上海1979年戶籍人口中60歲及以上老年人口的比重已經(jīng)達到10%，是我國最早步入老齡社會的城市。2013年底，上海戶籍60歲以上的老年人口有387.62萬人，占戶籍人口總數(shù)的27.1%；戶籍65歲及以上老年人口有256.63萬，占戶籍人口總數(shù)的17.9%，是目前全國人口老齡化程度最高的特大城市。不僅如此，隨著20世紀(jì)50-60年代出生高峰期的人群逐步進入老年階段，上海的老齡化正在加速發(fā)展，近10年來，上海市平均每年凈增20萬老年人口。根據(jù)上海市社會科學(xué)研究院對上海市老年人口狀況的預(yù)測，上海的高度人口老齡化階段將持續(xù)很久，到2040年左右，上海60歲以上的戶籍人口比重將超過總數(shù)的40%。可以預(yù)期，人口結(jié)構(gòu)的變化不僅對上海的社會、經(jīng)濟和持續(xù)發(fā)展具有重大影響，也將對城市建設(shè)提出新的要求。一方面，城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施面臨巨大壓力，空間的合理匹配和服務(wù)績效的提高刻不容緩；另一方面，以“居家養(yǎng)老”為主導(dǎo)的養(yǎng)老模式要求普通城市社區(qū)及時采取必要的適老措施，適應(yīng)居民結(jié)構(gòu)老齡化的急迫需求。
專業(yè)機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施
上海市的公辦機構(gòu)養(yǎng)老床位約有4.6萬張，占總數(shù)的47.7%。這些公辦機構(gòu)在房屋使用、經(jīng)費補貼等方面享有政府提供的較多優(yōu)惠，服務(wù)價格較低，相對于市場化的民辦機構(gòu)具有較大競爭優(yōu)勢。民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于大多缺乏價格優(yōu)勢和扶植政策，經(jīng)營較為艱難，客觀上形成了公辦養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求、而民辦機構(gòu)難以為繼的局面。
養(yǎng)老設(shè)施主要指專為老年人提供中長期生活照料、專業(yè)護理以及生活輔助等綜合性服務(wù)的公共服務(wù)設(shè)施，包括專業(yè)機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施兩大類。近年來，上海市的專業(yè)機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施處于“集中補課”和“迅速擴張”的階段，“十一五”期間養(yǎng)老機構(gòu)（養(yǎng)老院、福利院等）床位數(shù)年均增長約1萬張。2013年底的數(shù)據(jù)顯示，全市共有養(yǎng)老機構(gòu)631家，養(yǎng)老床位10.48萬張，約占戶籍老年人口的2.9%，從總量上看基本滿足規(guī)劃既定的目標(biāo)。但是在專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的實際投放過程中存在的以下兩方面問題值得關(guān)注:首先，老年人口的分布與養(yǎng)老設(shè)施的供給存在失衡。上海中心城區(qū)的居民的老齡化水平比郊區(qū)高，且普遍學(xué)歷較高、經(jīng)濟條件也比較優(yōu)越，對養(yǎng)老設(shè)施的要求也更高。然而由于郊區(qū)的土地供應(yīng)力度優(yōu)于中心城區(qū)，近年來新增的大量養(yǎng)老機構(gòu)床位主要位于郊區(qū)，一定程度上出現(xiàn)了中心城區(qū)“一床難求”與郊區(qū)較高的空置率并存的供需錯位。其次，存量結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。上海市的公辦機構(gòu)養(yǎng)老床位約有4.6萬張，占總數(shù)的47.7%。這些公辦機構(gòu)在房屋使用、經(jīng)費補貼等方面享有政府提供的較多優(yōu)惠，服務(wù)價格較低，相對于市場化的民辦機構(gòu)具有較大競爭優(yōu)勢。民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于大多缺乏價格優(yōu)勢和扶植政策，經(jīng)營較為艱難，客觀上形成了公辦養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求、而民辦機構(gòu)難以為繼的局面。
為此，上海提出根據(jù)服務(wù)提供的主體不同，將養(yǎng)老設(shè)施區(qū)分為基本養(yǎng)老機構(gòu)和市場化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)?；攫B(yǎng)老機構(gòu)由政府主導(dǎo)、社會資本參與，為符合相關(guān)規(guī)定并經(jīng)過評估審核的老年人提供托底保障的養(yǎng)老服務(wù)。市場主導(dǎo)的養(yǎng)老設(shè)施既可通過特定形式參與基本養(yǎng)老服務(wù)，亦應(yīng)充分發(fā)揮市場化運營的優(yōu)勢，針對具有一定支付能力的老年人提供消費性服務(wù)。與此同時，上海將在未來5年內(nèi)根據(jù)區(qū)域的功能導(dǎo)向、資源條件和人口導(dǎo)入趨勢，將全市各街鎮(zhèn)分為不同級別，對專業(yè)機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施分別予以配置引導(dǎo)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）提出的“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主題，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次的需求”，上海市將在確保養(yǎng)老設(shè)施用地底限的基礎(chǔ)上，進行總體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施
截至2013年底，全市共有社區(qū)助老服務(wù)社230家，社區(qū)老年人日間照料中心340家，社區(qū)老年人助餐點535家，為幾萬名老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。從設(shè)施的總量和空間布局情況來看，上述社區(qū)服務(wù)設(shè)施尚未滿足覆蓋全市社區(qū)的要求，郊區(qū)的配置水平更低，亟待加以補充和完善。
本團隊2011-2013針對上海各類住宅區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)老年人對助餐、助醫(yī)、生活照料等服務(wù)的需求較為集中。從現(xiàn)狀來看，上海市目前的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施主要包括社區(qū)老年人日間照料中心、社區(qū)服務(wù)社及社區(qū)老年助餐點。截至2013年底，全市共有社區(qū)助老服務(wù)社230家，社區(qū)老年人日間照料中心340家，社區(qū)老年人助餐點535家，為幾萬名老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。從設(shè)施的總量和空間布局情況來看，上述社區(qū)服務(wù)設(shè)施尚未滿足覆蓋全市社區(qū)的要求，郊區(qū)的配置水平更低，亟待加以補充和完善。研究同時發(fā)現(xiàn)，由于中心城區(qū)與郊區(qū)老年人口分布模式與土地利用條件的差異增加了合理配置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的難度。例如，同樣設(shè)施的利用效率差距明顯，500米服務(wù)半徑在中心城區(qū)能夠覆蓋大量的老人，而遠(yuǎn)郊卻完全服務(wù)不到相同數(shù)量的老人。進一步的數(shù)據(jù)分析還顯示，即便同在上海市中心城區(qū)，不同區(qū)、街道的老齡化程度和老年人口密度也存在顯著差異，簡單采用千人指標(biāo)和服務(wù)半徑進行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配置難免與地區(qū)的實際情況和需求存在出入。
鑒于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于“補課”階段，居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系的建設(shè)宜因地制宜，率先滿足特定老年人群體的緊迫需要。譬如，現(xiàn)階段街道級老年人日間服務(wù)中心、老年人助餐服務(wù)點等設(shè)施宜著重為高齡、生活無法完全自理的老年人提供服務(wù)；而居委會的健身康復(fù)設(shè)施和市區(qū)級的老年大學(xué)等則應(yīng)充分滿足低齡、自理老人的需求。隨著各級設(shè)施的不斷拓展，以及社會助老保障體系的逐步健全，未來的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系應(yīng)逐步提供更為多樣和完善的服務(wù)，進而惠及更多的老年人。
社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施包含多種功能類別，雖然服務(wù)對象都是老年人，但不同功能的服務(wù)設(shè)施卻因為行政管理機制而分屬不同的部門，如老年人日間照料中心由民政部門統(tǒng)一部署，社區(qū)衛(wèi)生站、老年護理院等由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，而老年活動中心（室）等則由社區(qū)管理?，F(xiàn)階段，由于民政部門、衛(wèi)生和規(guī)土部門之間缺乏銜接，設(shè)施資源之間難以得到有效協(xié)調(diào)和互補利用，進而造成公共資源的分配不公和服務(wù)績效低下，亟待在空間上得到規(guī)范地引導(dǎo)、在管理部門之間達成綜合利用的共識。對于已建成的高密度居住空間，可以考慮與社區(qū)服務(wù)中心合并設(shè)置或鼓勵現(xiàn)狀機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的部分服務(wù)功能向社區(qū)開放，同時盡量利用閑置存量房進行改造和補充。對于尚未出讓的土地和未開工建設(shè)的住房開發(fā)項目，則應(yīng)增加相應(yīng)的配置要求，加強養(yǎng)老服務(wù)資源、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和公共設(shè)施之間的優(yōu)化整合。
建成居住區(qū)適老化現(xiàn)狀
通過對400余份來自老年居民的有效問卷的統(tǒng)計，里弄住宅區(qū)中82.3%的受訪老人認(rèn)為適老改造有或很有必要；公房住宅區(qū)中79.4%的老年人認(rèn)為適老改造有或很有必要；近期建成的商品房住宅區(qū)中也有62.3%的老年人認(rèn)為適老改造很有必要或有必要。老年人的各種機能隨著年齡的增加而退化，活動空間不斷縮小。為老年人創(chuàng)造彌補性和支援性的住區(qū)環(huán)境，住宅區(qū)的適老化程度對長者晚年生活的意義重大。然而由于長期以來缺乏重視，我國城市住區(qū)在環(huán)境的彌補性建設(shè)和設(shè)施的支持性供給方面普遍欠賬較多。同濟大學(xué)老齡居住問題研究團隊2012年9月面向里弄、公房和商品房三類上海主要建成住宅區(qū)開展的調(diào)研表明，建成住宅區(qū)普遍存在適老化改造的需求。
通過對400余份來自老年居民的有效問卷的統(tǒng)計，里弄住宅區(qū)中82.3%的受訪老人認(rèn)為適老改造有或很有必要；公房住宅區(qū)中79.4%的老年人認(rèn)為適老改造有或很有必要；近期建成的商品房住宅區(qū)中也有62.3%的老年人認(rèn)為適老改造很有必要或有必要。調(diào)研進一步發(fā)現(xiàn)，受訪老年人主動參與適老改造的意愿與改造的呼聲并不成比例：里弄社區(qū)有45.1%的老年居民表示愿意參與適老改造的意見征集，31.2%的居民表示沒有興趣參與具體的適老改造工作；公房社區(qū)中一半以上老年人愿意參與適老改造的意見征集，35.2%的老年人對進一步參與沒有興趣；商品房社區(qū)的情況與公房社區(qū)相仿。對公眾參與的積極性不高、對自身影響力缺乏認(rèn)同度是受訪老年人普遍流露出來的態(tài)度，需要適當(dāng)?shù)墓膭詈鸵龑?dǎo)。
上述調(diào)研同時表明，不同類型的居住空間在適老化改造的需求上既存在共性，也存在差異，需要因地制宜采取有針對性的措施。譬如針對里弄住宅區(qū)，應(yīng)率先解決基本的居住空間功能完善問題，同時為居民的日常出行和戶外活動提供安全的空間支持。公房住宅區(qū)的當(dāng)務(wù)之急是解決3層以上老年居民上下樓的垂直交通問題，同時提高住宅區(qū)戶外環(huán)境的適老化程度。商品房住宅區(qū)在戶內(nèi)和戶外空間硬件上均優(yōu)于前兩者，近期除完善必要的無障礙環(huán)境設(shè)施外，需大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)、促進社區(qū)交往，提升非物質(zhì)層面的居住質(zhì)量。可見，建成住宅區(qū)的適老化改造應(yīng)充分考慮改造內(nèi)容的輕重緩急和操作的可行性逐步開展，結(jié)合舊城改造的管理和實施工作，兼顧公平與可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)長期的社會效益、環(huán)境效益最大化。
此外，面對舊區(qū)改造資金的壓力，相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)引入創(chuàng)新機制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，逐步開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種途徑引導(dǎo)和支持社會力量參與居住環(huán)境適老改造和提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)。
結(jié)語
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