在房地分別登記的年代，分割、合并登記就是一個(gè)很困擾登記機(jī)構(gòu)的一種業(yè)務(wù)，這種情況一直延續(xù)到不動(dòng)產(chǎn)登記的當(dāng)下，仍然沒有得以解決，而且感覺越發(fā)復(fù)雜了。在當(dāng)前各地的具體操作中一般都分成幾種操作模式，如涉及到土地分割、合并的，由土地管理部門審批后辦理，這個(gè)爭(zhēng)議不大；涉及到房屋實(shí)體分割、合并的，一些地方由規(guī)劃部門前置審批，但很多地方的規(guī)劃部門認(rèn)為，房屋建成后的內(nèi)部分割或者基本單元的改變和規(guī)劃審批無(wú)關(guān)，因此不予審批，導(dǎo)致一些地方登記機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，不知應(yīng)如何處理。究竟分割類業(yè)務(wù)需不需要其他行政機(jī)關(guān)前置審批，如需要，由那個(gè)機(jī)關(guān)或者那幾個(gè)機(jī)關(guān)審批；如不需要，則應(yīng)該如何處理。筆者就此問題做簡(jiǎn)要分析。
不動(dòng)產(chǎn)的分割、合并也分不同的情況，并涉及不同的登記類型，涵蓋變更登記以及轉(zhuǎn)移登記，從涉及到土地分割、合并的情況到涉及到房屋實(shí)體分割、合并的情況等等，具體的類型如下：
1、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記中的分割、合并。
根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范）8.2.1中第4款以及8.2.3第5款的規(guī)定“同一權(quán)利人分割或者合并國(guó)有建設(shè)用地的提交國(guó)土資源主管部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件以及變更后的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表、宗地圖以及宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果?！?/p>
2、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記中的分割、合并。
根據(jù)《規(guī)范》8.3.1第6款以及8.3.3關(guān)于轉(zhuǎn)移的材料第6款規(guī)定：“分割、合并導(dǎo)致權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的，提交分割或合并協(xié)議書，或者記載有關(guān)分割或合并內(nèi)容的生效法律文書。實(shí)體分割或合并的，還應(yīng)提交國(guó)土資源主管部門同意實(shí)體分割或合并的批準(zhǔn)文件以及分割或合并后的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表、宗地圖、宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果；”
3、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)變更登記中的分割、合并。
根據(jù)《規(guī)范》9.2.1第4款以及9.2.3中關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)變更登記需提供的材料第5款規(guī)定：“同一權(quán)利人分割或者合并不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件；”
4、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記中的分割、合并。
根據(jù)《規(guī)范》9.3.1第6款以及9.3.3中關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記需提供的材料第6款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)分割、合并導(dǎo)致權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的，提交分割或合并協(xié)議書，或者記載有關(guān)分割或合并內(nèi)容的生效法律文書。實(shí)體分割或合并的，還應(yīng)提交有權(quán)部門同意實(shí)體分割或合并的批準(zhǔn)文件以及分割或合并后的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表、宗地圖、宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果；”
通過以上羅列可以看出，單純國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的分割、合并在《規(guī)范》中規(guī)定明確，均提供國(guó)土資源主管部門同意分割或合并的批準(zhǔn)文件即可辦理，其他材料屬于技術(shù)性的輔助材料，非審批類的。而涉及到房屋實(shí)體的分割、合并類業(yè)務(wù)則規(guī)定非常不明確，僅描述為提交有權(quán)部門同意的審批文件，而沒有明確有權(quán)部門的具體指向，作為《規(guī)范》這種具體指導(dǎo)業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性文件，是不可原諒的問題，說(shuō)明出臺(tái)規(guī)范性文件的國(guó)土部自己都沒搞清楚，那讓基層的具體工作人員又如何能操作呢。
1、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并的審批。
根據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。”
而根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《出讓條例》）第11條的規(guī)定：“ 土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡(jiǎn)稱出讓方)與土地使用者簽訂。”可見，土地使用權(quán)出讓合同也是屬于具有行政性質(zhì)的民事合同的一種，也需適用《合同法》的相應(yīng)規(guī)則，故而根據(jù)《合同法》第77條之規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。
法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，依照其規(guī)定。”
綜合以上法規(guī)可以看出，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的分割、合并由國(guó)土資源管理部門審批是完全合法的，其既有行政權(quán)的行使也有代表合同當(dāng)事人一方的合法權(quán)利。
2、規(guī)劃審批的合法性分析
前文已經(jīng)說(shuō)到《土地管理法》第56條中規(guī)定了涉及到土地用途的變更方才需要規(guī)劃主管部門審批。那我們?cè)賮?lái)看看規(guī)劃的法規(guī)是如何規(guī)定的。對(duì)于涉及到規(guī)劃變更的，如對(duì)于建設(shè)過程中變更規(guī)劃條件的，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第43條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請(qǐng)。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將依法變更后的規(guī)劃條件通報(bào)同級(jí)土地主管部門并公示?！?/span>
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：“第六十四條 未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?！?/span>
由此可以看出，規(guī)劃主管部門主要審批的是當(dāng)事人申請(qǐng)的建設(shè)需符合控制性規(guī)劃的要求而進(jìn)行批準(zhǔn)的。而所謂的控制性規(guī)劃是指 以城市總?cè)?guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。其在具體建設(shè)審批的時(shí)候主要控制的是以下的幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，一般應(yīng)包括以下各項(xiàng)：總用地面積； 總建筑面積；住宅建筑總面積，平均層數(shù)；容積率、建筑密度；住宅建筑容積率，建筑密度；綠地率。工程量及投資估算。而建設(shè)單位委托設(shè)計(jì)單位出具的施工圖紙經(jīng)過圖紙審查后符合相關(guān)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)即可，規(guī)劃主管部門并不需要對(duì)具體的平面布局進(jìn)行審批，因此如果僅僅是基本單元的分割、合并并不影響到相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，則規(guī)劃主管部門當(dāng)然不會(huì)予以審批。
再?gòu)牧硗庖粋€(gè)角度來(lái)看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的規(guī)劃部門可以審批的變更僅僅限于規(guī)劃許可的申請(qǐng)人，而目前很多實(shí)踐中遇到的申請(qǐng)分割、合并的當(dāng)事人已經(jīng)非當(dāng)時(shí)的原產(chǎn)權(quán)人，因此根據(jù)《行政許可法》第49條的規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)?！北仨毷潜辉S可人才有權(quán)提出變更行政許可的事項(xiàng)，如果非原來(lái)的許可對(duì)象，即使是產(chǎn)權(quán)人也無(wú)權(quán)提出許可變更，而應(yīng)該提出新的規(guī)劃許可，而這種內(nèi)部基本單元的分割、合并，又非許可內(nèi)容，除非涉及到了規(guī)劃用途的變更。
綜合以上分析，如非涉及土地、房屋規(guī)劃用途變更的房屋實(shí)體的分割、合并，不應(yīng)申請(qǐng)規(guī)劃部門審批。
3、房管部門審批的合法性分析
對(duì)于是否需要房管部門前置性審批的問題，肯定很多不動(dòng)產(chǎn)登記人員對(duì)此不以為然，認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記工作既然已經(jīng)轉(zhuǎn)入國(guó)土部管理了，那就應(yīng)該沒房管什么事了。但是筆者恰恰從涉及到土地管理的條例中找到了一個(gè)規(guī)定?！冻鲎寳l例》第25條規(guī)定：“土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，并依照規(guī)定辦理過戶登記?！边@是目前筆者找到的唯一直接指導(dǎo)分割登記的法條，簡(jiǎn)直是尷尬了。
但是筆者認(rèn)為，由于《出讓條例》是1990年出臺(tái)的，這個(gè)法條出臺(tái)的背景是當(dāng)時(shí)的登記為土地和房屋分開登記的年代，因此其在《物權(quán)法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》出臺(tái)后，有沖突的地方應(yīng)該由新法替代，而不應(yīng)該在由兩個(gè)部門審批后再行辦理登記。
其實(shí)到這個(gè)時(shí)候，筆者的觀點(diǎn)已經(jīng)很明確了，在僅僅涉及房屋實(shí)體分割、合并的情況下，應(yīng)該由登記部門自己來(lái)審查和判斷。
不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在實(shí)務(wù)中到底應(yīng)該如何審查房屋的分割、合并是否符合法律規(guī)定呢？首先我們要先深刻了解房屋的基本單元的概念，這樣才能更好的進(jìn)行判斷。
原《房屋登記辦法》第10條規(guī)定：“房屋應(yīng)當(dāng)按照基本單元進(jìn)行登記。房屋基本單元是指有固定界限、可以獨(dú)立使用并且有明確、唯一的編號(hào)（幢號(hào)、室號(hào)等）的房屋或者特定空間。
國(guó)有土地范圍內(nèi)成套住房，以套為基本單元進(jìn)行登記；非成套住房，以房屋的幢、層、間等有固定界限的部分為基本單元進(jìn)行登記。集體土地范圍內(nèi)村民住房，以宅基地上獨(dú)立建筑為基本單元進(jìn)行登記；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、間等有固定界限的部分為基本單元進(jìn)行登記?！?/p>
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第5條第4款規(guī)定：“前款所稱房屋，包括獨(dú)立成幢、權(quán)屬界線封閉的空間，以及區(qū)分套、層、間等可以獨(dú)立使用、權(quán)屬界線封閉的空間?！?/p>
《規(guī)范》1.3.1規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記。不動(dòng)產(chǎn)單元是指權(quán)屬界線封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值的空間。獨(dú)立使用價(jià)值的空間應(yīng)當(dāng)足以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的用途，并可以獨(dú)立利用?！?/p>
而根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記登記簿填寫說(shuō)明》中明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)按：“建設(shè)工程規(guī)劃許可文件及其所附圖件上確定的房屋用途填寫?！?/p>
那么，綜合以上的所有法條我們可以看出，其實(shí)最關(guān)鍵的不是在于分割的單元是幢、層、套、間，而是在于你分割或者合并后的單元是否可以同時(shí)符合兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第一是可以獨(dú)立利用，第二是足以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的用途。以最典型的酒店分割來(lái)看，如需分割為一個(gè)一個(gè)客房來(lái)登記，表面上貌似符合獨(dú)立利用的規(guī)則，但其不能同時(shí)符合第二個(gè)規(guī)則，即符合酒店這個(gè)綜合性的用途來(lái)獨(dú)立利用，其客房的獨(dú)立無(wú)法體現(xiàn)酒店的綜合性。再例如體育場(chǎng)、或者劇院里面的座位，看起來(lái)一個(gè)個(gè)可以獨(dú)立利用，但如果單獨(dú)分割后無(wú)法體現(xiàn)體育場(chǎng)、劇場(chǎng)的用途。成套商品住房不能分割也是同等道理。
綜上所述，在實(shí)務(wù)中單獨(dú)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的分割、合并，無(wú)論是哪種登記類型，均需提供國(guó)土資源主管部門的批準(zhǔn)文件方可辦理。而房屋實(shí)體的分割、合并，如未涉及到用途的變更和控制性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等的變化，則應(yīng)該由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)自行審查是否符合登記條件，無(wú)需前置性審查。
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