導(dǎo)讀:為了規(guī)范土地市場,全國人大等制定了包括《中華人民共和國土地管理法》在內(nèi)的法律法規(guī)對國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)等進行規(guī)定。其中,國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、收回等皆有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定。但是,目前尚未有統(tǒng)一的法律法規(guī)對提前收回國有土地使用權(quán)作出系統(tǒng)、完善的規(guī)定,特別是土地置換模式,作為現(xiàn)行國土部門較為常見的提前收回國有土地使用權(quán)的方式,因現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的不完善,實踐中存在較大爭議,也存在被濫用的情形。鑒于此,本文討論研究土地置換的相關(guān)法律問題,并著重探究以下幾個問題:土地置換的含義以及土地置換的條件等。
文/魏燕萍 拓維律師事務(wù)所律師
來源/微信公眾號 拓維法訊(微信號:topwelawfirm)
一、現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)定關(guān)于土地置換的規(guī)定
目前尚無統(tǒng)一的行政法律、法規(guī)對土地置換作出規(guī)定,現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》亦沒有對土地置換作出規(guī)定。結(jié)合規(guī)章、規(guī)范性文件等規(guī)定,筆者發(fā)現(xiàn),目前關(guān)于土地置換存在以下幾種含義:
(一)因政府原因造成閑置土地的土地置換
《閑置土地處置辦法》第十二條規(guī)定:“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的,市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商,選擇下列方式處置:置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金,且因規(guī)劃依法修改造成閑置的,可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)?!笨梢姡颂幍耐恋刂脫Q指因政府等原因造成的閑置,采取原價原用途異地置換。
(二)需占用的耕地與整理后形成的耕地互換
《福建省建設(shè)用地土地置換管理暫行規(guī)定》第二條規(guī)定:“本規(guī)定所稱土地置換,是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,建制鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)個人和集體建設(shè)所需占用的耕地與整理原依法取得的建設(shè)用地所形成的耕地進行互換的行為”。此處的土地置換是指建設(shè)用地與耕地之間的置換。
(三)因提前收回土地使用權(quán)采取的土地置換補償方式
2015年9月1日施行的規(guī)范性文件《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補償和土地置換若干規(guī)定(試行)的通知(深府〔2015〕81號)》第十四條規(guī)定:“因公共利益需要或規(guī)劃實施等原因收回土地使用權(quán),屬以下情形之一的,經(jīng)市規(guī)劃國土部門審批并報市政府備案,可以采取土地置換的方式給予補償”。此處的土地置換是指提提前收回國有土地使用權(quán)的補償方式。
由于含義(一)(二)已經(jīng)由《閑置土地處置辦法》、《福建省建設(shè)用地土地置換管理暫行規(guī)定》予以詳細規(guī)定,但含義三并未有法律法規(guī)規(guī)章等予以規(guī)定。目前,筆者僅發(fā)現(xiàn)《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補償和土地置換若干規(guī)定(試行)的通知》做出細致規(guī)定。但需要注意的是,該規(guī)定僅為規(guī)范性文件,層級較低,且僅適用于深圳市行政區(qū)域內(nèi)的征地安置補償及土地置換。
現(xiàn)本文就規(guī)劃原因以土地置換方式,提前收回原地塊國有土地使用權(quán)的相關(guān)法律問題進行探討。
二、提前收回國有土地使用權(quán)可采用土地置換的方式予以補償
依照《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定:“有下列情形之一的,由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),可以收回國有土地使用權(quán):(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的;依照前款相關(guān)規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的,對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。”但并未規(guī)定具體的補償方式及計算標(biāo)準(zhǔn)。
結(jié)合實踐做法,相關(guān)政府部門收回國有土地使用權(quán)一般采取貨幣補償?shù)姆绞?,但是并不排除新舊土地置換的方式予以補償。
三、采用土地置換的方式予以補償時應(yīng)滿足的條件
由于現(xiàn)行并無法律法規(guī)層級對提前收回國有土地使用權(quán)下采用土地置換方式補償?shù)臈l件作出規(guī)定。參照《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補償和土地置換若干規(guī)定(試行)的通知(深府〔2015〕81號)》的相關(guān)規(guī)定,筆者認(rèn)為存在以下幾個條件需要考慮(為了便于區(qū)分,置換前土地統(tǒng)稱為“原地塊”,置換后的土地統(tǒng)稱為“新地塊”):
(一)原地塊與新地塊原則上需要等價置換
由于本文的土地置換筆者認(rèn)為屬于政府提前收回國有土地使用權(quán)的補償方式?!冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定因提前收回國有土地使用權(quán)的,應(yīng)根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。即補償是根據(jù)土地使用的剩余年限予以補償。因此,作為補償方式之一的土地置換也應(yīng)遵循等價有償原則。
此處需要探討的是,能否選取超過原地塊價值的新地塊進行置換。對此,深圳市人民政府認(rèn)為,土地置換在規(guī)劃原因造成無法選定價值相當(dāng)?shù)貕K的情況下,可以選定較大價值的地塊,所選地塊的價值不得超出擬置換土地價值的10%。對此,鑒于地塊具有自然地理條件等因素,筆者也贊同超過原地塊價值進行置換,新地塊的價值不得遠超于原地塊,具體比例可再探討。再者由于土地一般采用招拍掛出讓或者劃撥方式,為了維持土地交易市場的穩(wěn)定性,建議對新地塊超過原地塊價值進行置換增設(shè)前提條件,如需上一級人民政府或者主管部門審批等條件。
另,等價值中“價值”如何確定問題,建議引入第三方評估機構(gòu)進行評估,或者全省、直轄市等范圍內(nèi)制定統(tǒng)一地價文件。
(二)原地塊與新地塊原則上需要用途一致
此處需要探討的是土地置換是否需要用途一致,對此,不同的筆者有不同的觀點,如於一明在《土地置換在土地儲備實施中的實踐評析》中提出“土地置換是指通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施,實現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛功能的再開發(fā),從而優(yōu)化用地配置”。對此,筆者認(rèn)為置換后的新地塊用途應(yīng)于原地塊一致。理由如下:
1、土地置換是收回土地使用權(quán)的補償方式。一般而言,提前收回國有土地使用權(quán)采用貨幣補償?shù)姆绞接枰匝a償。土地置換區(qū)別于貨幣補償?shù)闹匾驗樵貕K上的產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為應(yīng)予以持續(xù)。筆者也贊同《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補償和土地置換若干規(guī)定(試行)的通知(深府〔2015〕81號)》第十四條認(rèn)為以下幾種情況方可適用土地置換:“(一)收回整宗或部分有合法產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)業(yè)項目用地,導(dǎo)致該土地權(quán)利人無法在原地開發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營,且該項目經(jīng)市、區(qū)產(chǎn)業(yè)主管部門評估屬于我市鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的;(二)收回原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位的原征地拆遷安置地、非農(nóng)建設(shè)用地或因規(guī)劃原因?qū)е吕^受單位的原征地拆遷安置地、非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o法開發(fā)建設(shè)的;(三)以有償方式取得土地使用權(quán)且尚未開發(fā)建設(shè)的商業(yè)、居住類用地,由于規(guī)劃變更導(dǎo)致無法在土地使用權(quán)出讓合同約定的區(qū)域進行開發(fā)建設(shè)的;(四)收回城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和軍事設(shè)施用地,需重新建設(shè)的”。分析前述這四種情況,筆者發(fā)現(xiàn)采用土地置換的方式皆為原地塊功能需要予以保持。但是,而后《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補償和土地置換若干規(guī)定(試行)的通知(深府〔2015〕81號)》第十五條又規(guī)定了“置換后的用地功能可以與置換前的用地功能不一致”。對此,筆者認(rèn)為是該兩者條款相互沖突的,一方面對土地置換的情況進行限定,另一方面又主張用地功能可以不一致。所以,筆者認(rèn)為原地塊與新地塊應(yīng)當(dāng)用途功能一致方符合土地置換的初衷。
2、一般而言,土地置換新地塊的使用年限要根據(jù)原地塊已使用的土地年限進行確定。但是,如果假定原新地塊的土地用途、功能可以不一致,那么新地塊的土地使用年限如何確定?依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條關(guān)于“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地七十年;(二)工業(yè)用地五十年;(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年;(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年;(五)綜合或者其他用地五十年”的規(guī)定,如假設(shè)原地塊為工業(yè)用地,新地塊為居住用地,那么新地塊的使用年限仍延續(xù)原地塊使用年限扣減已使用期限嗎?對此,筆者認(rèn)為,為了便利土地管理,應(yīng)延續(xù)土地置換原新地塊用途功能相一致原則。
(三)原地塊應(yīng)滿足土地提前收回的條件
原地塊土地滿足提前收回土地使用權(quán)的條件,且原地塊應(yīng)當(dāng)不存在土地閑置、違法建設(shè)、土地出讓金未繳清等情況。
隨著土地使用權(quán)改革的加深,為了積極穩(wěn)妥推進土地制度改革,發(fā)揮好市場和政府作用,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)及時制定全國性的關(guān)于土地置換的法律、法規(guī)是至關(guān)重要的。
實習(xí)編輯/代重陽
聯(lián)系客服