文章來(lái)源：圣運(yùn)律師事務(wù)所
圣運(yùn)
王女士在河北省某市擁有國(guó)有土地上房屋一座，2011年5月，王女士所在市政府發(fā)布征字[2011]2號(hào)房屋征收決定，決定對(duì)王女士房屋所在區(qū)域的國(guó)有土地上房屋實(shí)施征收。因未能與房屋征收部門(mén)在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)，市政府于2012年6月就上述房屋作出了補(bǔ)償決定。
王女士在補(bǔ)償決定確定的復(fù)議期限內(nèi)依法向省級(jí)人民政府提起了行政復(fù)議申請(qǐng)，2012年9月，省政府做出了維持的復(fù)議決定。王女士遂向人民法院提起了行政訴訟，請(qǐng)求依法撤銷(xiāo)上述補(bǔ)償決定，現(xiàn)本案尚未審結(jié)。2012年12月，市政府向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行上述補(bǔ)償決定。
已作出的征收補(bǔ)償決定，在復(fù)議或訴訟過(guò)程中應(yīng)否停止執(zhí)行？
首先從法理上講，具體行政行為具有其特定的效力，包括：1、行政行為公定力，指行政行為由有權(quán)機(jī)關(guān)作出后一經(jīng)成立，不論該行政行為是否合法，在未經(jīng)國(guó)家司法機(jī)關(guān)依法定程序作出認(rèn)定和宣告前，即推定該行政行為合法有效，要求全部的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、法人、自然人對(duì)其予以尊重的法律效力；2、行政行為確定力，是指有權(quán)機(jī)關(guān)作出的已生效的行政行為對(duì)行政主體和行政相對(duì)人所具有不得任意更改、變更的法律確定效力，確定力強(qiáng)調(diào)行政行為的穩(wěn)定性；3、行政行為拘束力，指有權(quán)機(jī)關(guān)作出的已生效的具體行政行為所具有的約束、限制行政主體和行政相對(duì)人行為，以及行政主體通過(guò)實(shí)施行政行為設(shè)定行政主體及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的法律效力，拘束力強(qiáng)調(diào)的是行政行為的強(qiáng)制性；4、行政行為執(zhí)行力，指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的效力，執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)的是行政行為的可操作性。
其次，原則上行政復(fù)議或訴訟期間不停止執(zhí)行已經(jīng)做出的具體行政行為。具體行政行為不停止執(zhí)行，既是基于行政行為的公定力，即行政主體在行政管理過(guò)程中作出了設(shè)定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，不論該具體行政行為是否合法，行政相對(duì)人都應(yīng)履行，而不能拒絕，即使進(jìn)入涉及具體行政行為的司法程序，只要未被有權(quán)機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)或變更，該具體行政行為就具有拘束力和確定力，?！缎姓?fù)議法》第二十一條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”?！缎姓V訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行?！薄缎姓幜P法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。”從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的。
但對(duì)于國(guó)有土地上房屋征收活動(dòng)來(lái)說(shuō)，因?yàn)橄嚓P(guān)具體行政行為涉及公民、法人或者其他組織的基本生存保障，在執(zhí)行相關(guān)具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)慎之又慎。針對(duì)征收補(bǔ)償決定，復(fù)議或者訴訟應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行。
這一點(diǎn)在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的條文取舍上也可以得到印證?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》中第28條第2款曾規(guī)定如下：“被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟；在行政復(fù)議、行政訴訟期間，不停止補(bǔ)償決定的執(zhí)行；逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，由作出房屋征收決定的縣級(jí)以上地方人民政府強(qiáng)制搬遷, 或者依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制搬遷。補(bǔ)償決定被復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院確認(rèn)為違法的,作出房屋補(bǔ)償決定的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)賠償被征收人的損失，并承擔(dān)其他相應(yīng)的法律責(zé)任”。最終出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條第1款規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！鞭鹑チ岁P(guān)于“行政復(fù)議、行政訴訟期間，不停止補(bǔ)償決定的執(zhí)行”的相關(guān)規(guī)定，而是規(guī)定被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的效力相當(dāng)于一部行政法規(guī)，應(yīng)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中關(guān)于“行政復(fù)議、行政訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”的相關(guān)規(guī)定，也同樣適用于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定。
但根據(jù)《行政訴訟法》第六十六條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題解釋》第九十四條之規(guī)定，在訴訟過(guò)程中，除不及時(shí)執(zhí)行具體行政行為可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的外，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，明確規(guī)定了，對(duì)涉及征地拆遷申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，凡是被執(zhí)行人尚未超過(guò)法定起訴期限的，一律不得受理；凡是當(dāng)事人就相關(guān)行政行為已經(jīng)提起訴訟，其他當(dāng)事人或有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)先予執(zhí)行的，原則上不得準(zhǔn)許，確需先予執(zhí)行的，必須報(bào)上一級(jí)法院批準(zhǔn)。此外，《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》（法〔2012〕148號(hào)），中明確規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)先予執(zhí)行的案件，原則上不得準(zhǔn)許；凡由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，須報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民法院審查批準(zhǔn)方可采取強(qiáng)制手段。
隨著2011年1月《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式實(shí)施，原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)自行審查并強(qiáng)制執(zhí)行的“行政拆遷”模式已經(jīng)廢止。被征收人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的房屋征收決定、補(bǔ)償決定不服或者對(duì)與征收部門(mén)達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議有異議，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在被征收人不復(fù)議、不起訴、不履行征收補(bǔ)償決定時(shí)可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
對(duì)于訴訟中的先予執(zhí)行，最高人民法院多年來(lái)一直三令五申在房屋拆遷領(lǐng)域原則上不準(zhǔn)許先予執(zhí)行。近日，最高人民法院又頒布實(shí)施《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，確立了“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行模式。所以，對(duì)于訴訟案件中原則上不準(zhǔn)許先予執(zhí)行的精神一直未變，對(duì)于法院違法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的案件，當(dāng)事人可以通過(guò)法律手段救濟(jì)個(gè)人權(quán)利。
1、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》
第四十四條 訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：
（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；
（二）原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；
（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。
第六十六條 公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。
2、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》
第九十四條 在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。
3、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》
第二十八條 被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專(zhuān)戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。
4、《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》
……
二、必須嚴(yán)格審查執(zhí)行依據(jù)的合法性。對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其征地拆遷具體行政行為的，必須嚴(yán)把立案關(guān)、審查關(guān)，堅(jiān)持依法審查原則，不得背離公正、中立立場(chǎng)而遷就違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?。凡是不符合法定受案條件以及未進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的申請(qǐng)，一律退回申請(qǐng)機(jī)關(guān)或裁定不予受理；凡是補(bǔ)償安置不到位或具體行政行為雖然合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，不得作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。
三、必須嚴(yán)格控制訴訟中的先予執(zhí)行。對(duì)涉及征地拆遷申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，凡是被執(zhí)行人尚未超過(guò)法定起訴期限的，一律不得受理；凡是當(dāng)事人就相關(guān)行政行為已經(jīng)提起訴訟，其他當(dāng)事人或有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)先予執(zhí)行的，原則上不得準(zhǔn)許，確需先予執(zhí)行的，必須報(bào)上一級(jí)法院批準(zhǔn)。
四、必須慎用強(qiáng)制手段，確保萬(wàn)無(wú)一失。對(duì)當(dāng)事人不執(zhí)行法院生效裁判或既不起訴又不履行行政行為確定義務(wù)的案件，要具體情況具體分析，注意聽(tīng)取當(dāng)事人和各方面意見(jiàn)，多做協(xié)調(diào)化解工作，盡力促成當(dāng)事人自動(dòng)履行。凡最終決定需要強(qiáng)制執(zhí)行的案件，務(wù)必要做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，針對(duì)各種可能發(fā)生的情況制定詳細(xì)工作預(yù)案。凡在執(zhí)行過(guò)程中遇到當(dāng)事人以自殺相威脅等極端行為、可能造成人身傷害等惡性事件的，一般應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或首先要確保當(dāng)事人及相關(guān)人員的人身安全，并建議政府和有關(guān)部門(mén)做好協(xié)調(diào)、維穩(wěn)工作，確保執(zhí)行活動(dòng)安全穩(wěn)妥依法進(jìn)行。
五、必須加強(qiáng)上級(jí)法院的監(jiān)督指導(dǎo)。上級(jí)法院要切實(shí)履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，增強(qiáng)工作協(xié)同性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正下級(jí)法院存在的各種問(wèn)題。下級(jí)法院要主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)法院的指導(dǎo)和支持，充分發(fā)揮執(zhí)行工作統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)。凡涉及征地拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行案件，相關(guān)法院在執(zhí)行前必須報(bào)上一級(jí)法院審查同意后方可實(shí)施。
……
5、《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》 法〔2012〕148號(hào)
……
四、規(guī)范司法行為，強(qiáng)化審判執(zhí)行監(jiān)督
各級(jí)人民法院在辦理征收拆遷案件過(guò)程中，立案、審查、執(zhí)行機(jī)構(gòu)要注意加強(qiáng)溝通配合，創(chuàng)新工作機(jī)制，共同研究解決辦案中的重大疑難問(wèn)題。對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定（或拆遷裁決）的案件，要嚴(yán)格按照《規(guī)定》及最高人民法院相關(guān)通知精神辦理，嚴(yán)把立案、審查、執(zhí)行關(guān)，切實(shí)體現(xiàn)“裁執(zhí)分離”的原則，不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行。要依法受理被執(zhí)行人及利害關(guān)系人因行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟；對(duì)申請(qǐng)先予執(zhí)行的案件，原則上不得準(zhǔn)許；凡由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，須報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民法院審查批準(zhǔn)方可采取強(qiáng)制手段；對(duì)涉及面廣、社會(huì)影響大、社會(huì)關(guān)注度高的案件，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，防范和制止下級(jí)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行中的違法行為和危害社會(huì)穩(wěn)定的情形發(fā)生。
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