——本期主持人李健
●●● 作者簡介 ●●●
馮元
南京特殊教育師范學(xué)院教師
臺灣東海大學(xué)社會工作學(xué)系博士生
2006年黨的十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”被廣泛認(rèn)定為我國社會工作實務(wù)發(fā)展的新起點，而2008年汶川地震救災(zāi)及災(zāi)后重建期則可視為我國社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)受政府與社會重視的新起點。2009年民政部正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，這意味著我國民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育發(fā)展獲得制度性支持而進(jìn)入發(fā)展快車道。而2014年民政部再次發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，為民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的加速發(fā)展提供更強(qiáng)有力的制度性保障。
據(jù)民政部統(tǒng)計，我國民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量2012年為1146家，2013年為2452家， 2014年3522家，2016年6100家。四年之間增加4954家，總增幅為432.29%；年均增加1239家，年均增幅為108.07%。在民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)這種迅猛發(fā)展的態(tài)勢中，非常值得關(guān)注和研究公益創(chuàng)投這股力量的貢獻(xiàn)及其局限。
一、公益創(chuàng)投的內(nèi)涵與緣起
“公益創(chuàng)投”自1969年美國國會稅收改革法案聽證會上提出后，在不到五十年的時間里已在不少歐美國家的社會投資創(chuàng)新與基金會創(chuàng)新發(fā)展中備受青睞。然而這個名詞對于我國與社會組織培育發(fā)展相關(guān)的政府、社會組織與公眾而言并不陌生，然而對其內(nèi)涵及其發(fā)展脈絡(luò)比較熟悉的人并不多。
“公益創(chuàng)投”的實質(zhì)是借助商業(yè)風(fēng)險投資的理念與方法運用于公益領(lǐng)域以增進(jìn)社會資本投資的效益，其目標(biāo)不在于追逐利潤而在于公益發(fā)展（馮元，2013）。也即是說，在公益創(chuàng)投運作模式中，非營利組織注重采用企業(yè)化精神與創(chuàng)新性的募款與服務(wù)方式，采用財務(wù)績效性的策略投資理念，以及采用策略管理性的組織目標(biāo)實現(xiàn)機(jī)制（張其祿、葉一璋，2008）。
公益創(chuàng)投的最重要價值在于對非營利組織的管理與運作方式的變革與創(chuàng)新:
其一是帶來慈善新經(jīng)濟(jì)時代，非營利組織必須關(guān)注管理績效與競爭力提升；
其二是促進(jìn)了商業(yè)部門與非盈利部門在管理變革與公益促進(jìn)方面的互動合作；
其三是搭建了企業(yè)社會責(zé)任履行與企業(yè)家慈善精神促進(jìn)的平臺（張其祿、葉一璋，2008）。
至于公益創(chuàng)投發(fā)展緣起的背景與脈絡(luò)，從西方社會福利變革視角來理解比較直觀。20世紀(jì)80年代，西方福利國家體制在遭遇嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)滯脹后被迫改革，英美等國家在新經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下收縮政府福利責(zé)任，削減社會福利支出，致使社會成員的社會福利需要更難以得到滿足。與此同時，在當(dāng)時加速的全球化與民主化趨勢下，“福利多元主義”（亦稱混合福利經(jīng)濟(jì)）政策理念被迅速提出并應(yīng)用到實踐中，第三部門則在這一時期回應(yīng)社會成員福利需要與輔助承擔(dān)政府福利責(zé)任的過程中如雨后春筍般快速發(fā)展。
換言之，福利國家體制的改革為民間社會的發(fā)展與成熟提供了巨大空間，并促使社會資本在福利供給中發(fā)揮積極作用。若以2006年香港新公益伙伴（NPP）與上海浦東非營利組織發(fā)展中心（NPI）注冊成立作為中國公益創(chuàng)投的起始點，則我國的公益創(chuàng)投剛剛走過十年，然其在我國政府主導(dǎo)的社會組織培育發(fā)展浪潮中，依憑其獨特優(yōu)勢已嶄露頭角，甚或有獨領(lǐng)風(fēng)騷之勢，特別是其在促進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)培育發(fā)展中積極作用尤為凸顯。
此外，社會力量興辦的公益創(chuàng)投發(fā)展也十分迅速，據(jù)亞洲公益創(chuàng)投網(wǎng)絡(luò)（AVPN）統(tǒng)計，截至2013 年底我國社會力量興辦的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)已有54 家，這些由企業(yè)、社會組織和私募基金發(fā)起的公益創(chuàng)投將管理團(tuán)隊、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場營銷、人力資源管理、財務(wù)管理和IT 技術(shù)等方面的優(yōu)勢引入公益組織促進(jìn)其發(fā)展（李健，2016）。
二、我國社會工作機(jī)構(gòu)培育發(fā)展與公益創(chuàng)投的機(jī)緣與聯(lián)系
我國國情與西方國家大不相同，我們在長期的計劃經(jīng)濟(jì)思維下建立了以單位福利與民政福利為主體的國家福利供給體系，其特點是“政府包辦福利”，而改革開放以來，社會政策又長期從屬于經(jīng)濟(jì)政策而嚴(yán)重滯后和失衡，尚未發(fā)育成熟的社會組織與社區(qū)又無力迅速接替和補(bǔ)充政府在改革過程中集中釋放的福利責(zé)任與角色。因而我們看到，在20世紀(jì)90年代以國企改革為重點的改革過程，我國在應(yīng)對單位福利體制收縮，家庭福利功能式微，而社會問題與社會風(fēng)險突顯的新情境下提出了社區(qū)建設(shè)與福利社會化的思路。
隨著黨的十六大到十八大對民生建設(shè)與社會治理創(chuàng)新的加強(qiáng)，培育與依托社會組織與社區(qū)等社會力量來參與這兩大工程的戰(zhàn)略思維也呼之欲出。由于社會工作在處理西方工業(yè)化與城市化過程所出現(xiàn)的社會問題具有無可比擬的優(yōu)勢作用以及其作為西方社會福利制度的資源傳遞者與服務(wù)輸送者的核心構(gòu)成要素位置，自然在我國當(dāng)前殘補(bǔ)型轉(zhuǎn)向適度普惠型福利制度改革中受到倚重和青睞。而公益創(chuàng)投在西方的非營利性組織培育與組織再造中的獨特優(yōu)勢，也自然在我國社會組織培育發(fā)展戰(zhàn)略中如魚得水般地得到重視和發(fā)展。
2009年的《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》中明確提出“鼓勵各地建立民辦社工機(jī)構(gòu)‘孵化器’，為民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展提供各種便利條件”以及對于成立初期的“在服務(wù)場所、啟動資金等方面給予必要支持”等政策措施和指導(dǎo)精神（民政部，2009）。該項政策確定了政府對民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)培育的基本責(zé)任、方式和內(nèi)容，對于實務(wù)層面的具體操作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。民政部與財政部于2012年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確“政府購買社會工作服務(wù)，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務(wù)的一項重要制度安排”（民政部，2012）。
這項政策對于民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)培育與發(fā)展的資金來源的拓展與穩(wěn)定的意義是不言而喻的，最為重要的是為民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接所轉(zhuǎn)移的政府職能提供了合法性依據(jù)和實質(zhì)性平臺。從實踐層面來看，一些地方混合采用政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投模式作為包括民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會組織培育發(fā)展的“孵化器”，在廣州、深圳、南京等地政府部門所主導(dǎo)的公益創(chuàng)投以及政府購買服務(wù)模式中可以看到其在促進(jìn)本地民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的突出作用。
隨著政府對公益創(chuàng)投作用的進(jìn)一步認(rèn)識和重視，在2014年民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》進(jìn)一步明確“通過公益創(chuàng)投、補(bǔ)貼獎勵、提供場所、減免費用等多種方式，支持民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的啟動成立和初期運作”(民政部，2014)，以及2016年財政部與民政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》更進(jìn)一步明確“鼓勵采取孵化培育、人員培訓(xùn)、項目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等多種途徑和方式，提升社會組織承接政府購買服務(wù)的能力”(民政部，2016)。
這些政策為地方政府采用公益創(chuàng)投方式推進(jìn)社會組織培育，特別是民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育提供了比較充足的合法性依據(jù)和比較清晰的政策目標(biāo)。一時之間，全國出現(xiàn)數(shù)量可觀的省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街），在政府職能轉(zhuǎn)變、民生建設(shè)提升、社會治理創(chuàng)新等多重動力驅(qū)動下積極試水公益創(chuàng)投。如2012年發(fā)布的《南京市公益創(chuàng)投實施意見（試行）》，2015年發(fā)布的《無錫市公益創(chuàng)投活動實施意見》，2016年發(fā)布的《天津市社會組織公益創(chuàng)投規(guī)程》等地方性公益創(chuàng)投政策，不僅明確了地方政府的責(zé)任與角色，申報主體的資格與條件，服務(wù)輸送的領(lǐng)域與人群，而且明確了創(chuàng)投運作的方式與流程等。
對于民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，在近年密集的社會工作發(fā)展政策以及社會組織發(fā)展政策的雙重推動下，獲得前所未有的發(fā)展契機(jī)和制度空間，而公益創(chuàng)投又如活水源頭，為其初期培育與早期發(fā)展提供了豐富的營養(yǎng)。
三、我國公益創(chuàng)投下的民辦社會工作培育發(fā)展之努力方向
值得欣喜的是，公益創(chuàng)投對民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長與能力成長產(chǎn)生了積極作用，而同時值得憂慮的是，如何在解決民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)總量不足，成長緩慢，服務(wù)能力不足，分布失衡等現(xiàn)實困境中優(yōu)化公益創(chuàng)投的杠桿作用。筆者認(rèn)為下一階段公益創(chuàng)投的一個重點應(yīng)瞄準(zhǔn)“到2020年，在全國發(fā)展8萬家管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)、作用明顯、公信力強(qiáng)的民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)在總量培育與增長上強(qiáng)化不懈（民政部，2014）。
同時，另一個重點應(yīng)在民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的“資源導(dǎo)向性”轉(zhuǎn)向“需要導(dǎo)向性”和“數(shù)量增長”轉(zhuǎn)向“能力提升”的發(fā)展轉(zhuǎn)型上持續(xù)努力。我國民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他社會組織的政策定位是非營利性、公益性與公共性屬性的機(jī)構(gòu)，這決定了其資金的來源主要依靠政府、企業(yè)和基金會等外部環(huán)境的資助和支持。因而脆弱且不穩(wěn)定的籌資來源成為困擾民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要風(fēng)險因素。也意味著其可能在資金來源不穩(wěn)定的情況下為爭取政府補(bǔ)助或其他組織資助，為了迎合資助方的需要而喪失自主性和機(jī)構(gòu)使命（陳振遠(yuǎn)、湯惠雯，2000）。
從我國實踐來看，不少民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)多處于資源不足的壓迫性生存狀態(tài)中，其運行的邏輯多不是基于服務(wù)對象的服務(wù)需要而是基于自身生存資源需要（許小玲，2016）。不難看出，如何優(yōu)化民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部能力與外部環(huán)境將是一個不容忽略的問題。筆者認(rèn)為從公益創(chuàng)投的視角有幾個著力點值得努力。
其一是公益創(chuàng)投的資金配置機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化。
當(dāng)前多數(shù)地方公益創(chuàng)投的項目單位資助額度普遍偏小，如江蘇省2016年度社區(qū)公益服務(wù)項目單個項目資助額度為10萬和15萬元兩個檔次；資助周期過短，一般以一年為期居多，如無錫在2015年發(fā)布的《無錫市公益創(chuàng)投活動實施意見》明確其資助周期為一年。這種資源配置機(jī)制在追求表層公平性分配與規(guī)范性運作的過程中喪失了對機(jī)構(gòu)特性、項目屬性與服務(wù)需求的專業(yè)性考量和個別關(guān)懷。民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為了緩解生存壓力不得不多方申請公益創(chuàng)投項目與政府購買服務(wù)項目而聚焦于“項目申請與評審”而忽視“服務(wù)投入與成效”，并基于人力有限與成本節(jié)約而簡化服務(wù)過程和犧牲服務(wù)品質(zhì)。
今后有必要根據(jù)機(jī)構(gòu)類型、項目特點與服務(wù)對象需要建立多元彈性的資金配置機(jī)制，為具有投入精神和服務(wù)特色以及急需或重點領(lǐng)域的民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供足量且持續(xù)的資金供給，以幫助其專注于項目服務(wù)的品質(zhì)提升與持續(xù)發(fā)展。
其二是公益創(chuàng)投方案決策與執(zhí)行機(jī)制需要進(jìn)一步改進(jìn)。
公益創(chuàng)投的獨特性在于其將資助方、服務(wù)方和受益方進(jìn)行適當(dāng)獨立，以保障各方利益又促進(jìn)共同目標(biāo)的實現(xiàn)。政府借助公益創(chuàng)投的目標(biāo)在于創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，滿足社會成員需要，解決社會問題以促進(jìn)社會福祉。而民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社會福利制度的福利服務(wù)的轉(zhuǎn)化者與輸送者，其目標(biāo)也在于以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和公平的資源配置幫助服務(wù)對象解決問題，滿足需要進(jìn)而促進(jìn)社會正義。這兩者間存在一種契約到合作的關(guān)系，事實上也存在一種權(quán)力控制與博弈的關(guān)系。從當(dāng)前的實踐環(huán)節(jié)來看，與其說政府主導(dǎo)不如說政府管控著的公益創(chuàng)投方案決策，公益創(chuàng)投的資金配置與分配、服務(wù)領(lǐng)域選擇與優(yōu)先、申報條件與程序、合同訂定與調(diào)整、專家評聘與使用等幾乎完全由政府把控。
因而民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)多處在“積極配合”與“被動受控”的狀態(tài)中，其主體性難以發(fā)揮。對于服務(wù)對象而言，政府與民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)往往未進(jìn)行必要的需求調(diào)查或在服務(wù)需要調(diào)查中未充分吸納服務(wù)對象的參與，這導(dǎo)致服務(wù)對象的真實需要往往未能得到表達(dá)，甚或出現(xiàn)項目服務(wù)與服務(wù)對象需要之間存在不同程度的脫節(jié)。
因而，今后隨著我國法制化的推進(jìn)，有必要在公益創(chuàng)投中重視政府自身權(quán)力的合理運用，民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利保障，特別值得從社會成員的福利權(quán)利保障的視角來調(diào)整政府與民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力運行關(guān)系，促進(jìn)公益創(chuàng)投項目方案的決策與執(zhí)行過程的公平性、規(guī)范性與專業(yè)性。
其三是公益創(chuàng)投中的社會工作服務(wù)領(lǐng)域需要進(jìn)一步擴(kuò)張。
從現(xiàn)有政策來看，孵化以老年人、殘疾人、青少年、城市流動人口、農(nóng)村留守人員、特殊困難人群、受災(zāi)群眾等為重點服務(wù)對象和以婚姻家庭、教育輔導(dǎo)、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預(yù)防、矯治幫教、衛(wèi)生醫(yī)療、人口服務(wù)、應(yīng)急處置等為重點服務(wù)領(lǐng)域的民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)是政策的主要導(dǎo)向（民政部，2014）。這種表述具有一定的指導(dǎo)性，也為民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在項目設(shè)計與服務(wù)開發(fā)的過程中提供了創(chuàng)新空間與想象力。
但隨著民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長，需要關(guān)注“項目服務(wù)”與“服務(wù)人群”的過度集中與密集重疊問題，這樣既不利于機(jī)構(gòu)間的良性競爭環(huán)境的養(yǎng)成，也會導(dǎo)致一些特殊服務(wù)人群與特殊服務(wù)需要被忽略而形成新的不公平問題。根據(jù)美國《社會工作百科書》對社會工作服務(wù)領(lǐng)域的分類，其將所涉及處理的問題分為墮胎、青少年懷孕、酒精濫用、兒童虐待和遺棄、兒童性虐待、兒童福利服務(wù)、災(zāi)害救助、離婚與分居、家庭暴力、藥物濫用、老人保護(hù)服務(wù)、種族隔離與歧視、難民等52個議題（李迎生，2014）。
今后，地方政府或行業(yè)組織可以整合跨部門、跨系統(tǒng)、跨學(xué)科的力量對本地區(qū)的服務(wù)人群以及服務(wù)需要進(jìn)行調(diào)查和研究，并考察和借鑒其他地區(qū)的實踐經(jīng)驗與制度機(jī)制，研制公益創(chuàng)投項目需求和服務(wù)指南等資料，提升政府與民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在項目設(shè)計、項目評審與項目執(zhí)行中的精準(zhǔn)性、專業(yè)性與操作性。另外，當(dāng)前公益創(chuàng)投的社會工作服務(wù)主要以直接服務(wù)為主，今后值得引導(dǎo)面向弱勢群體的照顧系統(tǒng)與支持系統(tǒng)以及弱勢群體自組織與群體組織服務(wù)與支持的公益創(chuàng)投項目開發(fā)。比如面向老年人、殘疾人、兒童等特殊群體，為其所依賴的照顧者或家庭提供服務(wù)和支持，以增強(qiáng)照顧能力和照顧系統(tǒng)的穩(wěn)定性，將是極其重要的。
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[9]民政部關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見.2014-04-17
http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201404/20140400622265.shtml
[10]財政部、民政部關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見.2016-12
-21http://www.bjmzj.gov.cn/templet/mzj/ShowArticle.jsp?id=121239
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撰稿 | 馮 元
編輯 | 陳明月
校對 | 張宇昕 周亞飛
圖片來源 | Davide Bonazzi
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