編者按：
一、概念梳理
產(chǎn)業(yè)園區(qū)，又稱工業(yè)園區(qū)，是一個國家或區(qū)域的政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，通過行政手段劃出一塊區(qū)域，聚集各種生產(chǎn)要素，在一定空間范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)整合，提高工業(yè)化的集約強(qiáng)度，突出產(chǎn)業(yè)特色，優(yōu)化功能布局，使之成為適應(yīng)市場競爭和產(chǎn)業(yè)升級的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作生產(chǎn)區(qū)。工業(yè)園區(qū)是劃定一定范圍的土地，并先行予以規(guī)劃，以專供工業(yè)設(shè)施設(shè)置、使用的地區(qū)。工業(yè)園區(qū)的設(shè)置，通常是為了促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立。
而投融資模式，是指對于某類具有共同特征的投資項目進(jìn)行投資融資時可供仿效和重復(fù)運用的方案。由于在投融資過程中，項目的資產(chǎn)收益特性直接影響投資者的決策，因此，不同資產(chǎn)收益特征的項目應(yīng)該具有不同的投融資方案，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資模式的研究就需要首先對各種園區(qū)內(nèi)各項目的資產(chǎn)收益特征進(jìn)行分析，然后研究具有相同收益特征的同類項目的融資方案。
我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)和建設(shè)雖然有多種不同的具體形式，但歸結(jié)起來，依然表現(xiàn)出了許多共性，圖1展示了產(chǎn)業(yè)園區(qū)從開發(fā)到建設(shè)的一般路徑。
圖 1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的一般路徑
三、產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資的三個階段
產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)和建設(shè)是一個漫長的過程，從起步到成熟，至少需要五年時間。而根據(jù)不同時間段內(nèi)任務(wù)的不同，又可以將園區(qū)投融資劃分為前期、中期、后期三個階段：
1. 前期投融資：此階段為平臺公司的建立階段。為了融資用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資建設(shè)，地方政府會率先搭建項目融資統(tǒng)籌平臺，項目融資平臺利用地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。
2. 中期投融資：此階段為土地一級開發(fā)階段。項目融資統(tǒng)籌平臺會委托園區(qū)建設(shè)公司代理其進(jìn)行基建和公服項目的開發(fā)。園區(qū)建設(shè)公司通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目建設(shè)，使得園區(qū)土地熟化，實現(xiàn)價值增值，達(dá)到土地供應(yīng)條件。
3. 后期投融資：此階段為土地出讓和招商引資階段。達(dá)到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的土地被拿至土地交易中心，通過“招”“拍”“掛”的方式進(jìn)行出讓。園區(qū)政府為了快速出清土地，一般會通過降價優(yōu)惠的方式，吸引企業(yè)拍下，并與之簽訂協(xié)議。拍下土地的企業(yè)在園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)運營，其經(jīng)營產(chǎn)生的利稅構(gòu)成園區(qū)政府重要的收入來源。
四、產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資的三大要素
在園區(qū)投融資的全過程中，有三大要素貫穿始終，需要我們明確劃分與界定，方可深入剖析每一階段的機(jī)制，發(fā)現(xiàn)潛在的問題：
1. 投融資主體，即項目投資者和資金融入者，其中后者是使項目或資金增值保值并按契約向資金融出者支付權(quán)益的主體。
2. 投融資渠道，即資金的來源，包括政府財政、銀行、資本市場、外資等。
3. 投融資方式，即資金由供給方向需求方流動借由何種金融工具完成，如商業(yè)信貸、股票等。
圖 2 投融資模式的三大要素示意圖
根據(jù)以上，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)路徑融入模式，總結(jié)產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資三要素如下，如下圖所示：
圖 3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資模式的三大要素
園區(qū)開發(fā)建設(shè)中的三次資金需求
在園區(qū)的開發(fā)和建設(shè)過程中，有三個重要環(huán)節(jié)會出現(xiàn)潛在的資金需求。
第一次（前期投融資）：項目啟動之初的財政注入可能不夠維持開發(fā)區(qū)公司運轉(zhuǎn)。園區(qū)項目融資平臺需要被注入土地、財政收入等資源才能正常運轉(zhuǎn)，然而很多財政力量薄弱的政府無法依靠自身收入啟動項目乃至維持運作，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)項目胎死腹中。
第二次（中期投融資）：園區(qū)建設(shè)公司建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施需要資金支持?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)需要大量的資金墊付，園區(qū)政府一般以財政收入、土地出讓金作為自有資金、以銀行負(fù)債等方式獲得債務(wù)融資，來支持基建和公共服務(wù)設(shè)施的資金需求。然而，對于很多縣級工業(yè)園區(qū)而言，其政府財政收入有限，因前期沒有土地開發(fā)而無法獲得自身土地出讓收入，又由于擔(dān)保不足，無法獲得銀行貸款支持，從而導(dǎo)致土地一級開發(fā)難以為繼，大量土地被閑置。
第三次（后期投融資）：招商引資與廠商面對面談判時需要成本。在招商引資的過程中所發(fā)生的費用和成本主要包括：人員成本，政府下屬的專業(yè)招商機(jī)構(gòu)和人員的維護(hù)成本是比較高的，除了正常的機(jī)構(gòu)維護(hù)、人員工資等費用外，還要支付招商過程中的差旅費、通訊費、展會費和出國拜訪客戶等費用；中介成本，在各地區(qū)招商引資過程中，通過中介招商是一種重要的形式。如果運用適當(dāng)，可以起到事半功倍的效果。當(dāng)然，通過中介招商也要有一定的支出。許多情況下，中介成本可以體現(xiàn)為招商引資獎金，如果有實際項目落地，中介可以從政府或園區(qū)拿到相應(yīng)的獎金。而通常情況下，即使沒有項目落地，政府也要支付約定的中介費用，特別是一些委托招商協(xié)議對此做出了約定；接待成本，在招商引資過程中，客商前來考察，開發(fā)區(qū)或者相關(guān)政府往往需要在食宿、交通等方面進(jìn)行安排。有些情況下還要承擔(dān)相應(yīng)費用。這些費用可能單筆開支不大，但積少成多。如果沒有足夠的項目落地，這些成本在招商引資成本中所占也將會足可觀的比例；獎金成本，為了調(diào)動各個方面招商引資的積極性，許多政府或者開發(fā)區(qū)都設(shè)立了招商引資獎金，如果項目成功落地，引資當(dāng)事人將獲得一定比例的獎金，比例根據(jù)引資額不同普遍在0．5％一5％不等，獎金的來源往往是各地財政。
在本報告中，按照上述的思路，我們把園區(qū)的開發(fā)、建設(shè)和運營分為前期、中期和后期三個階段，對其投融資模式進(jìn)行深入解剖。
前期
前期投融資階段是指園區(qū)政府搭建項目融資統(tǒng)籌平臺，并與園區(qū)建設(shè)公司建立“委托-代理”關(guān)系的過程。園區(qū)政府根據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等因素，制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的園區(qū)規(guī)劃，以規(guī)劃內(nèi)容為藍(lán)本，以土地資本和政府財政為依托，建立項目融資平臺。
以成都市高新區(qū)為例，其高新區(qū)政府向旗下的項目融資平臺分別注入了投資集團(tuán)專項資金、成都市政府財政收入、下轄各區(qū)縣政府土地資本以及國家投資計劃及民間資本集合，使融資平臺得以順利啟動。其中，土地資本是指為改良土地而投入土地并附著在土地上的資本，包括供水、污水處理等設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)，盈利性公共服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)，部分土地二級開發(fā)權(quán)以及二級市場收益權(quán)等。
圖 4 園區(qū)開發(fā)建設(shè)的前期階段
項目融資統(tǒng)籌平臺成立后，需要向各類金融機(jī)構(gòu)尋求資金，以支持園區(qū)建設(shè)公司的基建和公共服務(wù)項目。對產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，如果依照優(yōu)先發(fā)展地方金融機(jī)構(gòu)的原則，往往能取得事半功倍的效果。以天津濱海新區(qū)的泰達(dá)高新區(qū)為例，其政府從自身條件出發(fā)，依靠渤海銀行、天津市商業(yè)銀行、渤海產(chǎn)業(yè)投資基金的投資來加大對濱海新區(qū)的先進(jìn)制造業(yè)、研發(fā)基地的投入，同時吸收海外國家開發(fā)行和國際投資銀行以及其他投資資金的投入，形成了多層次的金融支持結(jié)構(gòu)：
1) 以渤海銀行、天津市商業(yè)銀行為主體的內(nèi)生層次
渤海銀行和天津市商業(yè)銀行都是天津當(dāng)?shù)匕l(fā)展勢頭較好的銀行類金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展為濱海新區(qū)的資金籌集提供了基礎(chǔ)條件。因此，濱海新區(qū)順勢而為，以天津的自有商業(yè)銀行為核心，以綜合性業(yè)務(wù)為改革的重點，對內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)提供了更加充足的資金支持。
2) 以產(chǎn)業(yè)基金為創(chuàng)新的特殊層次
2006年10月，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金第一期以60億的資本掛牌經(jīng)營。該基金屬于風(fēng)險投資基金和私募股權(quán)投資基金，其投資領(lǐng)域一般是指向具有高增長潛力的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)或準(zhǔn)股權(quán)投資，并參與被投資企業(yè)的經(jīng)營管理，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)資本增值。其投資對象主要為非上市企業(yè)。濱海新區(qū)按照國家產(chǎn)業(yè)政策和新區(qū)功能定位要求，充分利用該基金以及其他的投資基金，投資具有創(chuàng)新能力的現(xiàn)代制造業(yè)，為環(huán)渤海地區(qū)的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目以及具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)項目提供服務(wù)。
3) 以國家開發(fā)銀行、國家投資銀行、其他商業(yè)銀行為后盾的外圍層次
從目前看，國家開發(fā)行、國家投資銀行為濱海新區(qū)的融資已經(jīng)是自1994年成立政策性銀行以來最大量的融資。中國工商銀行等各銀行在天津的改革與開放過程中一直是企業(yè)資金的基本提供者，為天津市的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅強(qiáng)后盾。在濱海新區(qū)的建設(shè)中，加強(qiáng)與內(nèi)資商業(yè)銀行的合作，充分利用好國家政策性銀行和投資銀行的資金，對于彌補(bǔ)濱海新區(qū)的短缺資金意義重大。
4) 以浦發(fā)銀行、廣東發(fā)展銀行等股份制商業(yè)銀行為輔助的增生層次
浦發(fā)銀行天津分行在信貸投放上，全面向濱海新區(qū)傾斜，七年間貸款發(fā)放額增長近120億元。該行一直把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目作為服務(wù)的重點，積極支持濱海新區(qū)十大戰(zhàn)役的建設(shè)項目。積極參與一體化綜合交通運輸體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，擴(kuò)大信貸規(guī)模滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的骨干企業(yè)的貸款需求，優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，確保濱海新區(qū)“十大戰(zhàn)役”的貸款及時到位，滿足濱海新區(qū)核心區(qū)、東疆保稅港區(qū)、中新生態(tài)城等區(qū)域建設(shè)的資金需求。
5) 以外資金融機(jī)構(gòu)為合作伙伴的長遠(yuǎn)發(fā)展層次
天津市是最早按照WTO協(xié)定對外實行開放的城市，在金融市場上對于外資銀行有一定的吸引力。借濱海新區(qū)的改革與發(fā)展，加大宣傳力度和招商引資的力度，花旗銀行、東北亞銀行、亞洲開發(fā)銀行等銀行和國外基金進(jìn)入天津市，為新區(qū)的建設(shè)提供了源源不斷的國際資本。
園區(qū)開發(fā)建設(shè)的中期階段主要是基礎(chǔ)設(shè)施項目和公共服務(wù)項目的建設(shè)。無論采用何種開發(fā)模式，都需要借由平臺公司將各種渠道和方式獲得的資金劃撥至各項目對應(yīng)的開發(fā)公司。這一階段的特點是建設(shè)需求規(guī)模大、多元化，資金需求量大，因此存在著第二次“很差錢”的危機(jī)。
圖 5 園區(qū)開發(fā)建設(shè)的中期階段
1. 就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，由于其建設(shè)規(guī)模大、資金需求量大，主要靠政府財政性資金和國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款來應(yīng)對需求已難以為繼。在基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革方面，將社會資金引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，將市場機(jī)制運用到建設(shè)、運營、管理的各個環(huán)節(jié)，形成“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的投資格局，已經(jīng)成為不容小覷的趨勢。但是，并非每一類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都適合引入市場參與，還需要對其進(jìn)行可銷售性評估，方可根據(jù)項目的特點量身定做合適的融資方案。所謂基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性，就是指基礎(chǔ)設(shè)施能夠由私人部門通過市場機(jī)制提供的可能性。下表就提出了國際通用的基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估的一般方法。
表 1 基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估
行業(yè)
競爭性
排他性
沉沒成本
規(guī)模經(jīng)濟(jì)
協(xié)調(diào)要求
外部效應(yīng)
大類
小類
電力
熱電
高
高
中
中
中
提高效率
系統(tǒng)污染
水電
高
高
中
中
高
核電
高
高
中
中
高
電力運輸
高
高
中
高
高
電力分配
高
高
中
中
高
垃圾
收集
中
中
低
低
中
公共健康
水土污染
運輸
高
低
低
低
中
填埋
低
中
中
高
高
焚燒
中
高
中
中
高
回收
高
高
低
低
低
交通
公交
高
高
低
低
低
公共安全
空氣污染
出租
高
高
低
低
低
地鐵
高
高
低
低
高
污水
下水管網(wǎng)
低
高
高
中
中
公共健康
水污染
泵站
低
高
高
中
低
處理廠
低
高
高
中
低
通過對“競爭性”“排他性”“沉沒成本”“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“協(xié)調(diào)要求”五個維度賦予不同權(quán)重，得出加權(quán)平均的基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性，可銷售性最高的定為3，最低的為1，可銷售性在1.8以上的領(lǐng)域，都可以采用市場化的方式運作。實際上，可銷售理論是將基礎(chǔ)設(shè)施作為經(jīng)營對象，由一定的經(jīng)營主體來生產(chǎn)和經(jīng)營，為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入競爭機(jī)制提供理論基礎(chǔ)。而項目區(qū)分理論則進(jìn)一步將基礎(chǔ)設(shè)施按照經(jīng)營屬性進(jìn)行細(xì)分。依據(jù)這些理論，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資也可實行分類投融資模式，如下表所示：
表 2 基礎(chǔ)設(shè)施分類投融資模式
項目屬性
投資主體
運作方式
競爭機(jī)制
資金來源
經(jīng)營性
全社會投資者
拍賣、招投標(biāo)、BOT、TOT 等
充分競爭
銀行貸款、資本市場融資、項目市場融資、引進(jìn)外資、民間資本、財政收入補(bǔ)貼等
準(zhǔn)經(jīng)營性
全社會投資者 政府補(bǔ)助
有限競爭
非經(jīng)營性
政府
招投標(biāo)
委托管理
業(yè)主負(fù)責(zé)制
適度競爭
政府財政收入為主，配以稅種、費種以保障
按照分類的原則進(jìn)行投融資，會帶來投資主體的多元化和融資渠道的多樣化，隨之要求明確劃分政府投資、社會投資的界限：
對于經(jīng)營性項目而言，其為完全盈利性基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要是收費高速公路、收費橋梁、城市通訊系統(tǒng)、郵電系統(tǒng)、電力等競爭性服務(wù)項目。這類項目雖然具有某種自然壟斷因素，需要政府提供必要幫助，但由于產(chǎn)品具有消費的競爭性和排他性，存在交易機(jī)制，能形成均衡價格，所以政府可以完全不干預(yù)此類項目，由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。
對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目而言，其可以收回成本，本質(zhì)上是“以業(yè)養(yǎng)業(yè)”的基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要是電網(wǎng)、電信網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、城市水電氣熱、機(jī)場、港口等直接為公眾服務(wù)的項目。這類基礎(chǔ)設(shè)施項目的產(chǎn)品雖然具有公共物品的特性，但其產(chǎn)品存在邊際私人消費增加的可能性，可以形成交易機(jī)制。因此需要政府參與投資并控股，同時積極吸納非國有資本參與，展開公平、規(guī)范和有效的競爭。
對于非經(jīng)營性項目而言，其為不要求回收成本的基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要是大型防洪水利設(shè)施，城市綠化，敞開式公路等。由于此類屬于公益性、政策性基礎(chǔ)設(shè)施項目，其產(chǎn)品的消費具有明顯的非競爭性和非排他性特點，交易機(jī)制和價格形成困難，很難讓市場供給，因此應(yīng)確定政府為投資主體，主要用擴(kuò)大財政支出方式加大投資力度，實行國有獨資的運營方式。
根據(jù)上述的可銷售性評估模式以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目細(xì)分，不同的靈活的投融資模式被相應(yīng)的設(shè)計出來。目前，我國比較流行的融資方式有以下五類：
（1）銀行貸款模式：這是比較傳統(tǒng)的融資方法，利用銀行專項資金貸款也一直是園區(qū)建設(shè)資金的主要來源之一。實際過程中，政策銀行貸款通常與開發(fā)區(qū)的土地出讓收入和地方財政收入掛鉤，而商業(yè)銀行貸款通常以抵押擔(dān)保為主。但是，商業(yè)銀行貸款也存在著一些問題。由于多年來從各商業(yè)銀行得到的貸款未能及時償還，積累的債務(wù)巨大，導(dǎo)致很多園區(qū)的信用低下，這給融資帶來了額外的難度。
（2）土地空轉(zhuǎn)運作模式：這是土地開發(fā)常見的一種模式。由于園區(qū)硬件基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)是一項建設(shè)周期長、資金投入量龐大、可變因素多、涉及面廣泛的綜合性項目，按照國外開發(fā)區(qū)的一般經(jīng)驗，建設(shè)資金的壓力是巨大的，而采用滾動開發(fā)的模式是十分必要的。以上海浦東開發(fā)區(qū)為例，其采用的是“土地空轉(zhuǎn)，滾動開發(fā)”的模式。所謂土地“空轉(zhuǎn)”，也就是政府確定土地出讓價格后把土地出讓給各大開發(fā)公司而緩收土地出讓金的一種相當(dāng)靈活的有償使用方式?！巴恋乜辙D(zhuǎn)，滾動開發(fā)”具體來講就是政府通過“空轉(zhuǎn)”模式入注土地、開發(fā)公司以土地的使用權(quán)形式向銀行貸款，或借土地資產(chǎn)通過合資、招股和招商，獲得土地開發(fā)所需的巨額開發(fā)資金，然后再地有償轉(zhuǎn)讓引進(jìn)項目，做到“開發(fā)一片，收益一片，以收益養(yǎng)開發(fā)”。當(dāng)然，上海這種“土地空轉(zhuǎn)”的“滾動開發(fā)模式”也許不是最好的案例，因為現(xiàn)在其“空轉(zhuǎn)”做法和國家政策是相左的。滾動開發(fā)模式只是一種思想，具體細(xì)節(jié)操作要具體問題具體分析。
（3）融資劃片開發(fā)模式：所謂融資劃片開發(fā)，就是通過吸引國外一個或幾個財團(tuán)的資金，采取外商獨資、合資或合作等方式，獨立承擔(dān)某一區(qū)域規(guī)劃、開發(fā)、招商等一系列開發(fā)性經(jīng)營活動。要解決工業(yè)園投資不足、依靠自身力量發(fā)展速度慢的問題，采用利用外資進(jìn)行劃片區(qū)開發(fā)的策略是可行的。這種策略是在以自身開發(fā)為主的基礎(chǔ)上為加速發(fā)展進(jìn)程而采用的，通常是開發(fā)公司將已經(jīng)取得了使用權(quán)的土地經(jīng)淺層次的開發(fā)后就轉(zhuǎn)讓或租給外商投資者進(jìn)行進(jìn)一步的開發(fā)，這部分土地開發(fā)的投資由外商投資者承擔(dān)。外商投資者在進(jìn)行“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)后，可將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓給項目投資者使用，實行土地經(jīng)營。例如，天津就通過這一方法成功打造了“韓國工業(yè)園”、“泰豐工業(yè)園”、“海晶工業(yè)區(qū)”、“中航小區(qū)”。
（4）產(chǎn)業(yè)基金融資模式：產(chǎn)業(yè)投資基金是指，通過發(fā)行基金受益券募集資金，交由專業(yè)人士組成的投資管理機(jī)構(gòu)操作，基金資產(chǎn)分散投資于不同的實業(yè)項目，投資收益按資分成。利用產(chǎn)業(yè)投資基金投資于硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體來說，就是以信托投資公司為主要發(fā)起人，聯(lián)合有關(guān)企業(yè)實體，按封閉式信托基金要求向社會投資者募集一定規(guī)模的基金份額，組建基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，分類選擇行業(yè)好、市場前景好以及運作規(guī)范的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，待被投入企業(yè)上市后，轉(zhuǎn)讓投資股權(quán)或通過分紅的形式實現(xiàn)穩(wěn)定的收益。從世界發(fā)達(dá)國家來看，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的證券化，特別是利用產(chǎn)業(yè)投資基金為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展融資是一條行之有效的途徑。產(chǎn)業(yè)投資基金化分散為集中，使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的民眾投資成為國家財政投資的有力補(bǔ)充，并且可以配合國家投資，改變我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后的局面。因此，利用產(chǎn)業(yè)基金能很好的解決園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口問題。
（5）項目融資模式：項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協(xié)議融資，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。項目融資是硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一，項目融資的特點使得其適合硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的融資要求：首先，項目融資的籌資功能強(qiáng)大，能更有效地解決大型工程項目籌資問題。項目融資的能力可以大大超過投資者自身籌資能力，能有效地解決大型工程項目巨額的資金要求。另外，項目融資由于利用無追索或有限追索形式的貸款，可以把風(fēng)險有效地隔離；其次，項目融資的具體模式靈活多樣，能有效地減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。常見項目融資的模式有：直接項目融資，BOT融資模式，ABS融資模式，租賃融資模式，生產(chǎn)支付融資模式、設(shè)施使用協(xié)議融資模式，項目公司融資模式等。例如我國大連工業(yè)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)就是使用項目融資的方式，從國家開發(fā)銀行取得資金進(jìn)行開發(fā)的。
2. 就公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)而言，由于其公共性較強(qiáng)，所以建設(shè)中要有政府的牽頭。政府是工業(yè)園區(qū)公共服務(wù)平臺投融資的主要主體之一。政府運用多種投融資模式，致力于公共服務(wù)平臺的興建。本文對其中的一些模式進(jìn)行了提煉。
（1）政府主導(dǎo)的出資組建模式：這種模式比較傳統(tǒng)，依靠的完全還是政府的財政投入。首先是公共品的非營利性使得企業(yè)不愿參與建設(shè)。其次，部分設(shè)施，例如技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，其需求不清晰，產(chǎn)出差異大，也導(dǎo)致以盈利為目的的企業(yè)采取觀望態(tài)度。所以，由政府出面建設(shè)是很有必要的，如政府投資科研中心或大學(xué)建立實驗室等，又例如江蘇省吳江市的羊毛衫加工產(chǎn)業(yè)的技術(shù)服務(wù)平臺，就是由吳江市經(jīng)貿(mào)委投資10萬元成立的。在這種情況下，政府以財政收入進(jìn)行投入，這些資金應(yīng)該說是種子基金。
（2）圍繞企業(yè)需求的政府出資模式。公共服務(wù)平臺是面向工業(yè)區(qū)園里所有的企業(yè)，所以企業(yè)的需求成為建立公共服務(wù)平臺的依據(jù)。這就要求企業(yè)出來牽頭，當(dāng)然，還是以政府出資為主。例如技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施有需求抽象化的特點，企業(yè)不能很清晰地表述自己的需求，因此，在這樣的情況下就要求企業(yè)參加技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由企業(yè)牽頭，政府出資的模式很好地解決了這一矛盾。這種模式既解決了建設(shè)需求的問題，又很好地解決了建設(shè)資金的問題。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)根據(jù)入駐企業(yè)的需求，投資超過5億元，重點打造了20余個科技公共服務(wù)平臺以及30余個開放實驗室，以園區(qū)科技公共服務(wù)平臺協(xié)作共享網(wǎng)為紐帶，形成了公共技術(shù)服務(wù)平臺、開放實驗室以及創(chuàng)業(yè)支撐服務(wù)平臺的三大公共服務(wù)體系。
（3）依托龍頭企業(yè)組建模式。有的園區(qū)是以一個龍頭企業(yè)為中心建立起來的，龍頭企業(yè)不但代表了自己的技術(shù)需求，而且在一定程度上代表了園區(qū)內(nèi)各個衛(wèi)星企業(yè)的技術(shù)需求。所以，依托龍頭企業(yè)建設(shè)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施便成為了一個可行的途徑。在這種情況下，投融資的主體自然就是園區(qū)的龍頭企業(yè)。例如，浙江省織里鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)從自身的實際情況出發(fā)，以童裝特色產(chǎn)業(yè)為龍頭，推動了技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的不斷加快。
（4）政府和企業(yè)合作的PPP模式。PPP就是Public-Private-Partnership，指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。PPP模式存在的基礎(chǔ)是合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)的歸屬。在這三者的基礎(chǔ)上，各種具體模型呈現(xiàn)出了不同的特點。PPP是新興的投融資模式，它以需求多元的投資主體為指導(dǎo)思想，因而能較大限度地融通到資金。PPP模式的最早運用是在硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而現(xiàn)在它已經(jīng)被移植到公共服務(wù)平臺的融資上，利用PPP模式強(qiáng)大融資能力和靈活的融資特點，達(dá)到迎合工業(yè)園區(qū)公共服務(wù)平臺對資金的需求問題。在PPP模式下，可以采用多種模式，如下所示。
服務(wù)協(xié)議
對一些特殊的公共服務(wù)設(shè)施，政府可以把服務(wù)出包給私人企業(yè)。
運營與維護(hù)協(xié)議
政府與私人企業(yè)簽訂政府與私人企業(yè)簽訂運營和維護(hù)協(xié)議，由私人企業(yè)負(fù)責(zé)對公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行運營和維護(hù)，獲取商業(yè)利潤。
LBO（租賃-建設(shè)-運營）
政府與私人企業(yè)簽訂長期的租賃協(xié)議，由私人企業(yè)租賃業(yè)已存在的公共服務(wù)設(shè)施，向政府交納一定的租賃費用，并在已有公共服務(wù)設(shè)施上憑借自己的資金融資能力對公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建，負(fù)責(zé)其運營和維護(hù)，獲取商業(yè)利潤。
BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運營）
政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議，由私人企業(yè)負(fù)責(zé)公共服務(wù)設(shè)施的融資和建設(shè)，完工后將設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府。然后，政府把該項公共服務(wù)設(shè)施租賃給該私人企業(yè)，由其負(fù)責(zé)公共服務(wù)的運營，獲取商業(yè)利潤。
BOT或BOOT（建設(shè)—運營—（擁有）—轉(zhuǎn)移）
由項目所在地區(qū)政府或所屬機(jī)構(gòu)為項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議。私人作為項目的投資者和經(jīng)營者負(fù)責(zé)安排融資。項目的投資者和經(jīng)營者負(fù)責(zé)開發(fā)、建設(shè)項目并在特許權(quán)期內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤；在項目特許權(quán)期末根據(jù)協(xié)議由項目所在地區(qū)政府或所屬機(jī)構(gòu)支付一定量資金（或無償）從項目的投資者和經(jīng)營者手中取得項目。
擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程并轉(zhuǎn)移
政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議，由私人企業(yè)負(fù)責(zé)對已有的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建，并負(fù)責(zé)建設(shè)過程中的融資。完工后由私人企業(yè)在一定的特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)對整體公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營和維護(hù)，并獲得商業(yè)利潤。
BBO（購買-建設(shè)-運營）
政府將原有的公共服務(wù)設(shè)施出售給私人企業(yè)，由私人企業(yè)負(fù)責(zé)對該公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改、擴(kuò)建，并擁有永久性經(jīng)營權(quán)。
BOO（建設(shè)-擁有-運營）
由私人企業(yè)負(fù)責(zé)公共服務(wù)設(shè)施的融資、建設(shè)，并擁有該項設(shè)施，對其進(jìn)行永久性經(jīng)營。
到了第三階段，園區(qū)生地經(jīng)過園區(qū)開發(fā)公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目建設(shè)，變成熟地，達(dá)到了出讓的條件。園區(qū)政府此時將土地拿到土地交易中心，通過“招”“拍”“掛”的方式進(jìn)行出讓。整個園區(qū)的開發(fā)建設(shè)工作隨即進(jìn)入招商引資階段。當(dāng)然，土地只是吸引企業(yè)落戶的因素之一，企業(yè)更加關(guān)注的，是園區(qū)的軟硬環(huán)境。綜合起來，有資金、政策、土地及其有效資本三大要素，如下圖所示。而這三大要素，又通過不同的平臺發(fā)揮作用：融資平臺下屬的投資公司集聚了園區(qū)建設(shè)用資金，招商局或開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)制定園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，而開發(fā)區(qū)土地銀行則集中儲備了園區(qū)的土地及其附屬資本。
圖6 園區(qū)開發(fā)建設(shè)的后期階段
上述所提到的開發(fā)區(qū)土地銀行，是指代表政府集中進(jìn)行土地征購、整理、儲備、供應(yīng)和開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)，是政府參與和調(diào)控土地市場的基本工具。借鑒城市土地銀行形式，開發(fā)區(qū)土地銀行的職能包括：根據(jù)園區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的整體利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)，對園區(qū)土地市場的供求關(guān)系進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)預(yù)測，發(fā)布官方的園區(qū)土地信息，制定并落實城市土地供應(yīng)計劃，完成政府土地調(diào)控目標(biāo)；根據(jù)政府授權(quán)，依據(jù)國家和地方的有關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一園區(qū)建設(shè)用地的征收工作，有計劃地集中和積累建設(shè)用地，為政府實施土地壟斷供給提供穩(wěn)定的土地來源；統(tǒng)一組織土地使用權(quán)出讓、出租和劃撥供應(yīng)，代表政府與用地單位協(xié)商、談判和簽訂土地供應(yīng)合同，并組織實施；通過土地銀行的運作確保園區(qū)土地資源的有效配置和持續(xù)利用，滿足園區(qū)發(fā)展對土地資源的基本需要，促進(jìn)土地資產(chǎn)保值增值，籌集園區(qū)建設(shè)資金，支持開發(fā)區(qū)穩(wěn)步發(fā)展。
圖 7開發(fā)區(qū)土地銀行的資金流入和流出渠道
開發(fā)區(qū)土地銀行是政府所屬的非贏利性事業(yè)單位，依靠政府注入資本金啟動，并在運作過程中積累土地收益，形成政府土地基金。土地銀行的資金來源渠道主要包括：政府注入資本金；銀行短期貸款；發(fā)行土地抵押債券；供應(yīng)土地所得收入等。土地銀行資金流出渠道包括：征地過程中向農(nóng)村集體土地所有者支付的征地補(bǔ)償和安置等各項費用；劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)軌為有償使用所需的各種補(bǔ)償；回購?fù)恋氐闹С觯恢Ц锻恋夭疬w整理費用；支付土地債券本息；支付銀行貸款本息；土地銀行的管理費用支出。在開發(fā)區(qū)土地銀行的資金循環(huán)過程中，收入大于支出的余額就是土地銀行實現(xiàn)土地增值的純收益。在這部分收益中，一部分是用來擴(kuò)大土地銀行資本金的，另一部分是納入政府土地基金的、歸開發(fā)區(qū)政府管理和使用。對于按照現(xiàn)行制度需要按照正常價格劃撥供應(yīng)的土地以及減免土地出讓金的土地，土地銀行應(yīng)該在開發(fā)區(qū)土地銀行內(nèi)予以平衡。土地基金結(jié)算和提取只能按一定期限在開發(fā)區(qū)土地銀行內(nèi)統(tǒng)一進(jìn)行。
在很多實際操作的案例中，開發(fā)區(qū)政府為了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和園區(qū)企業(yè)的健康成長，對進(jìn)園企業(yè)實施了“事前鼓勵，事后引導(dǎo)”的政策措施。目前，國內(nèi)常用的土地優(yōu)惠政策主要包括：土地使用出讓價格的優(yōu)惠政策、根據(jù)項目建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)定進(jìn)行核定的項目用地面積優(yōu)惠、開發(fā)區(qū)用地出租、付款方式的優(yōu)惠政策、土地出讓方式優(yōu)惠。針對目前主要的五類土地優(yōu)惠政策，我們給出了相應(yīng)的優(yōu)惠參考標(biāo)準(zhǔn)。
（1）土地使用出讓價格的優(yōu)惠政策，即根據(jù)擬入園企業(yè)投資總額的不同范圍和企業(yè)所用土地的級別（一類工業(yè)用地為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)生產(chǎn)用地；二類工業(yè)用地為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)教育科研及商務(wù)流通用地；三類工業(yè)用地是非主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)工業(yè)用地），提供不同的土地使用出讓價格，或者折算為相應(yīng)的土地出讓金資金補(bǔ)貼。
表 3 土地使用出讓價格優(yōu)惠
土地使用出讓價格優(yōu)惠
企業(yè)類型
投資總額（萬元）
土地級別
土地使用權(quán)出讓價格（萬元/畝）
土地出讓金資金補(bǔ)貼
生產(chǎn)型企業(yè)
<500
一類甲
2.5
10%
500~1000
一類乙
2
15%
1000~5000
一類丙
1.5
20%
5000~10000
三類
3
30%
>10000
二類
3
40%
建安企業(yè)
同上
同上
同上
同上
房地產(chǎn)企業(yè)
同上
同上
同上
同上
商貿(mào)流通企業(yè)
同上
同上
同上
同上
一類為可耕地，二類為居住，三類為居住工業(yè)混合
（2）項目用地面積優(yōu)惠，根據(jù)項目建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)定進(jìn)行核定
根據(jù)國土資源部關(guān)于發(fā)布和實施《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》的精神，項目建設(shè)用地控制指標(biāo)可以劃分為三類：投資強(qiáng)度、容積率和建筑系數(shù)。工業(yè)項目建設(shè)用地必須同時符合三項指標(biāo)。
表4 項目面積優(yōu)惠
項目面積優(yōu)惠
企業(yè)類型
投資強(qiáng)度（萬元/公頃）
容積率
國家標(biāo)準(zhǔn)
出讓金比例優(yōu)惠政策
醫(yī)藥制造業(yè)
>2700
>0.6
符合
30%
農(nóng)副食品加工業(yè)
>1350
>0.8
>50%
40%
飲料制造業(yè)
>1350
>0.9
>100%
60%
紡織業(yè)
>1350
>0.6
符合
10%
金屬制品業(yè)
>1800
>0.5
>50%
15%
（3）開發(fā)區(qū)用地出租
進(jìn)入開發(fā)區(qū)的企業(yè)可以采用租用租賃方式取得土地興建廠房等設(shè)施，針對不同的企業(yè)類型、固定資產(chǎn)投資規(guī)模及預(yù)期效益，提供不同的優(yōu)惠政策。
表 5 土地出租優(yōu)惠政策
土地出租優(yōu)惠政策
企業(yè)類型
固定資產(chǎn)投資規(guī)模（萬元）
預(yù)期產(chǎn)值
（萬元）
優(yōu)惠政策
（土地租金優(yōu)惠）
生成型企業(yè)
100
120
10%
100~200
240
15%
300
360
20%
建安企業(yè)
同上
同上
同上
房地產(chǎn)企業(yè)
同上
同上
同上
商貿(mào)流通企業(yè)
同上
同上
同上
（4）付款方式優(yōu)惠
為了緩解土地開發(fā)經(jīng)營初期的資金緊張狀況，盡快回籠資金，按照不同的土地出讓金付款方式，給予企業(yè)的土地出讓金優(yōu)惠政策。
表 6 付款方式優(yōu)惠
付款方式優(yōu)惠
企業(yè)類型
投資強(qiáng)度
（萬元/公頃）
付款方式
優(yōu)惠政策
（土地出讓金優(yōu)惠）
生產(chǎn)型企業(yè)
<1000
一次性交齊
30%
一次性交納50%，60日內(nèi)補(bǔ)齊
20%
一次性交納30%，90日內(nèi)補(bǔ)齊
10%
1000-2000
同上
具體分析
2000-3000
同上
——
>3000
同上
——
建安企業(yè)
同上
同上
——
房地產(chǎn)企業(yè)
同上
同上
——
商貿(mào)流通企業(yè)
同上
同上
——
（5）土地出讓方式優(yōu)惠
土地出讓方式有協(xié)議出讓、招標(biāo)出讓、拍賣出讓和掛牌出讓等。協(xié)議出讓指的是政府土地管理部門與新選定的土地使用權(quán)受讓人協(xié)商用地條件和土地使用權(quán)出讓金等有關(guān)事宜，達(dá)成協(xié)議后簽訂出讓合同的行為。招標(biāo)出讓指的是市、縣級人民政府土地行政主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ墓瘛⒎ㄈ撕推渌M織參加國有土地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者的行為。拍賣出讓指的是市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進(jìn)行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌出讓指的是市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定土地使用者的行為。
土地出讓方式實行招標(biāo)、拍賣、掛牌方式或協(xié)議方式進(jìn)行出讓，由于實行地價優(yōu)惠政策而缺口的土地出讓金由開發(fā)區(qū)政府財政解決。國家大力推行國有土地招標(biāo)、拍賣，只有在確實不能采用招標(biāo)、拍賣方式的情況下，方可采用協(xié)議出讓方式，但必須在地價評估的基礎(chǔ)上采取內(nèi)部會審、集體決策方式確定協(xié)議出讓價格，協(xié)議結(jié)果還要向社會公開。
不同出讓方式下，土地出讓市場的買方競爭程度有很大差異。在協(xié)議出讓土地時，政府雖然壟斷土地供給，若交易時只存在一個需求者，則可看作是一種雙邊壟斷市場。這時，協(xié)議地價的高低取決于雙方的動機(jī)和討價還價能力。作為受讓方的入園企業(yè)，其動機(jī)是利潤最大化，而作為出讓方的地方政府，其動機(jī)比較復(fù)雜，往往受到多重目標(biāo)的制約和非經(jīng)濟(jì)因素的干擾，在價格確定上存在一定的隨意性和盲目性。顯然，這種協(xié)議出讓地價沒有很好地反映出土地的實際收益能力和市場供求關(guān)系。
與協(xié)議出讓方式相比，實施土地招拍掛出讓方式，引入市場競爭機(jī)制，通過需求者的“貨幣投票”，則地價在市場競爭中形成，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)等價交換和公正、公開、公平交易的基本準(zhǔn)則。因此，土地招拍掛出讓地價反映出了土地的實際收益能力和市場供求狀況，使土地的真實價值得以實現(xiàn)。
表 7 土地出讓方式優(yōu)惠
土地出讓方式優(yōu)惠
企業(yè)類型
投資強(qiáng)度
（萬元/公頃）
預(yù)期利潤
優(yōu)惠政策
（土地出讓金優(yōu)惠）
生成型企業(yè)
<2000
100
招拍掛出讓
>2000
200
協(xié)議出讓
建安企業(yè)
同上
同上
同上
房地產(chǎn)企業(yè)
同上
同上
同上
商貿(mào)流通企業(yè)
同上
同上
同上
圖 8 園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展評估
為了保障經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)招商引資的成功進(jìn)行，減少失敗引資所帶來的浪費和污染，各國不約而同的采取對招商項目進(jìn)行評價的方法，提高招商項目入駐的門檻條件，通過審查招商項目的各項指標(biāo)條件來考慮是否予以引進(jìn)。
目前，國內(nèi)認(rèn)可度較高的指標(biāo)評價體系如下圖所示：
圖 9 產(chǎn)業(yè)發(fā)展評估指標(biāo)評價體系
由上表可知，該指標(biāo)體系共分為兩個層次。其中，一級指標(biāo)有4個，分別為：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、企業(yè)評級。而每個一級指標(biāo)下面都包含有若干的二級指標(biāo)，各個二級指標(biāo)都遵循客觀性和可行性的指標(biāo)選擇準(zhǔn)則，二級指標(biāo)的個數(shù)為16個，全面地概括了招商引資項目評估過程中依賴的各項重要指標(biāo)。
在招商企業(yè)的評估過程中，由于存在指標(biāo)的不同向性，不同指標(biāo)的值對評估結(jié)果的貢獻(xiàn)不同，有的指標(biāo)是值越大評價結(jié)果越好，這些指標(biāo)我們統(tǒng)稱為正向指標(biāo)，比如投資密度。而有的指標(biāo)則是值越小評價結(jié)果越好，這些指標(biāo)我們稱為反向指標(biāo)，比如污染物排放量水平。根據(jù)這一分類，我們可以將指標(biāo)分為正向指標(biāo)和反向指標(biāo)。本文所建立的指標(biāo)體系中，指標(biāo)分類示意圖如下所示：
圖 10 產(chǎn)業(yè)發(fā)展評估指標(biāo)分類圖
在確定項目評估的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)以后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要根據(jù)自己的實際情況，采用層次分析法對指標(biāo)體系中各指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計算，構(gòu)建符合地方特色的招商評估指標(biāo)體系。
文章摘自：《地方政府投融資模式研究》 李曉鵬 ，第二章。
主編:李曉鵬 博士，中興大城首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，曾任華夏幸福產(chǎn)業(yè)規(guī)劃總監(jiān)，麥肯錫城市發(fā)展研究員。
