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文 | 馬翠軍

（《讀書》2020年8月新刊）

西方政治學(xué)不僅關(guān)注那些給社會帶來秩序、提高生產(chǎn)率的組織方式如何轉(zhuǎn)換成政治層面的權(quán)力分配機制和政府層面的執(zhí)行機制，更糾結(jié)于一系列二元矛盾的共生與契合：權(quán)力與權(quán)利的“團結(jié)”，權(quán)力與真理的“一致”，自由主義與極權(quán)主權(quán)的“雙生體”，官僚行政與自由市場的內(nèi)在親和等。這些現(xiàn)象不同程度顯現(xiàn)于西方政治運行，但并不是孤立或分散的存在，而是共存于西方政治治理的流變中，或者說是西方民族國家自帶政治基因在治理層面呈現(xiàn)的不同政治癥狀，具有綜合性和系統(tǒng)性。如果從發(fā)生學(xué)角度來理解和探源這一問題，米歇爾·?？略谄洹栋踩?、領(lǐng)土與人口》中帶有原初意義上的“公共管理”概念將為我們提供一個極為恰當(dāng)?shù)那腥胍暯恰?/span>

?？滤劦摹肮补芾怼迸c今天學(xué)界的公共管理、新公共管理以及新公共行政等有很大區(qū)別，甚至具有截然相反的含義。今天談的公共管理是針對市場外部性的公共服務(wù)供給，或者是以市場為中心、以市場為原則推進公共資源的配置；?？碌墓补芾韯t是和商業(yè)活動、城市發(fā)展、市場經(jīng)濟相結(jié)合的統(tǒng)一體，是以市場經(jīng)濟、城市共同體為范本，通過一系列必要的干預(yù)手段，將整個國家的安全、領(lǐng)土和人口按照城市化、市場化、商業(yè)化的標準來管理，帶有強烈的規(guī)劃性、指導(dǎo)性和強制性。公共管理是國家理性，以增加國家力量為目的。從十五、十六世紀開始努力將社團、協(xié)會等置于其公共權(quán)力之下，到十七、十八世紀操縱、維持、分配、重建一些力量關(guān)系，

進而在組織人口進行商品生產(chǎn)中形成競爭性力量關(guān)系，公共管理逐漸形成一整套可以增強國家力量又能維持良好秩序的方法，開始在“秩序與力量之間建立一種動態(tài)的、特定的和可控制的關(guān)系”。公共管理以國家理性開啟現(xiàn)代治理方式，并以國家理性塑造政治與行政、國家與個人、政府與社會等二元關(guān)系，為以治理為核心的現(xiàn)代政治發(fā)展框定演進路徑。

“政治革新像同時代的社會革新一樣，以流動的財富和貨幣的擴散為條件。”伴隨歐洲城市興起和商業(yè)流通，經(jīng)濟要素擴充為可自由流動的土地、資本（貨幣）和勞動，完全建立在地產(chǎn)基礎(chǔ)上、人身依附性的莊園經(jīng)濟受到極大沖擊，土地可以租賃、買賣，農(nóng)奴可以自由流動，勞動可以換取價值，與現(xiàn)金經(jīng)濟不相容的莊園制度趨于瓦解。十六世紀的歐洲，與新興資產(chǎn)階級同步出現(xiàn)的還有一個新的階級——“貧困貴族階級”。貴族為保持個人榮耀開始逐漸放棄暴力習(xí)慣接受國王權(quán)威，放棄自治和司法權(quán)力進入王室，他們擁簇國王組成為王室成員，依靠國王的庇護過著貴族生活，在宮廷禮儀的訓(xùn)導(dǎo)下逐漸形成諾貝特·埃利亞斯所說的“宮廷社會”。宮廷社會與市民社會成為支撐十七至十八世紀西歐社會政治轉(zhuǎn)型的兩股核心力量。宮廷社會延續(xù)了封建貴族的身份和榮耀，同時也在宮廷禮儀的紐帶下逐漸成為一種帶有身份和地位影響力的政治團體。貴族、領(lǐng)主從原有封建統(tǒng)治的政治基石轉(zhuǎn)換成議會、政黨、王室的職業(yè)政治家，通過政治建議、政治決策、政治立法等影響甚至決定國家政治走向，政治作為一領(lǐng)域出現(xiàn)在國家上層社會。如馬克·布洛赫所說，西歐各國議會，英國議會、法國三級會議、德國等級會議和西班牙代表會議表現(xiàn)出來的都是非常貴族化的代表制度（《封建社會》）。政治從起初就是精英政治，政治意味著地位、權(quán)力和影響力。政治階層的精英屬性使其不齒于對下層社會直接管理，尤其仍以貴族身份彰顯自身影響力的政治精英更不愿參與市民階級的社會治理。如托克維爾所說：貴族領(lǐng)主不齒于總督的官僚職位，認為它是一個僭權(quán)者的代表，是資產(chǎn)階級或農(nóng)民在政府中任職的一批新人，是一群無名小輩（《舊制度與大革命》）。貴族將整個社會治理任務(wù)讓位于君主——政府主導(dǎo)下的公共管理。由此，從宮廷社會和市民社會延伸出兩種社會治理力量，即議會（政黨）政治和公共管理（行政）。

精英政治階層專注于法律、立法和決策，并試圖以此來影響、指導(dǎo)和規(guī)約君主和政府行為。而君主政府主導(dǎo)下的公共管理則是完全根據(jù)商業(yè)化、市場化和城市化的標準實施治理，注重實際治理中的細節(jié)管理，而且迅速地、直接地采取行動，解決當(dāng)下問題。工商業(yè)、市場、資本作為新興領(lǐng)域，大量新興事務(wù)并不能從自然法、習(xí)慣法中找到慣例，必須依賴于公共管理自身確定解決問題的方法，如此，規(guī)章、制度、法令、禁令、指示等成為公共管理的特點。正如?？滤f：“如果說主權(quán)的目的內(nèi)在于主權(quán)自身，并且主權(quán)以法律的形式從自身獲得其手段，那么治理的目的則存在于它治理的事物中，存在于對治理所指導(dǎo)的過程的完善和強化中，治理的工具不再是法而是策略?！痹诟？履抢?，推動公共管理的國家理性與主權(quán)、與法律是斷裂的，沒有來源問題，沒有基礎(chǔ)問題、合法性問題，合法性只源于治理本身。人民法、道德法、自然法、神圣法，國家理性可以順從這些法律，遵守這些法律，條件是這些法律只是國家理性的游戲元素。公共管理在治理和實踐中推進自身合法性，政治層面的法律對其不構(gòu)成約束，只是其實現(xiàn)自身目的的工具。公共管理對政治和法律蔑視，甚至導(dǎo)致國家極權(quán)化走向，是因為公共管理更符合國家理性對國家力量增長的強烈要求，而非議會政治淡出國家理性選擇范圍。政治與行政間的矛盾與沖突具有天然性，從君主時代到二十世紀，這種不可調(diào)和的矛盾始終存在，政治與行政在國家功能和權(quán)力分配上的關(guān)系也始終在調(diào)整。

但公共管理引發(fā)的真正問題，不是政治與行政誰強誰弱的問題，而是國家理性的問題：誰能夠，或者如何能夠增長國家力量。政治與行政以及司法等其他權(quán)力形式共同構(gòu)成的相對權(quán)力域和權(quán)力競爭空間，是國家在“秩序與力量之間建立一種動態(tài)的、特定的和可控制的關(guān)系”的基礎(chǔ)，國家理性無論形式上還是本質(zhì)上都追求權(quán)力和功能的分化、開放與競爭。國家不排斥政治，也不排斥行政，只要能夠促進國家力量增長，國家就愿意讓某些方面做出犧牲，君主專制、議會專制以及代議制其實沒有根本不同。民主與極權(quán)有時候只是同一權(quán)力體系內(nèi)兩個“孿生”的可供國家理性選擇的治理形態(tài)。

貴族、領(lǐng)主作為一種階級力量曾是封建社會的政治基石，而脫胎于封建社會的民族國家在治理上仍試圖尋找一種新的、穩(wěn)定可靠的政治基石來支撐國家權(quán)力運行。推進城市化、商業(yè)化、市場化的公共管理不再依靠階級力量或特權(quán)勢力，而是依靠從階級和特權(quán)中解放出來的自由勞動力組成的各種職業(yè)。因為城市為君主提供了一個各種職業(yè)、不同人群緊密共存的共同體范本，“公共管理的目的在于控制和負責(zé)人們的職業(yè)，而這個職業(yè)可以構(gòu)成國家力量發(fā)展中的區(qū)別特征”，職業(yè)的這種國家力量中的區(qū)別特征恰恰是公共管理推進官僚行政的依托。

自由曾是一種專利品、一種特權(quán)，拒絕被農(nóng)民階級分享，貴族將農(nóng)民捆綁在自己的土地上，而市民則將農(nóng)村階級排斥在商業(yè)和工業(yè)活動之外，貴族是自然壟斷，城市的管理層是蛻變的寡頭政治。從城市到鄉(xiāng)村到處充斥著城鎮(zhèn)卡、道路卡、橋梁卡、河道卡。公共管理就是要打破城市、莊園、教會特權(quán)，將城市、莊園和教會的一切公共事務(wù)，諸如市政、道路、河流設(shè)施、市場、商業(yè)、手工業(yè)、文化教育、公共衛(wèi)生、濟貧賑災(zāi)等都納入公共管理范圍。私有特權(quán)的公共化，其結(jié)果便是大量人口、勞動力從原有司法庇護和特權(quán)制度下解放出來，成為可流動的自由勞動力。自由勞動力正是國家以公共管理推進重商主義的前提。

公共管理對公共責(zé)任的承擔(dān)讓個體能夠自由選擇生活，某種意義上就是“將權(quán)利交給國家意味著自由”。但對公共管理來說，讓領(lǐng)土上的人口、勞動力自由流動，并不是真正的目的，其真正的目的在于如何讓自由的人口與國家理性結(jié)合，讓個人力量與國家力量結(jié)合。這個結(jié)合點就是對自由人口進行組織和動員，把缺乏共同目標的分散的個體變成一個個高效協(xié)作的團體，由此，國家開始刺激、引導(dǎo)和決定人們的職業(yè)。對自由人口進行職業(yè)化組織，是公共管理、重商主義和國家理性目標的具體化行動。福柯說：“公共管理就是一整套干預(yù)和方法，保證生活，讓生活更好，能夠真正地有益于構(gòu)成國家力量，有了公共管理，就有了一個循環(huán)；始作于針對個人理性的、盤算性權(quán)力的國家，又回到作為一整套增長的或有待增長力量的國家。”公共管理，最重要的不是貴族和庶民的區(qū)別，也不是身份的區(qū)別，而是不同的職業(yè)。職業(yè)是一種個體身份轉(zhuǎn)換器，將人從一種身份地位轉(zhuǎn)換成獨立的個體，擁有自身的崗位和職責(zé)，甚至權(quán)利和義務(wù)。?？抡J為公共管理瞄準的就是人的職業(yè)，而人的職業(yè)與國家有關(guān)系，職業(yè)是個人達到完善的途徑，也可以讓國家臻于完善。

公共管理第一次將國家與個體民眾直接對接起來，第一次運用公共權(quán)力對民眾進行職業(yè)化的組織、動員，開啟了國家權(quán)力與個人權(quán)利關(guān)系塑造，并以此影響和改進整個社會政治運行。但以國家理性開展對個人組織形式和職業(yè)結(jié)構(gòu)的塑造，自然會過分強調(diào)國家理性、強調(diào)組織制度和職業(yè)規(guī)則，個人的成長空間、職業(yè)空間、發(fā)展空間完全被政府掌控，個人成為一個消極的、被動的、任由支配的存在。國家和政府似乎成了每個個體的“監(jiān)護人”。用“職業(yè)”這一似乎吻合市場、商業(yè)社會規(guī)范的組織方式取代傳統(tǒng)貴族階級作為國家政治基石和治理渠道，政治上達到了目的，實現(xiàn)了君主和國家的權(quán)力高度集中以及國家力量的增長，但對于個人，可能只是從原有私人特權(quán)步入到另一個放大版的私人特權(quán)中。當(dāng)然，我們很難將此歸罪于公共管理本身，由于公共管理構(gòu)建了一整套對于商業(yè)、市場高效的理性運作體系，它將國家理性與經(jīng)濟理性、職業(yè)理性結(jié)合起來，成為一個整體，資本主義因此得以生成。

但無論如何，公共管理對國家與個人關(guān)系的探索對政治治理具有重大意義，為此后公民權(quán)利與國家權(quán)力的“雙向度”同步增長指明了方向。自由主義作為新的治理方式要改變“單向度”的人，實現(xiàn)個人自由、權(quán)利的增長，但增長的路徑并沒有改變，如同政府刺激、引導(dǎo)就業(yè)一樣，政府“通過更多的控制和干預(yù)來引入更多的自由”。在福柯看來，自由主義的主要治理后果便是“控制、約束、強制手段的驚人擴張”。在控制與干預(yù)方面，自由主義與公共管理一脈相承。

公共管理在努力瓦解私人特權(quán)的同時，尋求新的政治基石，塑造新的治理渠道，轉(zhuǎn)變新的治理方式，這一切都不是革命性的，而是在不自覺地參考封建社會治理規(guī)則的基礎(chǔ)上進行的選擇，正如尋找新的政治基石一樣，職業(yè)相對于私人特權(quán)，并不神秘，只是另一種對人的控制和占有方式。同樣地，公共管理追求新的治理方式，也需要從原有的封建契約模式轉(zhuǎn)換成與國家理性、職業(yè)理性、經(jīng)濟理性相一致的官僚行政。也正是國家理性、職業(yè)理性、經(jīng)濟理性與官僚理性一起催生了市場經(jīng)濟和資本主義，更主要的還在于理性官僚體制本身就是原有諸種社會力量通過權(quán)力公共化聚合而成的:在國家破除私有特權(quán)的同時，將私有特權(quán)治理方式政令化、專業(yè)化、組織化，以官僚行政取代封建契約。

?？抡J為公共管理國家不是各種社會力量組合成的整體，不是意大利那樣在不同政黨、工會、行會、教會、南方、北方以及黑手黨之間建立必要的平衡，各種社會力量沒有共同目標、沒有協(xié)作機制，沒有共同體的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。公共管理在治理層面就是要對這些不同的社會權(quán)力進行改造：它要操縱、維持、分配、重建一些力量關(guān)系，一些處于競爭空間的力量關(guān)系。公共管理的目的就是將所有社會力量納入到實現(xiàn)國家理性目標的競爭中，每一種社會力量必須在實現(xiàn)國家力量增長中擴充自己。競爭是激勵，又是約束；是效率，又是公平；是秩序與力量的結(jié)合，是現(xiàn)代社會秩序與增長的根本所在。如?？滤f，治理藝術(shù)在一個相對力量的場域中展開，治理藝術(shù)邁進了現(xiàn)代的一大門檻。

要操縱、維持、分配、重建社會力量關(guān)系，最簡單的辦法就是將社會力量的權(quán)力公共化、國家化，讓傳統(tǒng)和習(xí)俗力量轉(zhuǎn)換成國家法令。這種轉(zhuǎn)換，強化了社會力量的國家屬性，強化了社會力量服務(wù)國家力量增長的約束力和競爭性。在吸收、借鑒，甚至利用傳統(tǒng)行會、城鎮(zhèn)、教會等治理方式基礎(chǔ)上形成的官僚行政，熟知各種社會力量內(nèi)在運行規(guī)則，從起初就具有很強的專業(yè)性，這讓其與市場化、商業(yè)化進程中的職業(yè)理性、經(jīng)濟理性呈現(xiàn)天然的吻合，從而助推國家力量的增長。同樣，在公共領(lǐng)域，長期由教會掌管的社會濟貧事務(wù)交由政府負責(zé)，并以《濟貧法》的方式轉(zhuǎn)化為公共管理，由政府主導(dǎo)的濟貧不再是像教會那樣展示善良行為的社會救濟，而是一種國家干預(yù)主義政策，通過接受國家供給，個人要放棄某種自由，譬如進入工廠為國家服務(wù)。如托克維爾所說，國家不僅賑濟農(nóng)民于貧困之中，還要教給他們致富之術(shù)，必要時還要強制他們致富。由教會負責(zé)的教育也由政府接管，公共教育的內(nèi)容、目的完全與日后的就業(yè)登記和職業(yè)選擇緊密相關(guān)，教育成為一種系統(tǒng)性、專業(yè)化、體系化的管理。行會、城鎮(zhèn)、地方、教會等社會力量，在公共管理的專業(yè)化、政令性塑造中，逐一聚合到國家理性建設(shè)的行政管理中。

當(dāng)社會力量逐一聚合成行政力量，社會的方方面面便納入公共行政的主導(dǎo)范圍。為了國家力量的增長，行政手段可以延伸到幾乎所有具有集體屬性的團體。城市不再自由，地方不再自治，行會不再自主，工業(yè)統(tǒng)一流程，農(nóng)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃。沒有一個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、濟貧院、工場、修道院、學(xué)校能在各自的事務(wù)中擁有獨立意志，能夠按照自己的意愿處置自己的財產(chǎn)。以城市為例，設(shè)立入市關(guān)卡，不能征收捐稅，不能抵押、出售、訴訟，不能租賃城市財產(chǎn)，不能加以管理，不能使用城市收入中的盈余部分，除非得到依據(jù)總督報告而發(fā)出的御前會議裁決，城市的一切工程都得依照御前會議裁決的方案和預(yù)算進行（托克維爾：《舊制度與大革命》）。對公共管理推行下的行政管理和國家權(quán)力無限增長，?？伦魅缦屡袛啵哼@種與國家權(quán)力相連的常量所帶來的首要的、可見的后果就是摧毀了社會共同體的網(wǎng)絡(luò)和組織，正是這種毀壞通過某種連鎖反應(yīng)和循環(huán)反應(yīng)，又要求保護主義、統(tǒng)制經(jīng)濟和國家權(quán)力增長。