。根據(jù)合約，龍新村同意將留用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓至城投房開集團(tuán)名下，待項(xiàng)目建成并通過(guò)驗(yàn)收后，城投房開集團(tuán)將回建的建筑物無(wú)償返還給龍新村，剩余可建的由城投房開集團(tuán)按照該留用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)和銷售。按該區(qū)域房地產(chǎn)（住宅）市場(chǎng)價(jià)格8000元/平方米估算，龍新村集體通過(guò)回建物業(yè)可獲得收入4.8億元。按照龍新村目前13個(gè)生產(chǎn)小組、總?cè)丝诩s5000人測(cè)算，人均收入可達(dá)9.6萬(wàn)元。近日，西湖留用地“三統(tǒng)一”開發(fā)模式的第一批簽約項(xiàng)目“西投濱江·五幸金座”完成交付。五幸金座位于西湖區(qū)三墩北貝家街和蓮紫路交叉口，用地面積30.7畝，總建筑面積95123平方米，總投資約5.5億元，由西湖投資集團(tuán)與濱江房產(chǎn)集團(tuán)、五幸社區(qū)共同聯(lián)手打造。該項(xiàng)目前身為五幸社區(qū)留用地，由于面積小，涉及村社多，收益幾乎為零。同時(shí)由于地塊周邊道路不通，離廢棄的杭宣鐵路較近，進(jìn)出要繞過(guò)鐵路的下穿涵道，周邊基本處于撂荒狀態(tài)。
西湖區(qū)留用地開發(fā)步入“三統(tǒng)一”模式后，西湖投資集團(tuán)與五幸社區(qū)達(dá)成了聯(lián)合開發(fā)協(xié)議。留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。西湖投資集團(tuán)根據(jù)市場(chǎng)分析和綜合考量，將項(xiàng)目定位為區(qū)域地標(biāo)性商業(yè)商務(wù)項(xiàng)目，村社享有項(xiàng)目土地及建成后地上、地下51%建筑物的所有權(quán)及相應(yīng)物業(yè)二十年的經(jīng)營(yíng)性收入。合作期內(nèi)，五幸集體收益平均每年約1317萬(wàn)元，20年總收益約為2.6億元。該農(nóng)村集體留用地權(quán)屬象山經(jīng)聯(lián)社，位于象山村內(nèi)（永星路以北，大塘村自留地以南，流溪河以西，果園地以東）。凈用地面積為7250平方米，規(guī)劃總面積為12505平方米。該項(xiàng)目采取合作建設(shè)的方式，合作期限為32年，每五年遞增10%。通過(guò)網(wǎng)上電子競(jìng)投的方式最終由廣州市綠志環(huán)?？萍加邢薰疽?6,772.00元/宗/月競(jìng)得該項(xiàng)目，并于2021年9月6日，在花東鎮(zhèn)的法律服務(wù)所見(jiàn)證下，雙方簽訂合作建設(shè)合同。該項(xiàng)目將為象山村集體帶來(lái)2800多萬(wàn)元的收入。花東鎮(zhèn)耐心指導(dǎo)象山經(jīng)聯(lián)社啟動(dòng)該留用地的立項(xiàng)申報(bào)，積極聯(lián)系相關(guān)職能部門加快審批的速度，依法依程序規(guī)定在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)上公開流轉(zhuǎn)交易。 農(nóng)村集體的資產(chǎn)通過(guò)花都區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)公平、公開、公正地流轉(zhuǎn)出去，打破農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，為村社集體帶來(lái)可觀的收入，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供更加有力的經(jīng)濟(jì)保障。雖然目前來(lái)看，全國(guó)各地都在不斷地完善留用地的用途，但是在當(dāng)下的大環(huán)境下面，還是有一些問(wèn)題制約著項(xiàng)目的落地：1.留用地的適用范圍有限，安置留用地的用途與規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度比較大。2.留用地使用方案沒(méi)有履行村集體民主決策程序，在流轉(zhuǎn)方面往往沒(méi)有采用公開模式，導(dǎo)致留用地開發(fā)中腐敗問(wèn)題較為嚴(yán)重。3.涉及當(dāng)?shù)卮迕駛€(gè)人利益，往往落地意見(jiàn)不統(tǒng)一。4.對(duì)安置留用地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)由于存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。1.規(guī)范土地征收程序，實(shí)施征收土地與留用地報(bào)批同步政策。這便于留用地與征地開發(fā)項(xiàng)目的同步開 發(fā)、招商、協(xié)調(diào)出租轉(zhuǎn)讓，提高土地的開發(fā)利用效率，加快留用地開發(fā)利用周期。有條件的地塊，可在報(bào) 批同步的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)四個(gè)同步：同步規(guī)劃、同步報(bào)批、同步供地、同步開發(fā)建設(shè)。2.以政策形式保障“三規(guī)合一”，充分考慮、落實(shí)村留用地與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的位置、規(guī)模和功能。在此過(guò)程中還要尊重被征地農(nóng)民的主體地位，賦予其充分的知情權(quán)和參與權(quán)，充分溝通表達(dá)落實(shí)多方的意愿。3.建立留用地指標(biāo)與村集體建設(shè)用地綜合統(tǒng)籌的管理制度。目前對(duì)于村集體而言，兩種類型的土地都是保障村集體發(fā)展的重要手段。因此，建議建立留用地指標(biāo)與村集體建設(shè)用地統(tǒng)籌考慮的管理制度，對(duì)留用 地與村集體建設(shè)用地指標(biāo)的核定、使用、調(diào)劑、核銷情況進(jìn)行統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)管理，綜合統(tǒng)籌、指標(biāo)共用，避免 留用地規(guī)模過(guò)小、留用地與規(guī)劃不符等問(wèn)題給村集體土地開發(fā)造成停滯。4.適當(dāng)放寬對(duì)于留用地的產(chǎn)業(yè)限制與準(zhǔn)入條件政策。由于留用地土地在招商引資和吸納產(chǎn)業(yè)能力上先天 不足，因此許多企業(yè)集團(tuán)對(duì)于使用留用地持保留態(tài)度。在這樣的背景下，如果對(duì)留用地實(shí)行與國(guó)有土地同 等的產(chǎn)業(yè)限制與準(zhǔn)入條件，將無(wú)法發(fā)揮留用地靈活利用的優(yōu)勢(shì)，也不利于在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，村集體對(duì)已有工業(yè)企業(yè)的保留和吸納。1.充分利用協(xié)會(huì)力量或者建立相應(yīng)的中介組織，協(xié)助留用地統(tǒng)籌開發(fā)利用，解決村集體在留用地開發(fā)利 用的整體過(guò)程中因缺乏土地報(bào)批、城市規(guī)劃專業(yè)知識(shí)、專業(yè)人力資源、缺乏招商引資市場(chǎng)信息導(dǎo)致的種種 問(wèn)題。2.由各區(qū)國(guó)土資源管理部門牽頭，充分利用“三規(guī)合一”、村莊規(guī)劃和功能片區(qū)規(guī)劃契機(jī)，綜合考慮各 種發(fā)展規(guī)劃需求，對(duì)各村留用地與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的位置、規(guī)模和功能進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)劃調(diào)整。一經(jīng)調(diào)整 確認(rèn)，不能隨意改為其用地性質(zhì)和功能。3.加強(qiáng)留用地利用的監(jiān)督，一方面在現(xiàn)實(shí)留用地項(xiàng)目引進(jìn)、落實(shí)和建設(shè)等環(huán)節(jié)中需要通過(guò)建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查制度和調(diào)動(dòng)社會(huì)各監(jiān)督力量，避免集體資產(chǎn)流失和腐敗現(xiàn)象。另一方面，加強(qiáng)土地利用模式 的監(jiān)管，積極引導(dǎo)被征地村利用征地留用地建設(shè)物業(yè)，形成資產(chǎn)積累，把補(bǔ)償安置費(fèi)變?yōu)椴粍?dòng)產(chǎn)，用不動(dòng) 產(chǎn)收益安民富民。4.對(duì)于未落地留用地指標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。留用地作為給予被征地農(nóng)民的生計(jì)補(bǔ)償，在實(shí)際操作過(guò)程中，多數(shù)因?yàn)榉N種原因無(wú)法開發(fā)。一方面，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)未落地留用地指標(biāo)給予適當(dāng)補(bǔ)助，以解決被征地農(nóng)民的基本生計(jì)問(wèn)題。另一方面，在綜合考慮各方利益的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低土地開發(fā)利用稅 率，對(duì)村集體在辦證過(guò)程中發(fā)生的費(fèi)用給予減免和優(yōu)惠。5.加強(qiáng)留用地開發(fā)利用方式的創(chuàng)新。隨著城市化及工業(yè)化進(jìn)程，更多村莊地區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化地區(qū)， 留用地的落地開發(fā)利用和利用效果，對(duì)于村民未來(lái)生活和村集體的穩(wěn)定更加重要，因此需要積極探索其他 留用地開發(fā)利用方式，鼓勵(lì)在實(shí)踐操作過(guò)程中進(jìn)行模式創(chuàng)新。如可由政府引導(dǎo)劃定集中安置區(qū)，將全市各 村留用地指標(biāo)進(jìn)行集中落地，引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行利益分配;探索在現(xiàn)有土地制度下借助政府力量的村留用地 公開招、拍、掛形式，按累計(jì)方式積累留用地指標(biāo)統(tǒng)一落地方式、異地落地方式、指標(biāo)交易使用方式、利 用留用地指標(biāo)盤活違法用地等，以更好發(fā)揮留用地的本源性作用。|本文由工隆建通助理研究員陳亞整理，資料來(lái)源：網(wǎng)頁(yè)、知網(wǎng)論文及i自然全媒體、西湖網(wǎng)、花東發(fā)布、舊改說(shuō)公眾號(hào)；我們尊重原創(chuàng)作者的成果，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系我們及時(shí)處理。【課程內(nèi)容】（開課時(shí)會(huì)根據(jù)最新情況調(diào)整）:
一、高質(zhì)量發(fā)展背景下地方政府投融資新邏輯（略講，約10分鐘）
（一）“十四五”規(guī)劃與政府投融資新理念
（二）重磅政策重塑邏輯
六個(gè)邏輯及兩個(gè)應(yīng)對(duì)
（三）“十四五“基建五個(gè)新特征
二、基建和土地片區(qū)開發(fā)合規(guī)問(wèn)題
（一）政府投資管理
1.政府如何安排資金用于項(xiàng)目？
2.如何定性政府投資項(xiàng)目？
3.政府以補(bǔ)助補(bǔ)貼支持的項(xiàng)目該如何定性？
4.政府把錢給到上級(jí)公司，上級(jí)工地再投到項(xiàng)目，算不算政府投資項(xiàng)目？
5.“投資人+EPC”算不算政府投資項(xiàng)目？
6.如何區(qū)分項(xiàng)目主體、建設(shè)單位、實(shí)施機(jī)構(gòu)、業(yè)主、立項(xiàng)單位、代建單位、承接單位、施工單位？
7.委托代建與授權(quán)開發(fā)有什么不同？
8.委托代建、政府購(gòu)買服務(wù)、政府采購(gòu)工程對(duì)城投的要求有什么不同？
9.如何定義墊資？
10.由城投國(guó)企融資是否違反“政府投資項(xiàng)目不得由施工企業(yè)墊資”？
11.施工企業(yè)為城投國(guó)企墊資違規(guī)嗎？
12.建筑企業(yè)供應(yīng)鏈融資可行嗎？
（二）政府預(yù)算和債務(wù)管理
1.如何判斷項(xiàng)目資金已經(jīng)或者可以列入政府預(yù)算？
2.政府的預(yù)算只有1年，但資金支付期需要10年，這個(gè)問(wèn)題如何解決？
3.能否簽訂超過(guò)3年的政府支付合同？
4.政府的合規(guī)舉債方式有哪些？
5.片區(qū)開發(fā)可發(fā)哪些專項(xiàng)債？
6.什么是政府的隱性債務(wù)？
7.如何甄別是否構(gòu)成隱性債務(wù)？
8.有預(yù)算是否不構(gòu)成隱債？
9.什么是來(lái)自于政府財(cái)政資金的收入？
10.政府補(bǔ)貼可否作為還款資金來(lái)源？
11.如何以來(lái)自政府的補(bǔ)貼收入增強(qiáng)還款能力？
12.政府如何合規(guī)把錢給到城投？
13.財(cái)政如何給城投合法注資？
（三）土地一級(jí)開發(fā)
1.土地開發(fā)的流程是怎樣的？
2.什么是土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)？
3.土地儲(chǔ)備的資金是如何管理的？
4.土地出讓金返還模式還可行嗎？
5.可否以預(yù)期土地出讓金作為還款來(lái)源進(jìn)行融資？
6.土地出讓金如何合規(guī)用于項(xiàng)目？
7.城投如何合規(guī)介入土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)？
8.政府可否委托（授權(quán)）國(guó)企城投進(jìn)行土地開發(fā)？是否需要履行政府采購(gòu)程序？
9.委托代建、政府購(gòu)買服務(wù)、政府采購(gòu)工程能不能融資？
10.政府購(gòu)買服務(wù)、政府采購(gòu)工程、委托代建如何做少量融資？
11.什么是耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)？能不能融資？
12.什么是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤？能不能融資？
13.有的地方的土地指標(biāo)為什么可以貸款？
14.土地開發(fā)如何做到土地一二級(jí)收入聯(lián)動(dòng)”？
（四）片區(qū)開發(fā)
1.什么是片區(qū)？什么是片區(qū)開發(fā)？
2.片區(qū)開發(fā)有哪些類型？為什么要這樣劃分？
3.政府授權(quán)（設(shè)立）片區(qū)開發(fā)主體，可以給哪些授權(quán)？
4.政府授權(quán)（設(shè)立）片區(qū)開發(fā)主體需要政府采購(gòu)確定嗎？
5.片區(qū)開發(fā)主體招引投資商需要公開招標(biāo)嗎？
6.投資商具備施工能力，則工程是否可以“兩標(biāo)并一標(biāo)”？
7.有的項(xiàng)目為什么政府可以同時(shí)授權(quán)一二級(jí)開發(fā)？
8.獲得片區(qū)土地的開發(fā)使用權(quán)有哪些途徑？
9.土地招拍掛有什么規(guī)定？
10.哪些情況下可以不經(jīng)過(guò)招拍掛而獲得土地開發(fā)權(quán)？
11.能否帶條件出讓土地？
12.如何才能勾到地？
13.銀行如何分析片區(qū)項(xiàng)目融資的可行性？
14.多大的片區(qū)項(xiàng)目便于融資？
15.以房地產(chǎn)租售為主要產(chǎn)出的片區(qū)項(xiàng)目如何融資？
16.以產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主要產(chǎn)出的片區(qū)項(xiàng)目如何融資？
三、片區(qū)開發(fā)融資模式
（一）土地一級(jí)開發(fā)階段
1.傳統(tǒng)模式：委托代建、平臺(tái)貸款、BT模式
2.土地注入模式
3.分期付款+延期付款
4.做地模式
5.一二級(jí)分段+聯(lián)合模式
6.二級(jí)贖買一級(jí)模式
（二）棚改舊改城市更新
1.棚改自求平衡模式
2.二級(jí)帶一級(jí)模式
3.廣東“三舊”更新模式
4.上海保留歷史風(fēng)貌+帶方案招拍掛+開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式
5.其他各地城市更新模式分析
6.反向購(gòu)買或反向委托模式（征地拆遷資金的解決）
7.住建部叫停大拆大建及其應(yīng)對(duì)
（三）綜合開發(fā)自平衡
1.未來(lái)社區(qū)模式
2.TOD模式
3.EOD模式
4.M0新型產(chǎn)業(yè)模式
5.礦山生態(tài)修復(fù)自平衡模式
6.砂石資源自平衡模式
（四）結(jié)構(gòu)化合作
1.開發(fā)性PPP模式
2.片區(qū)特許開發(fā)模式
3.園區(qū)全流程PPP模式
4.混改+上市模式
5.專項(xiàng)債+土地模式
6.專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資模式
7.專項(xiàng)債+PPP模式
（五）“授權(quán)+投資+EPC”
1.京投ABO模式
2.片區(qū)ABO+模式
3.F+EPC模式
4.投資人+EPC模式
5.投資合作+EPC模式
6.參股+施工模式
7.認(rèn)購(gòu)基金+施工模式
8.節(jié)點(diǎn)購(gòu)買模式
（六）做大做強(qiáng)城投
1.園區(qū)運(yùn)營(yíng)商模式
2.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目城投委托代建模式
3.授權(quán)開發(fā)+做大做強(qiáng)城投模式
4.片區(qū)綜合開發(fā)市場(chǎng)化融資模式
5.園區(qū)“授權(quán)+封閉運(yùn)行”模式
四、片區(qū)開發(fā)投融資總論
1.片區(qū)項(xiàng)目開發(fā)條件分析
2.片區(qū)項(xiàng)目資金平衡分析
3.片區(qū)開發(fā)投融資模式選擇
4.片區(qū)公益性項(xiàng)目和土地整理資金的解決五、片區(qū)”ABO+'模式的整改
1.片區(qū)綜合開發(fā)市場(chǎng)化融資
2.部分優(yōu)化法
3.快進(jìn)快出法
4.建企墊資型“投資+EPC”模式的整改
5.片區(qū)”ABO+投資+EPC'項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)案例六、現(xiàn)場(chǎng)交流、實(shí)操演練/【博主講堂】近期課程實(shí)況報(bào)道/：
