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礦業(yè)權(quán)出讓收益制度對礦山企業(yè)的影響

(全文5474個字,閱讀大約需要8分鐘)

在剛剛過去的2017年,對從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的各行業(yè)而言,都是值得回顧和總結(jié)的一年。因為這一年除了大宗商品的價格一路飆升,給礦山企業(yè)帶來了豐厚的收益外,國家層面也頻繁出臺重大的政策和法規(guī),對整個行業(yè)多領(lǐng)域進行了架構(gòu)及制度層面的調(diào)整,可謂是發(fā)生了翻天覆地的變化。為此本文將結(jié)合,2017年4月13日國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(國發(fā)〔2017〕29號,以下簡稱“29號文”),和財政部、國土資源部于2017年6月29日聯(lián)合下發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號,以下簡稱“《辦法》”),談?wù)劦V業(yè)權(quán)出讓收益制度對礦山企業(yè)的影響。

筆者認為“29號文”雖然字數(shù)不多,但信息量很大。幾乎覆蓋了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域最核心的稅費改革。隨后發(fā)布的《辦法》則根據(jù)“29號文”制定的原則和授權(quán),正式推出了我國礦業(yè)權(quán)出讓收益制度,拉開了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域稅費改革的大幕。

由于礦業(yè)權(quán)出讓收益制度是由之前的礦業(yè)權(quán)價款制度調(diào)整而來的,對此很多的礦山企業(yè)并不認為這項制度會對企業(yè)產(chǎn)生重大影響。因為無論概念或名稱如何調(diào)整,這部分成本總之是要付出去的,所以反響并不強烈。

但筆者認為,礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的推行對礦山企業(yè)而言,還是會產(chǎn)生較大的影響。以下是筆者通過對比礦業(yè)權(quán)價款制度,梳理的礦業(yè)權(quán)出讓收益制度對礦山企業(yè)可能產(chǎn)生影響的一些觀點,供業(yè)界探討和參考。


一、征收范圍的變化對礦山企業(yè)產(chǎn)生的影響

根據(jù)《辦法》對“礦業(yè)權(quán)出讓收益”的界定,礦業(yè)權(quán)出讓收益是國家作為礦產(chǎn)資源的所有人,向礦業(yè)權(quán)人征收的礦產(chǎn)資源有償使用的收入。這與之前的礦業(yè)權(quán)價款的性質(zhì)對比,發(fā)生了質(zhì)的改變。礦業(yè)權(quán)價款是基于國家曾經(jīng)對有些礦區(qū)投入了資金、實施了地質(zhì)勘查并取得了一定的成果,進而向礦業(yè)權(quán)申請人征收的投資收益。所以,從二者的屬性上不難看出,礦業(yè)權(quán)價款是有條件選擇性的征收,只有符合“國家出資且探明礦產(chǎn)地”的條件才可以征收;而礦業(yè)權(quán)出讓收益是國家作為礦產(chǎn)資源的所有人向礦業(yè)權(quán)人征收的權(quán)益金,其征收的范圍涵蓋了礦產(chǎn)資源勘查和開采的所有行為,不再界定國家是否出資,以及是否取得成果?!掇k法》的征收范圍,明確在以下環(huán)節(jié)征收:

1、國家出讓新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)的;

2、探礦權(quán)增列礦種,以及采礦權(quán)增列礦種、增加資源儲量的。

第一種情形,是探礦權(quán)人或采礦權(quán)人通過一級市場取得國家出讓探礦權(quán)或采礦權(quán)時,需要繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益,《辦法》沒有規(guī)定除外情形。換言之,無論是空白地上“申請在先”取得礦業(yè)權(quán),還是國家出資形成的礦產(chǎn)地,亦或是已有探礦權(quán)、采礦權(quán)滅失區(qū)域重新申請?zhí)降V權(quán)或采礦權(quán),均需繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益。而礦業(yè)權(quán)價款制度下,空白地“申請在先”方式取得的礦業(yè)權(quán),或“企業(yè)自行出資勘查探明成果”的,是不需要繳納礦業(yè)權(quán)價款的。

第二種情形,主要針對已取得的探礦權(quán)或采礦權(quán),在探礦或采礦過程中又發(fā)現(xiàn)了新的礦種,或雖然沒有發(fā)現(xiàn)新的礦種但儲量增加了,也需要按照《辦法》的規(guī)定繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益。之前的礦業(yè)權(quán)價款制度下,如果新增資源量和新列礦種是“企業(yè)自行出資勘查探明成果”的,是不需要繳納礦業(yè)權(quán)價款的。

此處筆者想插播一組風(fēng)險,希望能引起業(yè)界的關(guān)注。即在實務(wù)中很多礦山企業(yè)發(fā)現(xiàn)新的礦種后,很普遍的一種現(xiàn)象是直接開采,并不去辦理新增礦種的增列登記。因為辦理新增礦種就需要提交儲量,提交儲量就需要繳納價款。或者,雖然不涉及價款繳納,但程序繁瑣不愿意去辦理。筆者在此需提示礦業(yè)權(quán)人,這種做法非常危險,存在著巨大風(fēng)險。因為2016年12月1日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》將開采超出許可證規(guī)定的礦種的(共生、伴生礦種除外)界定為“未取得采礦許可證擅自采礦”的行為。依據(jù)《刑法》第三百四十三條規(guī)定“……未取得采礦許可證擅自采礦……情節(jié)嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金”。

所以礦山企業(yè)發(fā)現(xiàn)新的礦種,未辦理新增礦種的登記(共生、伴生礦種除外)而直接開采,涉嫌構(gòu)成非法采礦罪,將會被追究刑事責(zé)任。

另外,投資者如果擬收購礦山,一定要關(guān)注被收購方的礦業(yè)權(quán)價款是否履行過有償處置義務(wù);是否存在增列礦種或新增儲量的需求。如果存在就要充分考量后續(xù)可能涉及的礦業(yè)權(quán)出讓收益。否則,會導(dǎo)致后續(xù)開發(fā)成本的增加,影響收購?fù)瓿珊笃髽I(yè)的利潤和業(yè)績。

小結(jié):礦業(yè)權(quán)出讓收益制度下,是全覆蓋的征收,不存在免征的空間。尤其在礦業(yè)權(quán)增加儲量或增列礦種環(huán)節(jié),將存在重大變化。對礦山企業(yè)尤其是之前無償取得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)而言,將可能面臨成本增加的影響。


二、征收方式的變化對礦山企業(yè)的影響

本次《辦法》設(shè)置了三種礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收方式,具體為:

1、通過招標、拍賣、掛牌的方式公開競價,按照成交價格作為礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收金額。

2、協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的,按照評估值或市場基準價格就高確定。

3、對于資源儲量較大、礦山服務(wù)年限較長、市場風(fēng)險較高(以下簡稱“三種情形”),可探索通過礦業(yè)權(quán)出讓收益率的形式征收。

以上三種方式中,第一種方式在2003年的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》中就已經(jīng)采用了。本次將礦業(yè)權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益時保留了該種方式。故變化不大,應(yīng)該不難理解。

第二種方式,主要是針對協(xié)議出讓的方式。從目前的制度設(shè)置而言,協(xié)議出讓國家管控的非常嚴格 (詳見《關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》第一條)。但對于增列礦種、增加資源儲量的情形,《辦法》規(guī)定要比照協(xié)議出讓的方式操作。

需要引起大家關(guān)注的,應(yīng)該是本次《辦法》在協(xié)議出讓環(huán)節(jié)提出的一個新的概念“市場基準價格”。筆者認為,本次引入的“市場基準價格”概念借鑒了土地市場中“基準地價”的概念。為的是規(guī)避礦業(yè)權(quán)評估時,價格偏離市場而采取補救的措施?!掇k法》規(guī)定“市場基準價格”由地方礦產(chǎn)資源主管部門參照類似市場條件定期制定,經(jīng)省級人民政府同意后公布執(zhí)行。河南省是《辦法》出臺后第一家制定“市場基準價格”的省份,大家如有興趣可搜索下載學(xué)習(xí),此處不再介紹。

第三種方式是本次《辦法》規(guī)定的一種全新的探索性的征收方式,即采用礦業(yè)權(quán)出讓收益率的方式征收。這種方式下,礦業(yè)權(quán)出讓收益沒有上限,是根據(jù)礦山企業(yè)銷售礦產(chǎn)品時,確定一定的比率從銷售收入中從價計征。換言之,只要有銷售收入,就要繳納出讓收益。這種方式在之前的礦業(yè)權(quán)價款中完全沒有涉及過,沒有慣例或成熟的模式可以借鑒。需要地方礦產(chǎn)資源主管部門加以細化和規(guī)范,避免因征收方式的變化,導(dǎo)致出讓收益流失;也要防范因比率確定的不合理,導(dǎo)致礦山企業(yè)無法承受而失去市場競爭力,或無法生存。

最后,《辦法》將“出讓收益基準率”的決定權(quán)賦予了省級礦產(chǎn)資源主管部門和財政部門,根據(jù)資源稟賦、勘查開發(fā)條件和宏觀調(diào)控要求等因素自行制定,并根據(jù)礦產(chǎn)品價格變化和經(jīng)濟發(fā)展需要適時調(diào)整,報經(jīng)省級人民政府同意后公布執(zhí)行。

僅從出讓收益征繳環(huán)節(jié)而言,這種方式對于礦山企業(yè)而言還是比較有利。因為這種模式下礦業(yè)權(quán)人不需要一次性繳納金額不菲的礦業(yè)權(quán)出讓收益,而是在銷售礦產(chǎn)品時按年限分期繳納。如果這個比率制定的符合市場規(guī)律,就會有助于礦山企業(yè)在起步階段將有效的資金用于礦山建設(shè)中,幫助礦山企業(yè)盡快投產(chǎn)。

小結(jié):從征收方式角度而言,本次改革引入了“市場基準價格”和“出讓收益率”兩個全新的概念。這種變化對探礦和礦山建設(shè)階段肯定是利好,可以感知到國家鼓勵探礦和支持礦山建設(shè)的政策導(dǎo)向。但需要關(guān)注各省制定的“市場基準價格”和“出讓收益率”,如果偏高或調(diào)整機制滯后,形成與市場背離,則對企業(yè)而言無疑是雪上加霜。


三、支付方式對礦山企業(yè)的影響


《辦法》第十三條規(guī)定“以出讓金額形式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益,低于規(guī)定額度的,可一次性征收;高于規(guī)定額度的,可按以下原則分期繳納:

1、探礦權(quán)人在取得勘查許可證前,首次繳納比例不得低于探礦權(quán)出讓收益的20%,剩余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后,在采礦權(quán)有效期內(nèi)按年度繳納。

2、采礦權(quán)人在取得采礦許可證前,首次繳納比例不得低于采礦權(quán)出讓收益的20%,剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)分年度繳納。

一次性繳納標準、首次繳納比例和分期繳納年限,由省級財政部門、礦產(chǎn)資源主管部門制定。

這條中出現(xiàn)了一個“規(guī)定額度”的概念,單從《辦法》的規(guī)定是不易理解的。必須要從礦業(yè)權(quán)價款的整個制度體系中去解讀,才容易理解。2008年2月28日,財政部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的補充通知》(財建〔2008〕22號,以下簡稱“《通知》”),該《通知》第四條就規(guī)定:國土資源管理部門要加強對分期繳納礦業(yè)權(quán)價款的管理,由國土資源部登記發(fā)證的礦業(yè)權(quán),其探礦權(quán)價款在500萬元以下、采礦權(quán)價款在3000萬元以下的,價款原則上一次性繳清;由地方登記發(fā)證的礦業(yè)權(quán),其探礦權(quán)、采礦權(quán)價款一次性繳清的標準,由各省根據(jù)本省實際情況制定。

筆者理解,《辦法》中提及的“規(guī)定額度”,指的就是《通知》第四條規(guī)定的額度。在各省沒有制定出新標準前,《通知》中明確的額度依然可以適用或作為參考。

另外,較之礦業(yè)權(quán)價款制度而言,《辦法》就探轉(zhuǎn)采階段是否需要繳納出讓收益,以及如何分期繳納出讓收益,規(guī)定的非常明確(詳見《辦法》第十三條、第十六條的規(guī)定)。首先明確如果在探礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)繳納了出讓收益的,在“探轉(zhuǎn)采”階段就不需要再次繳納出讓收益(當(dāng)然探轉(zhuǎn)采階段新增儲量或新列礦種的,筆者認為還是應(yīng)當(dāng)按照《辦法》第九條的規(guī)定處理)。其次,探礦權(quán)出讓收益如果符合分期繳納的條件時,首次只需要繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的20%。剩余的部分在辦理“探轉(zhuǎn)采”后,按照采礦權(quán)的年限分期繳納。如果未轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的,剩余的80%就無需繳納了。

筆者理解《辦法》通過制度的合理安排,弱化探礦權(quán)階段的風(fēng)險,待探礦取得成果后在采礦權(quán)階段繳納剩余的價款,較為科學(xué)合理。但《辦法》第十六條又引發(fā)了另外一個問題。就是對探礦權(quán)出讓收益的分期繳納是附條件的,并非所有的出讓收益都可以分期繳納。這樣,會導(dǎo)致在實際操作環(huán)節(jié)引發(fā)不公平的情形。譬如,兩宗探礦權(quán),探礦權(quán)A出讓收益為450萬元,探礦權(quán)B的出讓收益為1000萬元。按照2008年制定的“規(guī)定額度”及《辦法》第十六條的規(guī)定,探礦權(quán)A需要一次性繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益,探礦權(quán)B可以分期繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益,且首次只需繳納200萬元的出讓收益,剩余的出讓收益在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)時按照采礦權(quán)的年限繳納。那么問題來了,假設(shè)A、B兩宗探礦權(quán)均未能轉(zhuǎn)為采礦權(quán),則價值低的探礦權(quán)A承擔(dān)的出讓收益(450萬元)大于價值高的探礦權(quán)B的出讓收益(200萬元),顯然不公平。所以,筆者認為應(yīng)該對分期繳納統(tǒng)一標準,普遍適用較為合理。

小結(jié):分期繳納與采礦權(quán)的年限相結(jié)合非??茖W(xué)合理。將征繳的重心轉(zhuǎn)移至企業(yè)具有支付能力的階段,無疑是重大利好。但對分期支付采用有條件的適用,可能會導(dǎo)致不公平現(xiàn)象發(fā)生。


四、新舊銜接對礦山企業(yè)的影響

前已述及,本次礦業(yè)權(quán)出讓收益是從礦業(yè)價款制度演變而來。對于礦山企業(yè)而言,之前已經(jīng)繳納過礦業(yè)權(quán)價款的,或者未繳納過礦業(yè)權(quán)價款的,如何與現(xiàn)在的礦業(yè)權(quán)出讓收益制度相銜接是大家都非常關(guān)注的問題。

筆者認為,最需要關(guān)注的是之前在礦業(yè)權(quán)價款制度下“無償取得”的礦業(yè)權(quán),現(xiàn)階段是否涉及“礦業(yè)權(quán)出讓收益”的繳納義務(wù)。在此需說明“無償取得”可能涉及兩種情形,一種是“申請在先”無償取得;另一種情況比較復(fù)雜,可界定為非“申請在先”條件下的無償取得。

在之前的礦業(yè)權(quán)價款制度下,“申請在先”方式取得的礦業(yè)權(quán)是被排除在礦業(yè)權(quán)價款繳納范圍之外的。這次在下發(fā)《辦法》的通知第二條中,就這一問題規(guī)定的非常清楚。其原則是:如果“申請在先”方式取得的礦業(yè)權(quán),已經(jīng)完成有償處置的,不再征收礦業(yè)權(quán)出讓收益(已經(jīng)完成有償處置指現(xiàn)金繳納、轉(zhuǎn)增國家資本、折股等方式);如果未完成有償處置的,按照剩余資源量以協(xié)議出讓方式征收。對于尚未轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的,在采礦權(quán)新立時以協(xié)議出讓方式征收采礦權(quán)出讓收益。換言之,此處采取了“法不溯及既往”的原則,不予追繳。

對于之前無償取得礦業(yè)權(quán),屬于應(yīng)繳納價款但尚未繳納的,則要按照協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。其中,探礦權(quán)出讓收益在采礦權(quán)新立時征收;采礦權(quán)出讓收益以2006年9月30日為剩余資源儲量估算基準日征收(各省對此如果規(guī)定的不一致,按照各省制定的規(guī)則執(zhí)行,如陜西省的《實施辦法》就規(guī)定以2003年12月31日為剩余資源儲量估算基準日征收)。此處出現(xiàn)2006年9月30日這一起算點,是參照《通知》第二條關(guān)于剩余資源儲量核實問題的規(guī)定。當(dāng)時規(guī)定“對無償取得且尚未進行有償處置的采礦權(quán),剩余資源儲量估算的基準日,各省已有規(guī)定的從其規(guī)定;沒有規(guī)定的以2006年9月30日為準,按照現(xiàn)行規(guī)定進行核實、評審和備案?!彼?,本次在新舊銜接的處理上,繼續(xù)沿用2008年的規(guī)定,以確保對這一問題處理上的一致性。

對于《辦法》實施前,已經(jīng)繳清礦業(yè)權(quán)價款的,如果新增礦種或新增儲量的,依然需要按照《辦法》的規(guī)定,比照協(xié)議出讓方式征收采礦權(quán)出讓收益。其中僅涉及新增資源儲量的,可以在已繳納價款對應(yīng)的資源儲量耗竭后征收。對此問題的處理,《辦法》的態(tài)度是比較寬容的。但是否具有可操作性,需要實踐去檢驗,目前無法評說。

小結(jié):之前的礦業(yè)權(quán)如果是通過“申請在先”方式或其他途徑無償取得,則從《辦法》實施之日起,將面臨剩余資源儲量必須繳納出讓收益。如果屬于應(yīng)繳納價款而未繳納的情形,則需要追溯繳納。這對該類企業(yè)而言,無疑是要增加一筆成本。


至此,筆者結(jié)合礦業(yè)權(quán)價款制度,對礦業(yè)權(quán)出讓收益制度可能對礦山企業(yè)產(chǎn)生的影響,做出了粗淺的解讀。不當(dāng)之處還請業(yè)界的同仁及時予以斧正。也希望這篇小文章,能給礦山企業(yè)在《辦法》實施后,如何正確理解礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納,提供幫助和參考。

盧曉武律師簡介

盧曉武律師,樹人律師事務(wù)所合伙人。

盧曉武律師自執(zhí)業(yè)以來,秉承“專業(yè)之道,唯一唯精”的治事原則,勤勉盡責(zé)、敬業(yè)創(chuàng)新,主動收縮自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,專心致力于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的收購、重組、企業(yè)改制重組、公司上市及融資等法律領(lǐng)域的研究和實務(wù)。自執(zhí)業(yè)以來,盧曉武律師恪盡職守,以“敬業(yè)、勤業(yè)、專業(yè)”為服務(wù)宗旨,秉持至精至深的專業(yè)素養(yǎng)與高情遠志的個人修為,開誠、立信、致遠,致力為客戶提供高水準、高效率的法律服務(wù)。

電話:13911694835

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