袁方成 羅家為
【摘要】 十八大以來(lái)圍繞著推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo),各地城鄉(xiāng)基層的實(shí)踐創(chuàng)新迅速展開(kāi):以大部制和扁平化為方向的基層行政體制改革持續(xù)推進(jìn);政府主導(dǎo)與社會(huì)參與結(jié)合的公共服務(wù)供給機(jī)制不斷完善;多元協(xié)同和開(kāi)放流動(dòng)的社會(huì)治理形態(tài)初步形成;城鄉(xiāng)基層民主參與逐步常態(tài)化。在此基礎(chǔ)上,黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理新格局不斷建立健全,并呈現(xiàn)出政府與社會(huì)多元主體互動(dòng)協(xié)同、社會(huì)治理與公共服務(wù)創(chuàng)新并舉、城鄉(xiāng)基層行政體制機(jī)制改革聯(lián)動(dòng)的發(fā)展特征。在“十三五”階段,通過(guò)優(yōu)化基層政府權(quán)力配置、培育基層社會(huì)自主性、創(chuàng)新社會(huì)治理方式以及促進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理民主化和法治化,從而推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化和小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】十八大;基層治理;中國(guó)夢(mèng)
【中圖分類(lèi)號(hào)】 D035【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼lA[文章編號(hào)】1001-4527( 2016) 01-0008-10
【基金項(xiàng)目】 2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口一土地及其財(cái)政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(15822()45);201 5年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點(diǎn)研究”(15AZD021)。
【作者簡(jiǎn)介】袁方成(1978-),男,湖北武漢人,華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心教授,湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院研究員,主要從事中外地方治理研究;羅家為(1990-),男,湖南株洲人,華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院助理研究員,主要從事地方和基層治理研究。
城鄉(xiāng)基層直接面向廣大民眾,離民眾生產(chǎn)、生活最近,也是國(guó)家政權(quán)的末端,在國(guó)家政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。城鄉(xiāng)基層治理,一頭連著城市,另一頭系著農(nóng)村,關(guān)乎城鄉(xiāng)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。十八大以來(lái),隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn),城鄉(xiāng)基層政府改革、社會(huì)治理、公共服務(wù)、民主參與等方面開(kāi)展了大量的實(shí)踐創(chuàng)新活動(dòng),基層治理的主體結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等方面都發(fā)生了深刻的變化。
一、十八大以來(lái)基層治理的新形勢(shì)與新方向
(一)基層治理的宏觀背景與政策導(dǎo)向
改革開(kāi)放三十多年以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二;行政體制改革逐漸走向深入,在轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府方面取得了重大進(jìn)展;人民生活水平大幅提升,城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋,綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)。
與此同時(shí),在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期,人民生活水平提高的同時(shí)伴隨著社會(huì)階層的分化、人民思想觀念多元化、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)增強(qiáng)、社會(huì)矛盾增多且日趨復(fù)雜,基層治理面臨的挑戰(zhàn)日益加劇。突出體現(xiàn)在政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界和功能模糊,社會(huì)組織發(fā)育滯后,社會(huì)活力不足;城鄉(xiāng)二元的體制機(jī)制約束,造成城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)供給不足和嚴(yán)重失衡;封閉、固化的社會(huì)管理思維、方式和體制不能適應(yīng)開(kāi)放、流動(dòng)背景下的社會(huì)管理服務(wù)需要;以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基礎(chǔ)的基層自治制度的微觀機(jī)制不健全、實(shí)踐運(yùn)作不完善,造成社會(huì)民眾的參與意識(shí)、規(guī)則意識(shí)淡漠以及參與能力不足等,都成為影響國(guó)家和社會(huì)有序發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
為此,黨的十八大報(bào)告提出了全面深化改革開(kāi)放,深化行政體制改革;完善基層民主制度,健全社會(huì)主義協(xié)商民主;創(chuàng)新社會(huì)管理,加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)等具體改革舉措。在此基礎(chǔ)上,十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,從而明確了國(guó)家改革的戰(zhàn)略方向和目標(biāo),同時(shí)也指明了基層治理的改革發(fā)展方向。
繼而,十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè),為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享和開(kāi)放這五大發(fā)展理念賦予了治理現(xiàn)代化更為深刻的內(nèi)涵。
由此可見(jiàn),黨的十八大以來(lái)若干重大政策的出臺(tái),在明確國(guó)家治理現(xiàn)代化這一改革和發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)的同時(shí),也為新形勢(shì)下我國(guó)城鄉(xiāng)基層有力應(yīng)對(duì)新問(wèn)題和挑戰(zhàn),指明了前進(jìn)的新方向。
(二)基層治理的新方向及其內(nèi)涵
十八屆三中全會(huì)所提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,成為我國(guó)基層治理改革和發(fā)展的方向和目標(biāo)。城鄉(xiāng)基層是國(guó)家的基礎(chǔ),基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。在當(dāng)前宏觀形勢(shì)下,基層治理現(xiàn)代化的新方向具有極為豐富的意蘊(yùn):意味著基層政府與社會(huì)作為治理主體的多元化;治理結(jié)構(gòu)擺脫單向度的行政控制,實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、資源共享的網(wǎng)絡(luò)化;治理制度從非理性轉(zhuǎn)向理性化;治理方式轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)民主參與和依法治理的民主化與法治化;以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的信息技術(shù)和現(xiàn)代社會(huì)技術(shù)的運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)治理技術(shù)現(xiàn)代化是基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
具體而言,面向基層治理現(xiàn)代化的方向,一是治理主體多元化。基層政府之外,其他非政府組織、企業(yè)、村(居)委會(huì)、村民(居民)也成為公共事務(wù)的治理主體;基層政府、社會(huì)組織、村民(居民)等主體在特定領(lǐng)域中具有明確和清晰的地位、角色及其責(zé)任邊界;能夠依據(jù)各主體的價(jià)值觀念、行為邏輯及主體需求,在復(fù)雜的權(quán)利與利益關(guān)系中促進(jìn)政府與其他組織間的利益協(xié)調(diào)、目標(biāo)協(xié)同和行動(dòng)協(xié)作;二是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。與過(guò)去自上而下、層級(jí)節(jié)制、單向度為特征的行政管理不同的是,通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu),重塑基層社會(huì)共同體,從而實(shí)現(xiàn)基層政府與社會(huì)之間權(quán)利配置、協(xié)作機(jī)制、資源共享等方面的協(xié)調(diào),促進(jìn)基層治理能力和水平的提升;三是治理制度理性化。通過(guò)完善各項(xiàng)制度和政策,推動(dòng)政府管理服務(wù)等方面具體實(shí)施過(guò)程中的程序化、理性化和規(guī)范化,提升城鄉(xiāng)基層治理的持續(xù)性、穩(wěn)定性與效能;四是治理民主化與法治化?，F(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)公眾依法有序的民主參與,以法治為原則和基礎(chǔ),通過(guò)理念、制度和技術(shù)創(chuàng)新,推動(dòng)治理方式的民主化與法治化;五是治理技術(shù)現(xiàn)代化,高度重視現(xiàn)代技術(shù)諸如“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)、電子政務(wù)、民主協(xié)商技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)在公共服務(wù)、社會(huì)治理和民主參與等方面的應(yīng)用方式、流程標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),依托現(xiàn)代技術(shù)提高治理效率。從而由治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理方式以及治理技術(shù)的全方位轉(zhuǎn)變來(lái)實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。
一、十八大以來(lái)城鄉(xiāng)基層治理的新實(shí)踐與新經(jīng)驗(yàn)
在城鄉(xiāng)基層治理的總體框架中,社會(huì)管理和公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新是其重要基礎(chǔ)和條件,而行政體制改革與社會(huì)組織和民眾的廣泛參與則是其必要支撐和保障。十八大以來(lái),各地根據(jù)自身實(shí)際情況,進(jìn)行廣泛的實(shí)踐探索,內(nèi)容涵蓋了行政體制改革、公共服務(wù)、社會(huì)治理,村(居)民參與、法治建設(shè)等方面。
(一)以大部制和扁平化為方向的基層行政體制改革持續(xù)推進(jìn)
新中國(guó)成立后,我國(guó)共進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)八次改革。隨著政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大、財(cái)政壓力的加劇、社會(huì)治理問(wèn)題日趨復(fù)雜,政府行政管理效率低下,如何通過(guò)政府扁平化解決問(wèn)題和矛盾、提升政府效能、促進(jìn)政府組織整合、形成機(jī)構(gòu)運(yùn)作的合力,成為政府行政體制改革的重要課題。2008年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議討論關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案,拉開(kāi)了大部制改革序幕。十八大提出穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革,健全部門(mén)職責(zé)體系;優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置,深化街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。在基層行政體制改革層面各地做出了有益的探索。
江蘇昆山市張浦鎮(zhèn)通過(guò)權(quán)力下放,重構(gòu)基層政府的功能;根據(jù)“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則,針對(duì)基層需求與承接能力,賦予了鎮(zhèn)一級(jí)大量的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限;實(shí)行“核定基數(shù)、收支掛鉤、超收分成、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”的財(cái)政管理體制,擴(kuò)大了其財(cái)政自主權(quán),實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和資源的下沉。同時(shí),對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合,創(chuàng)設(shè)全新的基層政府架構(gòu),將原有34個(gè)行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位進(jìn)行整合重組,按照人員編制精干、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活的新型基層政府架構(gòu)的設(shè)計(jì)思路,組建8個(gè)職能機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)整體精簡(jiǎn)了約76%;構(gòu)建“前臺(tái)”+“后臺(tái)”的服務(wù)運(yùn)行機(jī)制,大大提高了服務(wù)效率。
山西陽(yáng)泉礦區(qū)在“區(qū)直管社區(qū)”體制改革中,實(shí)施“一委一居一中心”管理模式,優(yōu)化區(qū)直管社區(qū)體制,探索民生服務(wù)新機(jī)制,城市基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制不斷完善,基層黨委、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)管理中心的職能不斷明確。通過(guò)資源下沉,社區(qū)干部下沉,居民辦事更加便捷,對(duì)社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的滿意度不斷提升。
這些基層行政體制改革,其重心在于政府權(quán)力配置的調(diào)整以及職能的轉(zhuǎn)變,大部制和扁平化是其重要發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)大部制改革精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu),緩解了政出多門(mén)、相互推諉的行政行為;通過(guò)扁平化改革理順了上下級(jí)政府間權(quán)力關(guān)系,并推動(dòng)了政府行政和服務(wù)重心的下移以及資源的下沉,一定程度上化解了行政體制中條塊部門(mén)之間的矛盾。以大部制和扁平化為方向的基層行政體制持續(xù)推進(jìn),促進(jìn)了基層政府機(jī)構(gòu)和資源的整合,提高了行政和服務(wù)效率。
(二)政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的公共服務(wù)機(jī)制不斷完善
我國(guó)的各級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域往往采取“分級(jí)自治”、“垂直管理”的基本模式,體現(xiàn)出明顯的公共財(cái)政支出與事權(quán)不匹配的特征。從城鄉(xiāng)公共服務(wù)層面考察,長(zhǎng)期以來(lái)“一品兩制”及“一縱兩橫”的非均衡制度安排,造成基層公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡。此外,服務(wù)主體主要以基層政府機(jī)構(gòu)為主,主體較為單一,既增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)又不利于社會(huì)服務(wù)組織的成長(zhǎng)。十八屆三中全會(huì)明確提出,要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,將基本公共服務(wù)均等化提高到了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的高度。
隨著改革的深入推進(jìn),我國(guó)政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的公共服務(wù)供給機(jī)制不斷完善。公共服務(wù)的政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在“以條為主”、“以塊為主”和“以錢(qián)養(yǎng)事”并存的多樣化公共服務(wù)供給逐漸完善,“以條為主”的公共服務(wù)在強(qiáng)調(diào)落實(shí)政府服務(wù)責(zé)任落實(shí)到位之外,更加注重基層社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求;“以塊為主”的公共服務(wù)更加注重公益性質(zhì)的服務(wù)供給,經(jīng)營(yíng)性服務(wù)市場(chǎng)化程度大大提高;“以錢(qián)養(yǎng)事”公共服務(wù)部分的市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制更加完善,效率不斷提高。此外,社會(huì)的廣泛參與主要體現(xiàn)在民間力量和資本廣泛參與的多元化服務(wù)機(jī)制發(fā)展迅速。
上海街道體制改革通過(guò)服務(wù)分類(lèi),進(jìn)行中心化改革,在原來(lái)社區(qū)“三中心”的基礎(chǔ)上新增城市網(wǎng)格化綜合管理中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心、社區(qū)綜治中心,強(qiáng)化直接為群眾辦事功能,實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)服務(wù)窗口化、平臺(tái)化。廣東深圳通過(guò)對(duì)巨型街道進(jìn)行拆分,青島通過(guò)搭建社區(qū)服務(wù)平臺(tái),大幅提升了公共服務(wù)的效率。江蘇南京玄武區(qū)特別注重加強(qiáng)社會(huì)組織的建設(shè),積極對(duì)區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù),賦予街道“中心”通過(guò)社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式,支持社會(huì)組織為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。積極培育和引進(jìn)公益社會(huì)組織,如九洲殘疾人文化藝術(shù)中心、萬(wàn)家?guī)图彝ズ椭C促進(jìn)中心、玄武“一家圓”心靈保姆服務(wù)中心等有影響力的公益社會(huì)組織,讓社會(huì)組織更好地扮演協(xié)助政府服務(wù)社區(qū)居民的助手角色。
通過(guò)創(chuàng)新和完善政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的公共服務(wù)機(jī)制,優(yōu)化公共服務(wù)體系;將公共服務(wù)劃分為公益性公共服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù),經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)的市場(chǎng)化程度不斷提高;通過(guò)培育社會(huì)組織,提高社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力,不僅吸引了社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理,而且提高了政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力與效率,也減輕了基層的財(cái)政支出壓力。
(三)多元協(xié)同和開(kāi)放流動(dòng)的社會(huì)治理形態(tài)初步形成
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn),社會(huì)經(jīng)歷了總體性的轉(zhuǎn)變:從整體社會(huì)向多元社會(huì)轉(zhuǎn)變;從統(tǒng)一控制型社會(huì)向自主決策型社會(huì)轉(zhuǎn)變;從分割的蜂窩社會(huì)向流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)轉(zhuǎn)變;從生產(chǎn)的社會(huì)向消費(fèi)的社會(huì)轉(zhuǎn)變;從經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)型社會(huì)向經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變。而原有的治理體制機(jī)制逐漸不能適應(yīng)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型。十八屆三中全會(huì)提出,要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理,改進(jìn)社會(huì)治理方式,激發(fā)社會(huì)組織活力,創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。黨的十八屆三中全會(huì)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化議程中將社會(huì)管理升級(jí)為了社會(huì)治理,適應(yīng)了政府改革的內(nèi)在要求及回應(yīng)外在壓力現(xiàn)實(shí)要求。
十八大以來(lái),各地社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展迅速;特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái),隨著社會(huì)管理升級(jí)為社會(huì)治理,多元協(xié)同和開(kāi)放流動(dòng)的社會(huì)管理格局初步形成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)不斷發(fā)育的背景下,社會(huì)管理逐漸由原來(lái)的一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?一是民眾民主參與意識(shí)逐漸提高,參與社會(huì)管理水平不斷提高;二是社會(huì)組織蓬勃發(fā)展,力量不斷壯大,參與社會(huì)管理的呼聲日盛;三是基層群眾自治組織以及基層協(xié)商民主發(fā)展迅速,民主參與趨于常態(tài)化;這些都促成了當(dāng)前社會(huì)管理多元協(xié)同的發(fā)展。
廣東深圳南山區(qū)在總結(jié)以往社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出“一核多元”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),即“1+3+N”?！?”即社區(qū)綜合黨委(聯(lián)合黨委、總支),“3”即社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心;“N”即各類(lèi)社會(huì)組織和駐轄區(qū)企事業(yè)單位。以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)多元主體為依托,多元互動(dòng)、多主體參與、共建共享,實(shí)現(xiàn)了政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。浙江溫州通過(guò)實(shí)行“三分三改”、政經(jīng)分開(kāi)、政社分開(kāi)、村委會(huì)轉(zhuǎn)并聯(lián)等一系列改革措施,由傳統(tǒng)的村民自治轉(zhuǎn)向居民自治,實(shí)現(xiàn)了基層治理體系的重建,適應(yīng)了當(dāng)前開(kāi)放流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)狀,提高了社會(huì)治理的效能。
以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心、社區(qū)多元主體參與為依托、多元主體間互動(dòng)協(xié)同的治理形態(tài),實(shí)現(xiàn)了政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。重構(gòu)基層社會(huì)治理基本單元,創(chuàng)新社會(huì)治理的組織形式和治理方式,符合了社會(huì)治理發(fā)展的政策取向,也適應(yīng)了當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展形勢(shì),有效地化解了社會(huì)矛盾,提高了城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理效能。
(四)城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主逐步常態(tài)化
在城鄉(xiāng)基層,我國(guó)實(shí)施的是基層群眾自治,包括農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度。三十多年來(lái),我國(guó)城鄉(xiāng)基層民主發(fā)展的進(jìn)程不斷加快,廣大城鄉(xiāng)居民在民主意識(shí)、民主參與等方面都有了明顯的提升。但面對(duì)基層利益分化加劇和矛盾糾紛頻發(fā),以民主選舉為主要形式的基層民主逐漸不能滿足城鄉(xiāng)居民參與社會(huì)治理的需要。十八大報(bào)告指出,要完善基層民主制度,健全社會(huì)主義協(xié)商民主。依靠自上而下行政力量的推動(dòng)和自下而上基層草根的自主創(chuàng)新,城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。
十八大報(bào)告提出要發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主,促進(jìn)協(xié)商民主全面、多層、制度化發(fā)展;不久之后,中央又連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》,進(jìn)一步明確了加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層社區(qū)協(xié)商的方向和任務(wù)。在基層協(xié)商民主實(shí)踐中,南方以浙江溫嶺的民主懇談會(huì)影響最為深遠(yuǎn),北方則以河南鄧州的“四議兩公開(kāi)”為典型代表。
其中,河南鄧州的“四議兩公開(kāi)”迅速發(fā)展并在全國(guó)普遍得到推廣;2010年和2013年,“四議兩公開(kāi)”工作法兩次被寫(xiě)入中央一號(hào)文件。浙江溫嶺在民主懇談會(huì)的基礎(chǔ)上,相繼建立了由職工代表、企業(yè)主代表和政府三方參與的行業(yè)工資集體協(xié)商制度,協(xié)商范圍不斷擴(kuò)展,協(xié)商機(jī)制不斷完善。浙江溫嶺與河南鄧州的獨(dú)創(chuàng)性探索,是我國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)展的一個(gè)縮影。此外,民主議事會(huì)、參與式預(yù)算、網(wǎng)絡(luò)論壇、“民主協(xié)商日”等基層協(xié)商民主實(shí)踐形式也蓬勃發(fā)展,涉及了村(居)民自治的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主自治等方面。
城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主實(shí)踐形式日趨多樣,促進(jìn)了基層民主參與的常態(tài)化,豐富了基層自治的形式,有利于城鄉(xiāng)居民參與水平和能力的提升,也促進(jìn)了基層民主參與的常態(tài)化。
三、十八大以來(lái)城鄉(xiāng)基層治理的新格局及其新特征
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