作 者 | 馬淵杰（最高法院司改辦規(guī)劃處副處長(zhǎng)）
司法責(zé)任制改革是這輪司法改革的“牛鼻子”，在司法改革中具有基礎(chǔ)性、全局性的地位。2015年9月，最高人民法院發(fā)布了經(jīng)中央深改組審議通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《責(zé)任制意見(jiàn)》）。
目前全國(guó)已經(jīng)普遍推開(kāi)司法責(zé)任制改革試點(diǎn)，但從筆者了解的情況來(lái)看，各地對(duì)《責(zé)任制意見(jiàn)》的理解還有不夠到位的地方，筆者作為《責(zé)任制意見(jiàn)》起草者之一，有必要就其中幾個(gè)問(wèn)題再作一些說(shuō)明，同時(shí)就《責(zé)任制意見(jiàn)》中運(yùn)行的一些問(wèn)題作一探討，還請(qǐng)各地同仁批評(píng)指正。
一、關(guān)于審判團(tuán)隊(duì)模式
《責(zé)任制意見(jiàn)》提出要探索組建由法官、法官助理、書(shū)記員組成的審判團(tuán)隊(duì)模式辦理案件。但關(guān)于審判團(tuán)隊(duì)的具體配置，人員如何組合，《責(zé)任制意見(jiàn)》并未作出具體規(guī)定。主要考慮審判團(tuán)隊(duì)模式不宜搞“一刀切”，需要中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索相結(jié)合。
各試點(diǎn)法院實(shí)行什么樣的審判團(tuán)隊(duì)模式，應(yīng)當(dāng)考慮法院受理案件數(shù)量、案件類(lèi)型、人員數(shù)量、法官素質(zhì)等多種因素。甲地的審判團(tuán)隊(duì)模式未必適合乙地，照搬照抄其他法院模式，容易導(dǎo)致“水土不服”。例如，《責(zé)任制意見(jiàn)》提出要探索法官隨機(jī)組成合議庭審理案件，目前最高法院兩個(gè)巡回法庭均按此模式運(yùn)作，但這一做法在許多案件數(shù)量和人員數(shù)量較多的法院還面臨較大難度。目前，許多試點(diǎn)法院探索“1+1+1”“1+2+2”“1+N”等不同審判團(tuán)隊(duì)模式辦理案件，把審判團(tuán)隊(duì)作為辦案、管理、擔(dān)責(zé)、考核的基本單元，這樣都屬于先行先試的范疇。
審判團(tuán)隊(duì)模式的人員配置也與法院人員分類(lèi)管理改革密切相關(guān)。審判團(tuán)隊(duì)模式改革一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，就是要為法官配備適當(dāng)?shù)膶徟休o助人員，形成以法官為核心的審判團(tuán)隊(duì)，減輕法官的審判事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)。在審判輔助人員力量配置到位的前提下，按照1:1:1即1名法官、1名法官助理、1名書(shū)記員的模式來(lái)組建審判團(tuán)隊(duì)較為理想。
但是，目前許多試點(diǎn)法院審判輔助人員嚴(yán)重不足。解決這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，通過(guò)加快推進(jìn)審判輔助人員管理制度改革，能夠從根本上解決審判輔助人員的來(lái)源、職責(zé)、保障、職業(yè)發(fā)展等一系列問(wèn)題。但在法官助理、書(shū)記員目前難以完全到位的情況下，筆者認(rèn)為，根據(jù)法院層級(jí)、案件數(shù)量、案件類(lèi)型、人員素質(zhì)等探索更為靈活高效的審判團(tuán)隊(duì)模式不失為一種解決進(jìn)路。例如，對(duì)于基層法院來(lái)說(shuō)，可以探索“一審一書(shū)”的審判團(tuán)隊(duì)模式審理速裁案件和部分簡(jiǎn)易程序案件，采取“一審一助一書(shū)”的審判團(tuán)隊(duì)模式審理比較復(fù)雜的簡(jiǎn)易程序案件和普通程序案件。對(duì)于中級(jí)法院來(lái)說(shuō)，在審判輔助人員不足的情況下，可以考慮將法官助理、書(shū)記員配置到合議庭，采取“3+2+2”“3+3+1”的不同模式等。
此外，審判團(tuán)隊(duì)模式改革也涉及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題。通過(guò)規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，適當(dāng)整合機(jī)構(gòu)，有利于減少管理層級(jí)，提高工作效能，服務(wù)審判工作。但是審判團(tuán)隊(duì)模式改革并不意味著簡(jiǎn)單撤并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，扁平化管理不等于不要管理，對(duì)于編制人員數(shù)量較多的法院來(lái)說(shuō)，按照立案、刑事、民事、行政、審判監(jiān)督、執(zhí)行等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域分設(shè)審判庭室仍然是符合審判管理需要和司法專(zhuān)業(yè)化要求的。特別是為進(jìn)一步滿足人民群眾多元司法需求，解決好“立案難”“執(zhí)行難”等問(wèn)題，還需要設(shè)立訴訟服務(wù)中心、執(zhí)行指揮中心、信息中心等機(jī)構(gòu)。
因此，審判組織結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于取消院庭長(zhǎng)的案件請(qǐng)示和審批制度，把每一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)成為緊密協(xié)作、高效運(yùn)行的辦案單元和管理單元。同時(shí)，由于審判工作性質(zhì)、特點(diǎn)不同于檢察工作，法院司法責(zé)任制也不同于檢察院司法責(zé)任制，因此，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題上，有必要考慮法檢兩家差異性。
二、關(guān)于院庭長(zhǎng)辦案
本輪改革要求進(jìn)入法官員額的院庭長(zhǎng)都要在審判一線辦理案件。這樣做，一是有利于緩解基層法院“案多人少”矛盾，增強(qiáng)辦案力量；二是有利于發(fā)揮院庭長(zhǎng)作用，帶動(dòng)審判質(zhì)量整體提升；三是有利于推進(jìn)司法責(zé)任制的有效落實(shí)。
《責(zé)任制意見(jiàn)》對(duì)院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量提出了原則性要求，主要考慮到院庭長(zhǎng)辦案要有數(shù)量的硬性要求，否則難以使院庭長(zhǎng)辦案常態(tài)化。當(dāng)然從目前來(lái)看，院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量也必須考慮中國(guó)國(guó)情，應(yīng)當(dāng)考慮其承擔(dān)的審判管理監(jiān)督事務(wù)和行政事務(wù)工作量，參照本院（本庭）法官人均辦案數(shù)量合理確定。院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量也應(yīng)根據(jù)法院不同層級(jí)合理確定。越是高層級(jí)的法院，院庭長(zhǎng)宏觀指導(dǎo)和管理的任務(wù)更重，辦案數(shù)量的要求也越低。為了讓院庭長(zhǎng)有更多時(shí)間和精力用于辦案，可以探索司法行政事務(wù)的集中管理，進(jìn)一步精簡(jiǎn)會(huì)議。
對(duì)于院庭長(zhǎng)辦案除了數(shù)量的要求外，筆者以為，更重要的是案件質(zhì)量，院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)主要審理重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件和新類(lèi)型案件，主動(dòng)幫普通法官“挑擔(dān)子”、啃“硬骨頭”?？己嗽和ラL(zhǎng)辦案，不能片面考核承辦案件數(shù)量，還要考量案件“含金量”。為此，也需要調(diào)整分案機(jī)制，探索建立重大、疑難、復(fù)雜案件和新類(lèi)型案件的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，以便重大、疑難、復(fù)雜和新類(lèi)型案件能夠直接分到院庭長(zhǎng)手上。院庭長(zhǎng)通過(guò)對(duì)典型案件的審理，也有利于促進(jìn)類(lèi)型化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)，推動(dòng)裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。
三、關(guān)于放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系
處理好放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系，是司法責(zé)任制改革的一個(gè)核心問(wèn)題。司法責(zé)任制改革要求遵循“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法規(guī)律，改變傳統(tǒng)的院庭長(zhǎng)案件審批把關(guān)制度，去除審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的“行政化”現(xiàn)象。為此，《責(zé)任制意見(jiàn)》提出要改革裁判文書(shū)簽署機(jī)制，院庭長(zhǎng)不再審核簽發(fā)其未參加審理案件的裁判文書(shū)；院庭長(zhǎng)的審判管理和監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在職責(zé)和權(quán)限的范圍內(nèi)，并全程留痕；改革審判委員會(huì)制度，限縮審委會(huì)討論案件范圍；等等。目前，這些制度在試點(diǎn)法院得到了貫徹落實(shí)，但與此同時(shí)，許多院庭長(zhǎng)不無(wú)擔(dān)憂，真正放權(quán)以后審判質(zhì)量如何保障，裁判尺度如何統(tǒng)一，“同案不同判”的問(wèn)題如何解決，等等。
《責(zé)任制意見(jiàn)》在制定時(shí)也預(yù)見(jiàn)到了這樣一些問(wèn)題，因此，從整個(gè)文件的出發(fā)點(diǎn)來(lái)講，堅(jiān)持了放權(quán)與監(jiān)督相統(tǒng)一的思路，設(shè)計(jì)了一些制度機(jī)制來(lái)處理放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)放權(quán)不放任。
第一，特定案件事中監(jiān)督制度。《責(zé)任制意見(jiàn)》規(guī)定涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的案件，與本院或者上級(jí)法院的類(lèi)案判決可能發(fā)生沖突的案件，有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的案件，院庭長(zhǎng)有權(quán)要求獨(dú)任法官或者合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果，決定將上述案件提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論。這樣一方面大大限縮了院庭長(zhǎng)事中監(jiān)督的案件范圍，防止大量案件繼續(xù)走請(qǐng)示匯報(bào)審批的老路，有利于推進(jìn)司法責(zé)任制的落實(shí)；另一方面，實(shí)現(xiàn)了在改革初期的平穩(wěn)放權(quán)，使院庭長(zhǎng)能夠抓住關(guān)鍵重點(diǎn)，既保持了對(duì)審判工作的宏觀管理能力，又保持了法院矯正個(gè)別性司法行為偏差的能力，從而保障裁判質(zhì)量。
在當(dāng)前司法體制和環(huán)境下，特別是改革初期司法人員能力素質(zhì)還不能完全適應(yīng)司法責(zé)任制要求的情況下，不能過(guò)度依賴(lài)于事后監(jiān)督和追責(zé)，還需保持必要的事前、事中的裁判質(zhì)量監(jiān)督控制；當(dāng)然，絕大多數(shù)案件的裁判權(quán)仍要放權(quán)于獨(dú)任法官和合議庭，發(fā)揮他們?cè)诓门兄械闹黧w作用，這樣才能實(shí)現(xiàn)司法規(guī)律和中國(guó)國(guó)情的有機(jī)結(jié)合。
第二，職責(zé)清單制度。《責(zé)任制意見(jiàn)》明確了獨(dú)任法官、合議庭承辦法官、合議庭其他法官、審判長(zhǎng)、法官助理、書(shū)記員等不同崗位人員的司法職責(zé)，建立了相對(duì)清晰的職責(zé)清單制度。我們認(rèn)為，科學(xué)、規(guī)范、高效的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，各類(lèi)人員應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)清晰、分工相對(duì)明確。清單制度的建立，一方面使監(jiān)督追責(zé)有據(jù)；另一方面，也是審判團(tuán)隊(duì)中各類(lèi)人員崗位工作的操作指引。
將審判流程和崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化，其重要作用就是讓不同崗位人員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)能夠按照崗位職責(zé)和行為指引標(biāo)準(zhǔn)迅速進(jìn)入角色、履行職責(zé)，改變“只有好師傅才帶得出好徒弟”的傳統(tǒng)模式。比如，廣東省東莞市第二人民法院制定了《審判、執(zhí)行案件輔助人員跟案工作指引》，詳細(xì)規(guī)定了不同程序輔助人員收案、閱卷、財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全、排期、送達(dá)等不同流程的職責(zé)和具體操作，讓審判輔助人員清清楚楚地知道在每個(gè)案件、每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該做什么、應(yīng)該達(dá)到什么要求。
第三，專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度。司法責(zé)任制改革后，獨(dú)任法官、合議庭審判更加獨(dú)立了，但由此也帶來(lái)裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、“類(lèi)案不同判”的問(wèn)題?！敦?zé)任制意見(jiàn)》設(shè)計(jì)了專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度。專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議除了就案件法律適用問(wèn)題為合議庭提供參考意見(jiàn)外，還有一個(gè)重要作用就是通過(guò)本庭或者跨業(yè)務(wù)庭法官共同交流研討，解決類(lèi)案裁判標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論成果具有指導(dǎo)意義的，可以提請(qǐng)審判委員會(huì)討論發(fā)布參考性案例。但是實(shí)踐中也要注意防止將大量案件提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議，專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議成為“二審委會(huì)”的現(xiàn)象。
第四，類(lèi)案參考制度。除了最高法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例外，試點(diǎn)法院可以建立類(lèi)案參考制度。如海南法院在推進(jìn)司法責(zé)任制改革時(shí)，以本省典型案例和精品案例為樣本選定刑事、民事、行政、執(zhí)行參考案例318個(gè)，基本涵蓋全省近年審判實(shí)踐中常見(jiàn)、多發(fā)、具有代表性的案件類(lèi)型，減少了“同案不同判”的現(xiàn)象。北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院探索構(gòu)建和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)案例指導(dǎo)制度，鼓勵(lì)當(dāng)事人提交先例支持訴訟主張，要求法官在無(wú)充分理由支持時(shí)不得作出與先例相沖突的裁判。上海閔行區(qū)法院強(qiáng)化審判委員會(huì)提煉類(lèi)案裁判功能，通過(guò)裁判思路描述、基本要點(diǎn)提煉、主要步驟表述等歸納類(lèi)案裁判方法，促進(jìn)了裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。
第五，法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度。放權(quán)以后除了院庭長(zhǎng)必要的監(jiān)督管理以外，更重要的是促進(jìn)法官自律自治?！敦?zé)任制意見(jiàn)》在制定時(shí)綜合考慮各方面因素最終沒(méi)有寫(xiě)入審判瑕疵責(zé)任，但這不意味著裁判文書(shū)錯(cuò)字連篇、案件無(wú)故長(zhǎng)期未結(jié)等不需要承擔(dān)任何責(zé)任。因此，在建立違法審判責(zé)任追究制度的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)配套建立法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度，將審判瑕疵責(zé)任作為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，將業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為法官任職、評(píng)先評(píng)優(yōu)、晉職晉級(jí)和員額動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制與員額退出機(jī)制、懲戒機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制的有效銜接。
總之，在推進(jìn)司法責(zé)任制改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)同步配套推進(jìn)相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，用改革的辦法解決改革過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，而不宜再回到“保姆式”審批把關(guān)的老路來(lái)保障裁判質(zhì)量。
四、關(guān)于錯(cuò)案責(zé)任追究
對(duì)于錯(cuò)案責(zé)任的問(wèn)題，《責(zé)任制意見(jiàn)》的相關(guān)解讀文章作了大量說(shuō)明，但是從筆者了解到的情況來(lái)看，仍然有許多同志對(duì)錯(cuò)案責(zé)任的規(guī)定不甚了解，不少法官對(duì)錯(cuò)案追責(zé)心存疑慮。這里有必要再作幾點(diǎn)說(shuō)明。
第一，如何理解錯(cuò)案責(zé)任。考慮到錯(cuò)案概念不是一個(gè)準(zhǔn)確的法律概念，難以準(zhǔn)確界定，《責(zé)任制意見(jiàn)》沒(méi)有對(duì)錯(cuò)案和錯(cuò)案責(zé)任作出定義，而是使用了違法審判責(zé)任的概念。我們認(rèn)為，錯(cuò)案是客觀存在的，主要指案件在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、訴訟程序等方面存在錯(cuò)誤，但是錯(cuò)案與錯(cuò)案責(zé)任應(yīng)當(dāng)分離。
換句話說(shuō)，錯(cuò)案是追責(zé)啟動(dòng)的一個(gè)重要線索來(lái)源，通過(guò)認(rèn)定錯(cuò)案倒查審判、檢察、偵查各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)主體是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但不等于有錯(cuò)案就應(yīng)當(dāng)追責(zé)。錯(cuò)案責(zé)任與違法審判責(zé)任有交叉，雖然有錯(cuò)案但是法官?zèng)]有違法審判行為，沒(méi)有故意或者重大過(guò)失，就不應(yīng)被追究責(zé)任。相反，只要法官具備違法審判行為追責(zé)事由，即使裁判結(jié)果正確，也要追究其違法審判責(zé)任。
第二，如何認(rèn)定錯(cuò)案責(zé)任。這里涉及兩個(gè)問(wèn)題，一是誰(shuí)來(lái)認(rèn)定錯(cuò)案？二是誰(shuí)來(lái)認(rèn)定法官的錯(cuò)案責(zé)任？《責(zé)任制意見(jiàn)》對(duì)此已經(jīng)作出了明確的規(guī)定。
第一個(gè)問(wèn)題，錯(cuò)案一般由院長(zhǎng)、審判監(jiān)督部門(mén)或者審判管理部門(mén)提出初步意見(jiàn)，由院長(zhǎng)委托審判監(jiān)督部門(mén)審查或者提請(qǐng)審判委員會(huì)進(jìn)行討論。人民法院的判決、裁定、決定是否錯(cuò)誤，由人民法院最高審判組織審判委員會(huì)依法進(jìn)行認(rèn)定，是符合司法規(guī)律和要求的。
第二個(gè)問(wèn)題，法官在錯(cuò)案中應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任，根據(jù)改革精神，則交由法官懲戒委員會(huì)進(jìn)行認(rèn)定。法官懲戒委員會(huì)法官代表占有一定比例，同時(shí)吸納了有關(guān)法律專(zhuān)業(yè)人士，原則上審議還要組織聽(tīng)證，并充分保障當(dāng)事法官陳述、舉證、辯解、申請(qǐng)復(fù)議、申訴等各項(xiàng)權(quán)利，提高了懲戒的公信度，也更有利于依法公正地認(rèn)定法官司法責(zé)任。
第三，如何追究錯(cuò)案責(zé)任。法官懲戒委員會(huì)經(jīng)過(guò)審議，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事法官違反審判職責(zé)的事實(shí)、情節(jié)和相關(guān)規(guī)定，對(duì)當(dāng)事法官作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒的建議。根據(jù)懲戒委員會(huì)的懲戒建議，人民法院根據(jù)其所負(fù)責(zé)任不同情形，由組織人事部門(mén)按照干部管理權(quán)限和程序給予停職、延期晉升、退出員額或者免職、責(zé)令辭職、辭退等處理；應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分的，由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)依法依規(guī)辦理；涉嫌犯罪的，由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)將違法線索移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)依法處理。非經(jīng)法定程序、非因法定事由，不得將法官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級(jí)、撤職等處分。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，改革后，對(duì)錯(cuò)案責(zé)任的認(rèn)定比改革前更嚴(yán)格更清晰，實(shí)現(xiàn)了依法保障法官履職和嚴(yán)格依法追責(zé)相統(tǒng)一，法官依法辦案完全不必有顧慮。
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