邵世星：國家檢察官學院
前言
維護公共利益是各個法律部門共同的責任，但在公共利益糾紛及損害的法律適用方面卻存在適用的選擇問題。公共利益在內容、屬性上由多重維度構成，其受何種法律調整關鍵在于受損害的公共利益具有何種屬性。從民法的視角觀察，雖然公共利益的享有主體是“公共”成員，但具體案件中所呈現(xiàn)的公共利益卻是生根于個體的民事利益。
一、食品藥品類公益訴訟案件的利益維度及法律調整
食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的公益訴訟案件，其利益構成上涵蓋了公共利益和個體民事利益。因為食品藥品是直接作用于人的身體從而維持人的生命健康的物品，因此食品藥品安全利益的個體民事性是其最基本和最直接的屬性。而食品藥品安全領域的公共利益，乃是由不特定消費者的利益聚合而成。食品藥品為每一個人所必須，因此一般意義上講食品藥品安全利益的主體具有不特定性，在受害個體不明晰的具體案件中，就需要從公共利益的角度進行保護。有學者認為，公共利益的享有主體雖然是不特定的人，但具體案件中所反映出的公共利益對某些社會群體有影響的直接性和利益的歸屬性。食品藥品安全領域所涉及的公共利益，當然也具有這種特點。
食品藥品安全領域公共利益在內容上涵蓋個體民事利益的事實，決定了對侵害食品藥品領域公共利益的行為，傳統(tǒng)民事法律（私法）理所當然地起著一定的調整作用。理論上，一般將侵害公共利益的行為視為侵權行為，納入侵權責任法框架進行調整。但是，傳統(tǒng)民事法律屬于私法，其立法宗旨以處理當事人之間的私人利益糾紛為己任。而在公共利益事件中，遭受損害的公共利益具有公共性，這就超出了傳統(tǒng)民事法律的調整范疇，還需要融入其他特殊的制度規(guī)范進行處理。這種法律調整二重屬性的特點，映射到具體的損害賠償責任形式上就體現(xiàn)為：食品藥品安全領域公益訴訟的賠償請求是借助民事責任形式，行保護受損公益之實，具有公共責任的內涵?；诖耍瑱z察機關提起公益訴訟的請求內容應嚴格限定為救濟受損公共利益。然而，在我國公益損害賠償法律缺位的情況下，目前實務層面的損害賠償請求，本質上是借私益損害的賠償責任形式來達到賠償公益損害的目的，其中存在的一些沖突使得修正適用相關民事法律規(guī)范在所難免。
二、食品藥品類公益訴訟案件賠償請求的功能定位
食品藥品類公益訴訟案件，確定法律責任及訴訟請求的主要依據(jù)是最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。該《解釋》對責任承擔方式的規(guī)定有兩大特點：一是沒有規(guī)定恢復原狀的責任承擔方式。這與食品藥品被人體消耗后無法恢復的特點相關，屬于合理的規(guī)定。二是沒有明確賠償損失的責任承擔方式。賠償損失本是顯性的民事責任，在這里反而不作明確列舉，反映了最高法的慎重態(tài)度。然而，從檢察機關提起的食品藥品類公益訴訟案件的實踐來看，賠償損失的請求已經(jīng)被較為廣泛地提起。
食品藥品安全領域公共利益受到侵害是因不特定消費者的個體利益受到侵害聚合而成。損害社會公共利益應承擔的損害賠償責任，既要立足于對行為人損害社會公共利益的懲罰，同時一定程度上也應具有對消費者損失予以補償?shù)墓δ堋Ｒ布?，公共利益損害賠償兼具補償和懲罰功能，但重點應是懲罰功能。主要原因在于：一是食品藥品安全領域的公共利益是可以獨立存在的利益，其內涵主要不是經(jīng)濟性的，而是隱含著社會秩序、價值觀念、公眾對食品藥品的安全期待等內容。這種利益受法律保護，受到侵害時侵權人應當賠償，且由于這種利益主要不是經(jīng)濟性的，故侵權人應承擔的是懲罰性賠償責任。二是食品藥品安全領域公共利益涉及眾多不特定人的利益，具有公共性，損害賠償實際上起著對受損公共利益進行替代性修復的作用。這種作用的發(fā)揮并不以具體消費者損失的實然狀態(tài)為依據(jù)，故無法從補償性角度計算賠償數(shù)額，而只能從懲罰性角度采用技術標準計算懲罰數(shù)額。三是食品藥品安全領域侵害公共利益的行為比較容易發(fā)生，施加懲罰性賠償責任對侵權人也可起到威懾作用。至于公共利益損害賠償?shù)难a償功能，主要體現(xiàn)在以賠償數(shù)額為受侵害的消費者提供救濟。但嚴格來說，這種個體救濟也是公共利益保護的需要，并非民事責任意義上的等價賠償。
三、食品藥品類公益訴訟案件損害賠償數(shù)額的計算
食品藥品安全領域侵害公共利益的行為符合侵權責任的構成要素，侵權人相對固定明確，但被害人則具有不特定性、分散性的特點。這種損害特點和侵權結構關系啟示我們在確定公益損害賠償標準時，可以從法律關系主體，并結合損害構成尋找具體方法。
從國外立法例觀察，消費領域侵害公共利益損害賠償?shù)挠嬎惴绞街饕袃煞N：一是從被害人角度進行設計。被害人的人數(shù)多寡、損失大小是衡量公益受損程度的一個重要指標。公益損害賠償數(shù)額可以從被害人角度用專業(yè)性方法予以計算，比如可以通過消費者個人申報或者統(tǒng)計、抽樣、推定等方法計算。二是從侵權人角度進行設計。侵權人的違法所得是衡量公益受損程度的重要指標，可以此為參數(shù)計算賠償數(shù)額。
檢察機關提起食品藥品類公益訴訟案件過程中，可參照食品安全法第一百四十八條和消費者權益保護法第五十五條規(guī)定提出賠償請求。和普通的民事賠償規(guī)定相比，這兩個法條的特殊之處在于側重懲罰性賠償，與檢察機關提出的公益損害懲罰性賠償請求趨同，因此檢察機關在主張食品藥品類公益訴訟案件損害賠償請求時可以變通適用。但上述規(guī)定的懲罰性賠償是立足于消費者個體權益保護，和檢察機關立足于公益損害提出的懲罰性賠償仍有區(qū)別，因此檢察機關對上述法條的適用性質上屬于“法條借用”。具體而言，食品安全法第一百四十八條規(guī)定了懲罰性賠償?shù)膬煞N計算方法：十倍價款或者三倍損失。消費者權益保護法第五十五條規(guī)定了懲罰性賠償?shù)膬煞N計算方法：三倍價款或者二倍損失。食品藥品類公益訴訟案件中，由于受害消費者并不特定，受害消費者的整體損失通常難以證明，因此從操作角度看，檢察機關選擇賠償十倍價款或者三倍價款的請求較為合適。
此外，實務中經(jīng)常提到的一個問題是：適用食品安全法和消費者權益保護法計算公益損害懲罰性賠償金時，上述法律規(guī)定的賠償倍數(shù)是“定數(shù)”還是“可變數(shù)”？這個問題法條沒有明確釋明，但從相關法條規(guī)定及法律精神來看，法律規(guī)定的賠償倍數(shù)應當理解為最大數(shù)，是上限。法條在立法上屬于賦權性規(guī)定，受侵害消費者作為權利人完全可以行使處分權，在上限以內根據(jù)具體情況適當降低訴訟請求。檢察機關提出公益訴訟賠償請求時，也是以這兩個法條作為依據(jù)，自然也應當遵循同樣的法條適用規(guī)則。但鑒于檢察機關提起的是公益訴訟損害賠償請求，應當保證公共利益得到足夠保護，因此不能夠隨意降低賠償請求倍數(shù)致使受損公益得不到有效救濟。
四、改進食品藥品類公益訴訟損害賠償數(shù)額確定方式的建議
目前，檢察機關提起食品藥品類公益訴訟，基本上都是依據(jù)上述食品安全法或消費者權益保護法的規(guī)定提出賠償數(shù)額。但這樣做存在以下問題：一是上述兩法是針對消費者個體損害賠償所作的規(guī)定，是建立在私益保護理念基礎上。檢察機關把其作為請求公益損害賠償?shù)囊罁?jù)，實際上是不得已的“法條借用”，因價值理念上存在一定沖突，會造成檢察機關對法條的不完整適用。即便檢察機關限縮適用上述法條，仍會產生一些困境。具體來講：在消費者個體權益受損請求賠償?shù)那闆r下，由于基數(shù)較小，因此無論是按價款十倍還是損失三倍計算賠償數(shù)額，通?？傤~都不會過于巨大，侵權人一般都能夠承擔。而檢察機關提起的是公益損害賠償，通常以查明的侵權人生產、銷售的總價款為基數(shù)計算賠償額，往往數(shù)額巨大，有時侵權人難以承擔，這會影響到訴訟請求的提出和賠償責任的實現(xiàn)。二是檢察機關適用上述保護消費者個體權益的法條作為提出公益損害賠償請求的依據(jù)，會使人產生檢察機關是在為消費者主張權利的錯覺。
基于此，筆者建議單獨制定食品藥品類公益訴訟案件有關賠償內容方面的法律。具體來講：一是在損害賠償數(shù)額的計算依據(jù)上，以侵權人的違法所得為基數(shù)計算賠償數(shù)額。通過去除侵權人的違法所得起到懲罰侵權人、保護受損公益的目的，這符合公益損害發(fā)生的機理。一方面，通常而言，侵權人是因為主觀上追求個人的不法利益而致使公共利益遭受侵害，侵害公共利益是客觀后果而不是主觀動機。因此，去除侵權人的不法利益，使其所追求的不法利益不能實現(xiàn)，能起到遏制其主觀動機的作用，從而使懲罰具有了針對性。另一方面，以違法所得作為計算損害賠償數(shù)額的基數(shù)，不但使懲罰具有正當性，而且具有較強的可執(zhí)行性。二是在規(guī)定損害賠償數(shù)額的計算倍數(shù)時，建議規(guī)定一個幅度供檢察機關、審判機關予以自由裁量。在此基礎上，確定賠償倍數(shù)應考慮兩方面的因素：一方面應考慮侵權行為對法秩序、公共利益的破壞程度，做到損害和責任相對應。另一方面應考慮作為侵權人的企業(yè)的生產經(jīng)營狀況。企業(yè)生存對社會穩(wěn)定發(fā)展意義重大，本身也是一種公共利益。法律責任與企業(yè)生存存在平衡關系，在對企業(yè)施以懲罰性賠償時，不能簡單地為實現(xiàn)法律責任而使企業(yè)失去繼續(xù)生存的能力。
五、公益損害賠償同質責任的處理
侵害公共利益的民事侵權行為和行政違法行為、犯罪行為責任競合的情況較為常見。在責任競合的情況下，可能會發(fā)生侵權人既要承擔公益損害賠償責任，也要承擔行政罰款、刑事罰金責任的情況。這就需要思考一個問題：三種責任應當同時承擔還是應當相應減除。
一般意義上講，三種不同的法律責任由于功能不同而可以要求行為人同時承擔，但具體到金錢給付性的法律責任，在公益訴訟案件中則呈現(xiàn)其特殊性，應沖破傳統(tǒng)的思維模式。由于公益訴訟賠償金的目的是修復受損的公共利益，通常一上繳國庫即構成公共收入。公益損害賠償?shù)恼埱髾嘀黧w是國家，檢察機關由國家授權作為公共利益代表人提起公益訴訟，這說明公益損害賠償實際上是一種公法性的責任，其脫離了民事責任的特點而與行政責任中的罰款、刑事責任中的罰金具有了同質性。由于在不同的法律責任中出現(xiàn)了同質性的賠償責任內容，加之公益損害賠償金一般數(shù)額較大，因此，在確定其賠償數(shù)額時應當對已經(jīng)在行政責任、刑事責任中承擔金錢處罰責任的侵權人在相同幅度內予以減除。而對保護對象來說，也體現(xiàn)了一致的精神，即重復保護于法無據(jù)。在實務中，上述減除規(guī)則已經(jīng)得到適用。
（因篇幅較長，已略去注釋）
本文原載于
《人民檢察》
2020年第10期
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