內(nèi)容提要：2017年開始實(shí)行的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號(hào)）第一條規(guī)定，實(shí)施刑法第三百三十八條規(guī)定的行為，具有第（七）項(xiàng)規(guī)定的“重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”情形的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，構(gòu)成污染環(huán)境罪。第十七條第二款規(guī)定，本解釋所稱“重點(diǎn)排污單位”，是指設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依法確定的應(yīng)當(dāng)安裝、使用污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)及其他單位。那么，這里的重點(diǎn)監(jiān)控單位如何理解？未出現(xiàn)在國(guó)控、省控名單中，但按照市級(jí)環(huán)保部門的要求安裝了在線監(jiān)控設(shè)備，并接入市級(jí)環(huán)保部門監(jiān)控系統(tǒng)，同時(shí)也接受環(huán)保部門日常監(jiān)管，這類企業(yè)算不算“兩高”司法解釋中規(guī)定的重點(diǎn)監(jiān)控單位？本文從“重點(diǎn)排污單位”的概念及行政責(zé)任、確定“重點(diǎn)排污單位名錄”應(yīng)當(dāng)依照的程序和原則、行政法和刑法中“重點(diǎn)排污單位”的區(qū)別等方面進(jìn)行了分析，說明了環(huán)保部門確定“重點(diǎn)排污單位”應(yīng)當(dāng)遵循的程序，以及公安機(jī)關(guān)認(rèn)定“重點(diǎn)排污單位”所需要的證據(jù)。
一、“重點(diǎn)排污單位”的概念及行政責(zé)任
“重點(diǎn)排污單位”的概念在2014年修訂、2015年1月1日開始實(shí)行的《環(huán)境保護(hù)法》中首次出現(xiàn)，以前的法律、法規(guī)、規(guī)章中并無“重點(diǎn)排污單位”的概念。
（一）重點(diǎn)排污單位安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備并保證正常運(yùn)行的義務(wù)
《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條第三款規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行，保存原始監(jiān)測(cè)記錄?！痹摽钜?guī)定了重點(diǎn)排污單位安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備并保證其正常運(yùn)行的義務(wù)。
（二）重點(diǎn)排污單位向社會(huì)公開環(huán)境信息并接受社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)
《環(huán)境保護(hù)法》第五十五條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！痹摋l規(guī)定了重點(diǎn)排污單位向社會(huì)公開環(huán)境信息并接受社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。
（三）重點(diǎn)排污單位不公開或不如實(shí)公開環(huán)境信息的行政責(zé)任
《環(huán)境保護(hù)法》第六十二條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告。”該條規(guī)定了重點(diǎn)排污單位不公開或不如實(shí)公開環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任。
二、“重點(diǎn)排污單位名錄”的確定
于2015年1月1日開始實(shí)行的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，是《環(huán)境保護(hù)法》的四個(gè)配套辦法之一，對(duì)“重點(diǎn)排污單位”名錄的公布時(shí)間、確定名錄應(yīng)當(dāng)考慮的因素以及應(yīng)當(dāng)列入的單位等作了規(guī)定。
（一）“重點(diǎn)排污單位”名錄的公布時(shí)間
《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第七條第一款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)于每年3月底前確定本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排污單位名錄，并通過政府網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公布。”該款規(guī)定了“重點(diǎn)排污單位名錄”的公布主體只能是設(shè)區(qū)市環(huán)保部門，公布時(shí)間是在每年3月底之前。
（二）確定“重點(diǎn)排污單位名錄”應(yīng)當(dāng)考慮的因素
《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第七條第二款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門確定重點(diǎn)排污單位名錄時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮本行政區(qū)域的環(huán)境容量、重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的要求，以及企業(yè)事業(yè)單位排放污染物的種類、數(shù)量和濃度等因素。”該款規(guī)定了確定“重點(diǎn)排污單位名錄”時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。
（三）應(yīng)當(dāng)列入“重點(diǎn)排污單位”名錄的單位
《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第八條規(guī)定，具備下列條件之一的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)列入重點(diǎn)排污單位名錄：①被設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門確定為重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的；②具有試驗(yàn)、分析、檢測(cè)等功能的化學(xué)、醫(yī)藥、生物類省級(jí)重點(diǎn)以上實(shí)驗(yàn)室、二級(jí)以上醫(yī)院、污染物集中處置單位等污染物排放行為引起社會(huì)廣泛關(guān)注的或者可能對(duì)環(huán)境敏感區(qū)造成較大影響的；③三年內(nèi)發(fā)生較大以上突發(fā)環(huán)境事件或者因環(huán)境污染問題造成重大社會(huì)影響的；④其他有必要列入的情形。根據(jù)上述規(guī)定，設(shè)區(qū)市公布的“重點(diǎn)排污單位名錄”除了國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)和本省重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)之外，還包括根據(jù)第③、第④項(xiàng)原則確定的排污單位。
三、確定“重點(diǎn)排污單位名錄”應(yīng)當(dāng)依照的程序和原則
《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》只是規(guī)定了確定“重點(diǎn)排污單位名錄”應(yīng)當(dāng)考慮的因素和應(yīng)當(dāng)列入的情形，并沒有對(duì)確定該名錄的程序作出規(guī)定。
（一）被列入“重點(diǎn)排污單位名錄”對(duì)單位的影響
一家排污單位一旦被列入“重點(diǎn)排污單位名錄”，顯然增加了下列義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)：①安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備義務(wù)；②如實(shí)公開環(huán)境信息的義務(wù)；③承擔(dān)行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)；④承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。
環(huán)保部門將排污單位列入“重點(diǎn)排污單位名錄”的行為，既不是行政處罰措施，也不是行政強(qiáng)制措施，屬于什么性質(zhì)，法律并無明確解釋和規(guī)定。但是，一家單位一旦被列入“重點(diǎn)排污單位”，就不但增加了經(jīng)濟(jì)開支，還大大增加承擔(dān)行政違法和承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。從對(duì)排污單位的影響程度看，“被列入重點(diǎn)排污單位名錄”，是一項(xiàng)非常嚴(yán)厲的行政措施。
（二）確定“重點(diǎn)排污單位名錄”的應(yīng)有程序
鑒于以上原因，環(huán)保部門在確定“重點(diǎn)排污單位名錄”時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人陳述、申辯和申請(qǐng)聽證的權(quán)利。如果當(dāng)事人要求聽證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。
聽證制度是行政程序中的基本制度，它要求行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，有義務(wù)告知相對(duì)人決定理由和聽證權(quán)利，行政相對(duì)人有陳述意見、辯解和提供證據(jù)的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取相對(duì)人的意見并對(duì)其意見進(jìn)行復(fù)核，如果相對(duì)人的提出的理由和事實(shí)成立，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。聽證告知程序，應(yīng)當(dāng)成為設(shè)區(qū)市的環(huán)保部門確定“重點(diǎn)排污單位名錄”的必經(jīng)行政程序。
（三）確定“重點(diǎn)排污單位名錄”應(yīng)當(dāng)遵循的原則
環(huán)保部門確定“重點(diǎn)排污單位名錄”，應(yīng)當(dāng)考慮《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》中明確的因素，并嚴(yán)格在該辦法規(guī)定的范圍中確定。除此之外，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“依法”的原則，也即依照“法律、法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定。如果有規(guī)范性文件對(duì)“重點(diǎn)排污單位”的有關(guān)問題作出規(guī)定，則規(guī)范性文件不能與法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定相抵觸，否則規(guī)范性的相關(guān)規(guī)定當(dāng)屬無效，環(huán)保部門不能將此作為行政行為的依據(jù)。
四、行政法和刑法中“重點(diǎn)排污單位”的區(qū)別
（一）行政法中的“重點(diǎn)排污單位”
行政法中的“重點(diǎn)排污單位”是一個(gè)專用名詞，它是設(shè)區(qū)市“依法”確定的排污單位，因設(shè)區(qū)市環(huán)保部門對(duì)外公布發(fā)生法律效力。它與“國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)”或“某省重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)”的內(nèi)容可能發(fā)生重疊，但性質(zhì)完全不同。因此，不能將“國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)”或“某省重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)”等同于“重點(diǎn)排污單位”。即使一個(gè)單位被列入“國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名錄”或“某省重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名錄”，如果設(shè)區(qū)市環(huán)保部門公布的名錄中沒有該單位，或者設(shè)區(qū)市環(huán)保部門沒有公布“重點(diǎn)排污單位名錄”，也不能認(rèn)定該單位屬于行政法中的“重點(diǎn)排污單位”。
（二）刑法中的“重點(diǎn)排污單位”
法釋〔2016〕29號(hào)第十七條第二款規(guī)定，“重點(diǎn)排污單位”是指設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依法確定的應(yīng)當(dāng)安裝、使用污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)及其他單位。這種定義，使得“重點(diǎn)排污單位”不但包括行政法中的“重點(diǎn)排污單位”，還包括“應(yīng)當(dāng)安裝、使用污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備”的其他單位。對(duì)于“其他單位”的確定，法釋〔2016〕29號(hào)提出了兩個(gè)限制：一個(gè)是由設(shè)區(qū)市的環(huán)保部門確定，一個(gè)是“依法”確定。而這里的“依法”，因?yàn)榇_定“重點(diǎn)排污單位名單”涉及對(duì)當(dāng)事人定罪，所以應(yīng)當(dāng)理解為“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”，而不是依照行政部門規(guī)范性文件的規(guī)定。而且，“依法”還應(yīng)當(dāng)依照法定程序，且不能與行政法的原則相違背。
（三）認(rèn)定“重點(diǎn)排污單位”需要的證據(jù)
公安機(jī)關(guān)認(rèn)定一個(gè)排污單位是否屬于“兩高”司法解釋中的“重點(diǎn)排污單位”，首先應(yīng)當(dāng)取得環(huán)保部門出具的書面證明。鑒于“重點(diǎn)排污單位”在行刑事定罪中起著與司法鑒定意見相同的作用，屬于罪與非罪的關(guān)鍵證據(jù)，因此案件中除了要有環(huán)保部門提供的書面證明之外，還應(yīng)有環(huán)保部門認(rèn)定“重點(diǎn)排污單位”合法性的證據(jù)。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，在人民法院對(duì)案件進(jìn)行庭審時(shí)，如果需要鑒定人或具有專門知識(shí)的人出庭，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)派員出庭對(duì)所提供的材料作出說明。
鑒于環(huán)保部門所提供的證明材料是“重點(diǎn)排污單位”犯罪案件的關(guān)鍵證據(jù)，因此公安機(jī)關(guān)不宜直接受理此類案件，而要由環(huán)保部門依照《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的規(guī)定移送案件后再立案?jìng)刹椤９矙C(jī)關(guān)在沒有環(huán)保部門關(guān)于“重點(diǎn)排污單位”書面證據(jù)的情況下就對(duì)嫌疑人采取羈押措施，如果后期環(huán)保部門不能提供相關(guān)證明材料，將會(huì)使公安機(jī)關(guān)的工作處于十分被動(dòng)的境地。
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