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“在指標(biāo)要求的驅(qū)動下，部分地區(qū)城鎮(zhèn)化率過快，以完成任務(wù)的方式片面‘?dāng)?shù)字城鎮(zhèn)化’?！痹谌涨罢匍_的云南省政協(xié)十一屆三次會議上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題備受政協(xié)委員們關(guān)注。在看到這項工作成績的同時，委員們也指出了“農(nóng)轉(zhuǎn)城”推進(jìn)中的種種問題，尤其是一些地區(qū)片面追求數(shù)量而忽略了農(nóng)民相關(guān)的社會保障，出現(xiàn)以土地城鎮(zhèn)化和戶籍城鎮(zhèn)化為表象的農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，讓一些地區(qū)的農(nóng)民成為進(jìn)不了城又回不了鄉(xiāng)的“夾心人”。

指標(biāo)數(shù)讓部分農(nóng)戶“被城鎮(zhèn)化”

2011年，云南提出至2020年要新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)戶籍1000萬。為了解這項工作的進(jìn)程， 2014年4月，云南省政協(xié)將“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”列為當(dāng)年的重要調(diào)研主題，組織相關(guān)專家分赴云南省紅河州、普洱市、楚雄州、大理州、保山市、德宏州等10多個縣（市、區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研。

調(diào)研顯示，經(jīng)過兩年努力，云南省戶籍人口城鎮(zhèn)化率有了明顯提高，促進(jìn)了一些地區(qū)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。但是，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，這一本為推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的好政策，在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。

“由于受行政力量的直接作用，‘農(nóng)轉(zhuǎn)城’工作被作為一項任務(wù)來完成?！币晃粎⑴c調(diào)研的專家說，2008年至2011年，云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶數(shù)平均為每年13萬左右，而2012年和2013年短短兩年就完成“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人口496萬，是政策實施前20多倍。為完成任務(wù)，一些部門按人口比例層層下達(dá)指標(biāo)。

“過分強(qiáng)調(diào)速度和進(jìn)度，使一些地方自然的城鎮(zhèn)化過程演變?yōu)槿藶橥苿愚r(nóng)民進(jìn)城的‘被城鎮(zhèn)化’過程?！边@位專家說。

他們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于“硬性攤派任務(wù)、盲目下指標(biāo)、限時間”，致使基層在工作中弄虛作假、隨意擴(kuò)大轉(zhuǎn)戶對象范圍。

一些地方，符合轉(zhuǎn)戶標(biāo)準(zhǔn)并自愿轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民數(shù)量有限，這些地方便將一些生活在偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)戶成建制地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民沒有城鎮(zhèn)固定住所，工作人員便將縣政府辦公大樓作為上萬人的落戶地址。這些“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)戶，實際上還生活在甚至連道路都沒有硬化的鄉(xiāng)村。還有些地方的農(nóng)民家中老人和小孩轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，其余家庭成員為農(nóng)村戶口，一個家庭擁有兩本戶口冊的現(xiàn)象突出。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，隨著國家各類惠農(nóng)政策力度和新農(nóng)村建設(shè)力度的加大，農(nóng)村戶口所能享受到的國家相關(guān)優(yōu)待更加明顯：除土地承包、征地賠償、申請宅基地、生育二胎等優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)待遇以外，集體經(jīng)濟(jì)較好的村還能享受股權(quán)、分紅、生活補(bǔ)助等一系列利益，因此一些農(nóng)民的市民化意愿并不高。

“滄源縣農(nóng)民就更愿意享受農(nóng)村政策?！痹颇吓R滄市滄源佤族自治縣政協(xié)社法委主任王敬瑩說，由于滄源縣是邊疆民族特困縣，國家的傾斜政策較多，有些政策，農(nóng)村甚至優(yōu)于城鎮(zhèn)?！霸谕葪l件下，新農(nóng)合醫(yī)保報銷比例最高達(dá)95%。農(nóng)民不僅繳費低，民政救助、新農(nóng)合醫(yī)保報銷還實行‘一站式’服務(wù)，手續(xù)便捷。而城鎮(zhèn)醫(yī)保報銷比例只達(dá)80%，不僅繳費高還要多頭跑?！彼f。

“數(shù)字城鎮(zhèn)化”帶來“空心城鎮(zhèn)化”

云南省社會科學(xué)界聯(lián)合會主席范建華不無憂慮地說：“長期以來，在一些地方，城鎮(zhèn)化被狹義地理解，變相放大了城市或城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市以一種粗放的方式快速蔓延，過度征用土地和耕地，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口數(shù)量和人口質(zhì)量城鎮(zhèn)化的趨勢，出現(xiàn)缺乏產(chǎn)業(yè)支持、市場支撐和人口支撐的‘空心城鎮(zhèn)化’。”

云南省政協(xié)也在《關(guān)于云南推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化情況的調(diào)研報告》中指出：“短短兩年時間，云南省城鎮(zhèn)化率提升了10%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的過快增長，已經(jīng)與云南的經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)發(fā)展不相協(xié)調(diào)。”

調(diào)研報告稱：“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支出是一個長期過程。政府需承擔(dān)‘農(nóng)轉(zhuǎn)城’人口子女教育、公共衛(wèi)生、低保、保障性住房、養(yǎng)老金發(fā)放等的支出，同時還要增加各項城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，投入更多的人力和精力來管理更多人口?！?/p>

但在實施這項龐大的工程前，“一些地區(qū)對轉(zhuǎn)戶所需成本沒有進(jìn)行科學(xué)、合理、全面的測算，對每轉(zhuǎn)一個人需要增加多少投入沒有具體數(shù)據(jù)，在制定轉(zhuǎn)戶數(shù)量時沒有考慮到財政和城鎮(zhèn)公共資源的承載能力；對于如何彌補(bǔ)由于‘農(nóng)轉(zhuǎn)城’帶來的財政支出上的缺口，沒有具體的措施和途徑，致使轉(zhuǎn)戶后由于保障對象數(shù)量激增，各級財政用于社會保障的支出不足，未能滿足轉(zhuǎn)戶群眾的權(quán)益保障需求?！?/p>

云南省政協(xié)提供的資料顯示，在云南全省已轉(zhuǎn)戶人口中，僅有8.9萬余人享受住房保障，僅占轉(zhuǎn)戶總?cè)藬?shù)的1.69%。普洱市2012年至2014年4月轉(zhuǎn)戶的近30萬人中，僅40415人辦理城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，1377人辦理城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，就業(yè)崗位僅7624個。

“老百姓把享受農(nóng)村的‘五項權(quán)益’和城市五大保障體系稱為‘蓋兩床被子，穿十件衣服’。但轉(zhuǎn)戶后，這些社會保障問題得不到落實，城里的‘五件衣服’穿不上穿不暖，農(nóng)村的‘五件衣服’又穿不穩(wěn)不讓穿，使一些轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民成為進(jìn)不了城又回不了鄉(xiāng)的‘夾心人’?！币晃徽f(xié)委員說。

由于對“五享受、五保留”政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性的質(zhì)疑，加之農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)較低，初中以下文化程度的人較多，受過職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)的非常少，進(jìn)城后往往只能從事建筑施工、搬運等以體力為主的勞動，收入低且工作不穩(wěn)定，因此許多農(nóng)戶都不愿轉(zhuǎn)戶，一些已轉(zhuǎn)戶的想轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)云南紅河州相關(guān)部門統(tǒng)計，僅蒙自市就有2000余人提出由城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口的申請。

“行政力量強(qiáng)力推動的城鎮(zhèn)化，不僅使進(jìn)城農(nóng)民無法成為真正的城里人，而且‘行政城鎮(zhèn)化’、‘指標(biāo)城鎮(zhèn)化’還給今后的社會管理留下許多隱患?！边@位政協(xié)委員說。

新華村：“不離本土的城鎮(zhèn)化”

政協(xié)委員們認(rèn)為，云南作為農(nóng)業(yè)大省，各地農(nóng)村都聚集了大量人口，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，只從鼓勵農(nóng)民進(jìn)城上下功夫是無法解決問題的。

調(diào)研報告指出：“大量農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，帶來了諸多社會問題：留在農(nóng)村的老人和兒童無人照料；農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村房子空置，而城里又沒房子住；農(nóng)村土地資源浪費，大量耕地荒廢?！睘榇?，專家們認(rèn)為，“就近市民化”、“就地市民化”也是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的有效途徑之一。

“新華村，一個總?cè)丝诓患?000人的小村，沒有走‘離土又離鄉(xiāng)’的城鎮(zhèn)化之路，而是借助文化旅游業(yè)的特色發(fā)展，‘離土不離鄉(xiāng)’，帶動了全縣超過50億元的大產(chǎn)業(yè)?！遍L期做田野調(diào)查的范建華認(rèn)為，云南大理白族自治州鶴慶縣新華村，就是一個“不離本土的城鎮(zhèn)化”樣本。

素有“泉潭之鄉(xiāng)、河澤之鄉(xiāng)”之稱的新華村，是一個有著濃郁白族風(fēng)情的小村寨，全村5700多人。由于新華村有著1000多年的工藝品加工制作歷史，被國家文化部命名為“中國民間藝術(shù)之鄉(xiāng)”和“中國民俗文化村”；2002年，又被評為國家AA級旅游景區(qū)。

借助旅游業(yè)帶來的人潮和錢潮，近10年來，新華村將民族工藝文化轉(zhuǎn)化為重要經(jīng)濟(jì)資源，由于“家家有手藝，戶戶是工廠”，叮叮當(dāng)當(dāng)?shù)男″N，帶動了全村和周邊10多個行政村投入旅游業(yè)，發(fā)展旅游商品加工銷售業(yè)，促進(jìn)了全縣以旅游業(yè)為龍頭的服務(wù)業(yè)的迅猛發(fā)展：2011年，全縣共有加工戶5200多戶，家庭從業(yè)人員12000多人，年加工工藝品500多萬件，產(chǎn)品銷售收入達(dá)10億多元，形成一個近50億元規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體量。在新華村，年銷售額在1000萬元以上的就有12戶，100萬元以上、500萬元以下的有211戶，村內(nèi)還有年營業(yè)額過200萬元的新興電商“百銀”。

“如今的新華村不再是傳統(tǒng)意義上的‘村子’?！狈督ㄈA說，2011年，新華村經(jīng)濟(jì)總收入7980萬元，其中工藝品加工銷售收入6180萬元，占經(jīng)濟(jì)總收入的77.44%，大大超過了城鎮(zhèn)化硬指標(biāo)中“非農(nóng)收入占50%以上”的要求。

參與省政協(xié)調(diào)研的專家們認(rèn)為，農(nóng)民市民化不是簡單的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，不是“非農(nóng)收入占GDP的比重超過多少”、“集聚人口超過多少”的“數(shù)字城鎮(zhèn)化”；不是城區(qū)建筑面積擴(kuò)大，樓盤林立的“指標(biāo)城鎮(zhèn)化”，而是人的權(quán)益保障，實現(xiàn)生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式的“人的城鎮(zhèn)化”。

據(jù)悉，由于“農(nóng)轉(zhuǎn)城”中出現(xiàn)的種種問題，云南省政府已經(jīng)明確不再對各州市下達(dá)年度轉(zhuǎn)戶計劃任務(wù)，要求各級政府將工作重點和考核重點放在轉(zhuǎn)戶群眾的權(quán)益保障上，要根據(jù)轉(zhuǎn)戶群眾自己的意愿確定是否繼續(xù)保留非農(nóng)業(yè)人口戶籍，先解決長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并在城鎮(zhèn)有固定工作和居所的農(nóng)業(yè)人口的市民化問題。對于不愿轉(zhuǎn)戶的群眾，可以將其轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶口，待條件成熟后再轉(zhuǎn)戶。

“城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)不能以鄉(xiāng)村衰敗和權(quán)益受損為代價，城鎮(zhèn)化的過程應(yīng)該是有利于富裕農(nóng)民而不是剝奪農(nóng)民權(quán)益的過程?！币晃徽f(xié)委員說。