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COVID-19: Export Controls and International Cooperation

來源｜Center for Trade and Economic Integration 

of Graduate Institute Geneva

作者｜Bernard Hoekman, Matteo Fiorini, and Aydin Yildirim

譯者｜張?zhí)鹛?/p>

（正文約2800字，預(yù)計(jì)閱讀時(shí)間9分鐘）

作為應(yīng)對(duì)新冠疫情的一部分，許多國家限制了醫(yī)療產(chǎn)品的出口，目的是將國內(nèi)的醫(yī)藥供應(yīng)分配給國家醫(yī)療系統(tǒng)和本國公民。

但是，這些政策可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果。它們的效果可能有限，有可能加劇價(jià)格飆升、不確定性增加，以及外交政策的緊張局勢(shì)。

在應(yīng)對(duì)此類危機(jī)的關(guān)鍵政策上，二十國集團(tuán)和部分世貿(mào)組織成員可以通過制定多邊合作協(xié)議，來減少各國使用出口管制的動(dòng)機(jī)和作法。

目前，全球?qū)︶t(yī)療用品需求的激增遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了現(xiàn)有的緊急庫存和可供應(yīng)力。

包括中國、歐盟、英國和美國在內(nèi)的75個(gè)國家的政府，對(duì)醫(yī)療用品和藥品實(shí)施了部分出口限制措施，或者采取了措施將供應(yīng)量更多滿足國內(nèi)的需求。

同時(shí)，也有國家降低或取消了關(guān)稅，以便進(jìn)口醫(yī)療必需品，力求降低從外國供應(yīng)商采購產(chǎn)品的成本。

在某些情況下，為應(yīng)對(duì)貿(mào)易伙伴的壓力、國家對(duì)于必需品的需求、可用庫存和供應(yīng)能力不足的問題，多數(shù)國家會(huì)采用貿(mào)易限制，并可能在隨后放寬這類限制。

對(duì)于公司層面，一些研究案例表明了出口限制和基本產(chǎn)品國內(nèi)供應(yīng)的做法，看似合乎邏輯，但會(huì)帶來意想不到的后果：減少獲取關(guān)鍵供應(yīng)的機(jī)會(huì)、提高產(chǎn)品的平均價(jià)格、加劇市場(chǎng)波動(dòng)，以及扭轉(zhuǎn)投資決策等短期和長期不利影響。

這種影響不僅限于公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也會(huì)對(duì)外交政策產(chǎn)生影響。

在當(dāng)前的全球大流行的緊急情況下，政府的有效干預(yù)至關(guān)重要。

政府需要制定法規(guī)來控制投機(jī)行為，并確保將稀缺的關(guān)鍵物資進(jìn)行優(yōu)先分配，尤其是醫(yī)療保健提供商，這些物品不能也絕對(duì)不應(yīng)該完全“留給市場(chǎng)”。

大流行期間的政府政策表明，政府不僅傾向于使用貿(mào)易政策工具來最大化必需品的國內(nèi)供應(yīng)，他們還可能沒有過多考慮所使用的貿(mào)易措施的有效性、在受影響的市場(chǎng)中產(chǎn)生的二階激勵(lì)效應(yīng)，以及對(duì)其他國家產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。

以下，我們列出了迄今為止有關(guān)出口管制的一些經(jīng)驗(yàn)，以及這些措施對(duì)貿(mào)易政策領(lǐng)域的國際合作會(huì)產(chǎn)生的部分影響。

正如許多觀察家所強(qiáng)調(diào)的那樣，出口限制是次佳的回應(yīng)，這是因?yàn)檫@些舉措在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中效率低下，同時(shí)會(huì)對(duì)貿(mào)易伙伴造成損害。

此外，出口限制可能對(duì)人道主義、外交政策和國際安全造成負(fù)面影響。

出口限制之所以低效，是因?yàn)樗鼈冇|發(fā)了受影響的出口國進(jìn)行報(bào)復(fù)或?qū)?bào)復(fù)行為的模仿，導(dǎo)致公司采取行動(dòng)將產(chǎn)品從該國轉(zhuǎn)移到其他國家，加劇了恐慌性購買和投機(jī)活動(dòng)。

如果許多國家都限制出口，其結(jié)果就是將價(jià)格提高到可能超過的水平，并且將增加供應(yīng)的不確定性和相應(yīng)的價(jià)格波動(dòng)。

如果該國的生產(chǎn)量不足以應(yīng)對(duì)危機(jī)期間的需求，則禁止出口醫(yī)療產(chǎn)品和供應(yīng)品將不會(huì)產(chǎn)生任何效果。

但是，出口禁令和相關(guān)政策，尤其是在主要供應(yīng)商實(shí)施的情況下，尤其是在主要供應(yīng)商實(shí)施的情況下，所有國內(nèi)庫存和生產(chǎn)能力都可能通過刺激恐慌性購買而加劇短缺和價(jià)格上漲。

請(qǐng)購政策可能會(huì)使情況變得更糟，因?yàn)楣?yīng)商有動(dòng)機(jī)不向一個(gè)國家運(yùn)送大量貨物，否則這些貨物將被重新分配給某一地區(qū)的許多最終客戶，或者在貨物到達(dá)時(shí)很可能被沒收和或付款延遲。

出口禁令的廣泛使用將會(huì)導(dǎo)致價(jià)格上漲，這既是因?yàn)樾枨蟪^供給，也是因?yàn)橘I家試圖抓住一些有限的供應(yīng)。

投機(jī)和囤積行為將加劇投入成本上升導(dǎo)致的價(jià)格上漲。這反過來可能會(huì)促使交易者避免在有關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行操作，并迫使各國政府花費(fèi)更多資源來對(duì)付這種政策的不利后果。

讓國際供應(yīng)鏈發(fā)揮作用對(duì)增加供應(yīng)至關(guān)重要。

一些政界人士認(rèn)為，國家必須加強(qiáng)自給自足，以確保危機(jī)時(shí)期國內(nèi)供應(yīng)充足。這種觀點(diǎn)的隱含前提是：全球市場(chǎng)不可靠，國家可以自給自足，并且他們?cè)敢獬袚?dān)這樣所做的費(fèi)用。

政府應(yīng)對(duì)供應(yīng)危機(jī)最好措施是勵(lì)多元化生產(chǎn)能力，在世界的不同地區(qū)找到最有效的位置，合作建立監(jiān)管要求，確保一定程度的產(chǎn)能富余，增強(qiáng)迅速提高基本產(chǎn)品供應(yīng)的能力，并減少政策性瓶頸和摩擦等。

這場(chǎng)危機(jī)可能會(huì)加速供應(yīng)多元化（區(qū)域化）的持續(xù)趨勢(shì)，但貿(mào)易將會(huì)成為平衡的核心部分——因此，國家間需要保持邊境開放和有效運(yùn)營的合作。

所有的貿(mào)易協(xié)定都囊括了在危機(jī)中允許例外的條款。

歐盟的案例表明，即使達(dá)成非常深入的協(xié)議，也不會(huì)完全禁止政府在緊急情況下采取他們認(rèn)為符合公眾利益的行動(dòng)。

這些條款確保政府干預(yù)機(jī)制的價(jià)值，同時(shí)幫助政府有效協(xié)調(diào)和解決短缺問題。

當(dāng)出現(xiàn)共同的沖擊，例如全球大流行，各國的產(chǎn)品供應(yīng)能力和需求也會(huì)有所不同。這種差異可能并不明顯，國家也可以通過共享信息和協(xié)調(diào)來揭示。

如同政府需要信息系統(tǒng)來確定哪里有供應(yīng)能力，企業(yè)也需要系統(tǒng)來監(jiān)控市場(chǎng)狀況、確定全球網(wǎng)絡(luò)中的松弛和瓶頸，以便調(diào)整生產(chǎn)并對(duì)需求變化作出反應(yīng)。

公司一般可以評(píng)估需求和供應(yīng)選擇，但政府往往手頭沒有這類資料。發(fā)現(xiàn)供應(yīng)鏈中的實(shí)時(shí)瓶頸并采取措施解決這些瓶頸，需要工業(yè)界和政府之間的合作。

然而并不是所有國家都有精準(zhǔn)的信息系統(tǒng)。部分當(dāng)局政府對(duì)當(dāng)前的供應(yīng)鏈和生產(chǎn)能力沒有很好的了解。個(gè)別領(lǐng)頭企業(yè)為了保證自身的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，拒絕共享市場(chǎng)以及產(chǎn)業(yè)鏈信息。

本次疫情暴露出大多數(shù)司法機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療產(chǎn)品相關(guān)供應(yīng)鏈的性質(zhì)和組成的一無所知，這與食品等其他產(chǎn)品形成鮮明對(duì)比，在食品等其他產(chǎn)品中，可追溯性已成為生產(chǎn)過程的一個(gè)要素。

二十國集團(tuán)貿(mào)易部長于2020年3月30日承諾，將根據(jù)各國需求和需要，立即采取必要措施便利基本商品貿(mào)易。

但指望G20所有成員國都同意實(shí)施出口限制是不現(xiàn)實(shí)的。逆全球化呼聲的愈演愈烈，多邊合作支持的減弱，以及呼吁開放世界經(jīng)濟(jì)的政治候選人和政黨在國內(nèi)選舉的成功使得這種努力更不可能實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展以信息交流、對(duì)話、同行審查為中心的非正式合作形式可能更為可行。這種合作應(yīng)包括私營部門——對(duì)有關(guān)的供應(yīng)鏈掌握得更好。

展望未來，公私合作政策需要包含和分享有關(guān)全球供應(yīng)狀況和供應(yīng)鏈能力的最新關(guān)鍵數(shù)據(jù)，為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生緊急情況所需的產(chǎn)品類型建立一個(gè)類似的系統(tǒng)應(yīng)該是國際社會(huì)的優(yōu)先事項(xiàng)。

公私合作政策不會(huì)阻止各國實(shí)施出口管制，同時(shí)有助于提高透明度，向政府提供市場(chǎng)狀況數(shù)據(jù)，并促進(jìn)政府和國際組織之間的協(xié)調(diào)。

對(duì)全球供需狀況的了解以及對(duì)政策應(yīng)對(duì)措施的頻繁評(píng)估，可以讓利益攸關(guān)方更好地了解增加供應(yīng)的能力和進(jìn)展，從而減輕關(guān)閉邊境的政治壓力，交流經(jīng)驗(yàn)和互相學(xué)習(xí)可以幫助各國政府確定有效和有效率的干預(yù)措施。

（本文由民智國際研究院編譯，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處）

文字編輯：李曉宇

圖片編輯：李曉宇

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