人力資源社會保障部對十三屆全國人大三次會議第2814號建議的答復(fù)
人社建字〔2020〕35號
您提出的《關(guān)于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的建議》收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
失業(yè)保險(xiǎn)是保障失業(yè)人員基本生活的重要制度安排，可避免勞動者因失業(yè)暫時(shí)中斷生活來源導(dǎo)致本人及其家庭陷入貧困。近年來，我部按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足職責(zé)職能，及時(shí)足額為符合條件的失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金等待遇，為保障失業(yè)人員基本生活、維護(hù)社會穩(wěn)定作出積極貢獻(xiàn)。
一、關(guān)于“非因本人意愿中斷就業(yè)”領(lǐng)金條件
社會保險(xiǎn)法和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，需同時(shí)滿足參保繳費(fèi)滿1年、非因本人意愿中斷就業(yè)和辦理失業(yè)登記并有求職要求的領(lǐng)金條件。《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》（人力資源和社會保障部令第13號）對“非因本人意愿中斷就業(yè)”的情況進(jìn)行了細(xì)化，其中規(guī)定由用人單位提出解除聘用合同或者被用人單位辭退、除名、開除的屬于非因本人意愿中斷就業(yè)情形之一。
“非因本人意愿中斷就業(yè)”領(lǐng)金條件是在20年前就業(yè)不充分、國有企業(yè)就業(yè)為主、職工變更單位不經(jīng)常、基金結(jié)余不多的情況下制定的條件。將失業(yè)原因與領(lǐng)金條件掛鉤，在當(dāng)時(shí)有其現(xiàn)實(shí)意義，對失業(yè)保險(xiǎn)制度的起步和平穩(wěn)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，隨著國企職工集中下崗分流階段的結(jié)束，特別是隨著改革開放不斷深入，勞動用工主體逐漸多元，勞動關(guān)系趨于復(fù)雜多樣，職工權(quán)利意識越來越強(qiáng)。新形勢下，在執(zhí)行該領(lǐng)金條件的過程中逐漸產(chǎn)生了一些問題。我們通過到多地走訪、組織座談、發(fā)放問卷等方式開展了一系列調(diào)研，實(shí)際操作中，確實(shí)會出現(xiàn)如您所提問題，即一方面，有些離職人員為了能享受失業(yè)保險(xiǎn)金，采取曠工、打架等故意違反公司制度的方式逼迫用人單位辭退，一定程度上加大企業(yè)的管理難度，增加企業(yè)的運(yùn)營成本；另一方面，也會出現(xiàn)一些用人單位為逃避參保和支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等責(zé)任，規(guī)避規(guī)模性裁員規(guī)定的制約，常以減薪、調(diào)崗等方式逼迫職工主動辭職等現(xiàn)象。這些行為不僅破壞勞動關(guān)系的和諧，也損害法律法規(guī)的權(quán)威。
對該項(xiàng)領(lǐng)金條件執(zhí)行中出現(xiàn)的問題和各方提出的意見，我們進(jìn)行了深入研究。您提出的“主動離職且在限定期限內(nèi)沒有再就業(yè)的可享受失業(yè)保險(xiǎn)金”、“惡性違紀(jì)視情考慮享受失業(yè)保險(xiǎn)金”等細(xì)化申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金條件、完善相關(guān)法律規(guī)定的建議，有很高的參考價(jià)值。我們總體認(rèn)為可擇機(jī)對該項(xiàng)條件作出適當(dāng)調(diào)整，擴(kuò)大受益范圍。主要理由：
一是落實(shí)十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”、“人人盡責(zé)、人人享有”和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的要求，保障更多失業(yè)人員能夠在共建共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感。
二是在理論上，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相一致原則，維護(hù)參保職工履行了繳費(fèi)義務(wù)后應(yīng)當(dāng)享受的相應(yīng)權(quán)益。
三是在制度功能上，適當(dāng)擴(kuò)大受益范圍，保證失業(yè)保險(xiǎn)制度保生活基本功能的發(fā)揮。
四是在執(zhí)行效果上，解決用人單位和勞動者為規(guī)避該項(xiàng)規(guī)定而采取種種非常手段的問題，促進(jìn)勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定。
同時(shí)我們也注意到，目前國際上也在對該項(xiàng)領(lǐng)金條件進(jìn)行反思和調(diào)整，如法國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革規(guī)定，雇員每五年可以有一次“主動辭職同時(shí)獲得失業(yè)保險(xiǎn)”的權(quán)利；德國規(guī)定，如果職工主動離職，在面臨最長達(dá)3個(gè)月的“封鎖期”后可以繼續(xù)申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金；我國臺灣地區(qū)規(guī)定，主動辭職滿一個(gè)月后仍未就業(yè)的失業(yè)人員，可以享受失業(yè)保險(xiǎn)金。但考慮到對于主動辭職能否享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，學(xué)界、社會、各部門尚未完全形成共識，法律法規(guī)又明確規(guī)定需滿足“非因本人意愿中斷就業(yè)”領(lǐng)金條件，因此，還需我們繼續(xù)研究探索，積累更多經(jīng)驗(yàn)，尋求合適時(shí)機(jī)，充分研究論證后加以推進(jìn)。
為應(yīng)對突發(fā)疫情影響，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍、更好保障失業(yè)人員基本生活的決策部署，確保失業(yè)人員待遇應(yīng)發(fā)盡發(fā)、應(yīng)保盡保，5月份，我部會同財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍的通知》（人社部發(fā)〔2020〕40號），明確規(guī)定階段性實(shí)施失業(yè)補(bǔ)助金政策，即2020年3月至12月，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿仍未就業(yè)的失業(yè)人員、不符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金條件的參保失業(yè)人員，可以申領(lǐng)6個(gè)月的失業(yè)補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)不超過當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金的80%。將保障范圍擴(kuò)展至所有參保失業(yè)人員，拓展了現(xiàn)行法律法規(guī)的受益范圍。實(shí)際操作中，各地普遍把參保繳費(fèi)不滿1年、參保繳費(fèi)滿1年但主動離職等情形納入失業(yè)補(bǔ)助金政策適用范圍，大大提高了政策受益面，在關(guān)鍵時(shí)期兜牢兜實(shí)民生底線?？梢哉f，失業(yè)補(bǔ)助金政策的出臺階段性解決了主動離職無法申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的問題，能有效避免勞動者或用人單位雙方惡意規(guī)避法律法規(guī)情形，為我們今后適當(dāng)放寬“非因本人意愿中斷就業(yè)”領(lǐng)金條件、更好發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度功能提供了政策樣本。
二、關(guān)于停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金
您提出的“一邊領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金一邊做臨時(shí)工”的問題和“找到工作后即不再享受失業(yè)保險(xiǎn)金”的建議，本質(zhì)上指的是停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金的條件。社會保險(xiǎn)法和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間出現(xiàn)重新就業(yè)、應(yīng)征服兵役、移居境外、享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇等情形之一的，停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金。
需要說明的是，在當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，“重新就業(yè)”指的是用人單位招用并為其繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)。主要原因是社會保險(xiǎn)法和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》本身調(diào)整的是單位就業(yè)的權(quán)利義務(wù)，不調(diào)整自雇就業(yè)。社會保險(xiǎn)法規(guī)定，職工應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)，由用人單位和職工共同繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工依法繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，按規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。上述規(guī)定說明，失業(yè)保險(xiǎn)制度框架建立在用人單位與勞動者形成正規(guī)勞動關(guān)系的基礎(chǔ)之上。鑒于此，《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》（人社廳發(fā)〔2020〕24號,以下簡稱暢通領(lǐng)文件）明確規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以失業(yè)人員重新就業(yè)為由停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，可以用人單位為其繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)確定是否重新就業(yè)。
由于臨時(shí)工并無法律界定，實(shí)踐中界定臨時(shí)工是否重新就業(yè)，需具體問題具體分析。若臨時(shí)工與用人單位簽訂勞動合同，為規(guī)范用工關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定雙方建立勞動關(guān)系，必須依法參加失業(yè)保險(xiǎn)，視為“重新就業(yè)”并停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金。若臨時(shí)工因工時(shí)短、流動性大、工作不穩(wěn)定，與用工單位之間不是規(guī)范的勞動關(guān)系，無法實(shí)現(xiàn)單位為其參保繳費(fèi)，此種情形不屬于失業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)定范疇內(nèi)的“重新就業(yè)”，不構(gòu)成法定停止領(lǐng)金情形，不影響其領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金等待遇。此外，為防止勞動者因被動離職記錄影響再就業(yè)，暢通領(lǐng)文件規(guī)定失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得要求失業(yè)人員轉(zhuǎn)移檔案，不得將領(lǐng)金情況計(jì)入檔案，是否停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金也就不能以檔案為依據(jù)。
三、下一步工作考慮
保障失業(yè)人員基本生活是失業(yè)保險(xiǎn)的最基礎(chǔ)功能。下一步，我部將充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)功能作用，切實(shí)維護(hù)參保對象合法權(quán)益。一是抓好現(xiàn)有政策落實(shí)，指導(dǎo)各地深入落實(shí)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍政策，提高經(jīng)辦服務(wù)水平，讓符合條件的失業(yè)人員都能方便快捷地享受到制度保障。二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極向全國人大等立法部門反映，建議盡快修訂《社會保險(xiǎn)法》，進(jìn)一步調(diào)整完善失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)條件，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)兜牢民生底線的作用。
感謝您對人力資源和社會保障工作的理解和支持。
人力資源社會保障部
2020年10月10日
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