《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出，檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，這與黨的十八屆四中全會提出的“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正”一脈相承，再次為檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提供了依據(jù)。檢察人員在進行行政違法行為監(jiān)督的探索中，往往會遇到與行政公益訴訟的關(guān)系不明的疑慮。由于兩者涉及的領(lǐng)域和監(jiān)督的方式存在諸多重合，如何正確認識兩者的“同”與“不同”？如何區(qū)分兩者的范圍和監(jiān)督的方式？可否實現(xiàn)兩者之間相互借力、協(xié)同發(fā)展？筆者認為，這是當前需要思考的問題。
行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟不存在本質(zhì)沖突
筆者認為，行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟都屬于檢察權(quán)的行使，兩者都是檢察機關(guān)針對行政違法行為開展的監(jiān)督，“同”為其本質(zhì)，“不同”為其表象。
其一，從目標追求來看，行政違法行為監(jiān)督的目標價值在于通過監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，促進法治建設，同時維護當事人合法權(quán)益，維護國家公權(quán)力的公信力和權(quán)威。行政公益訴訟的出發(fā)點在于維護國家和社會公共利益，同時也有監(jiān)督行政機關(guān)依法履職之效。兩者在目標價值上具有復合性，只是側(cè)重點不同。
其二，從權(quán)力性質(zhì)來看，行政違法行為監(jiān)督與行政公益訴訟都是因行政違法行為而生，兩者并不存在本質(zhì)沖突。尤其是行政公益訴訟的訴前檢察建議，從其形式到內(nèi)容就是對行政違法行為的監(jiān)督。有觀點提出，行政公益訴訟存在三角關(guān)系，檢察公訴方與被告方處于同等的地位。而行政公益訴訟與行政檢察的區(qū)別在于行政檢察是對公共行政行為主體的“單向監(jiān)督”，行政公益訴訟應歸于公訴職能之擴張。同時，并非所有行政公益訴訟都具有完整的構(gòu)造，大部分行政公益訴訟案件都止步于督促履職，審查前置程序與提起訴訟程序具有相繼性，督促履職程序便是對行政違法行為的監(jiān)督，行政公益訴訟只有進入到訴訟環(huán)節(jié)，才更多體現(xiàn)出檢察機關(guān)公益代表的角色定位。
其三，從權(quán)力行使來看，檢察權(quán)統(tǒng)一對外行使，無論采取哪種職能或監(jiān)督方式，都是檢察權(quán)在發(fā)揮作用。對于接受監(jiān)督的行政機關(guān)而言，并不因此存在糾錯機制上的不同，也不存在對監(jiān)督主體認知上的困惑；對于檢察機關(guān)內(nèi)部而言，只涉及到內(nèi)部分工和職能分配。檢察機關(guān)采取哪種監(jiān)督方式，可以根據(jù)具體案情和監(jiān)督的效率和效果來決定，并不存在“非此即彼”的矛盾和沖突。
實踐中，對兩者的困惑并非權(quán)力屬性造成的，而是發(fā)展沿革形成的。由于行政公益訴訟的形成時間較早，當時檢察機關(guān)的行政違法行為監(jiān)督尚未具體開展，但行政公益訴訟前置程序無疑包含了行政違法行為監(jiān)督的功能需求。因此，有觀點認為，黨的十八屆四中全會提出的關(guān)于檢察機關(guān)對行政不作為亂作為監(jiān)督通過行政公益訴訟得到了部分實現(xiàn)。在行政檢察增加了行政違法行為監(jiān)督職能的情況下，可以討論從整體和宏觀層面平衡檢察職能，并進行更為合理的制度設計和安排。
行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟存在交叉重合的可能
從廣義來說，行政公益訴訟也可歸屬于行政檢察的范圍。特別是行政公益訴訟的前置程序就是行政違法行為監(jiān)督。也正是基于此，行政公益訴訟與行政違法行為監(jiān)督存在交叉重合的可能。
其一，從監(jiān)督領(lǐng)域來看，兩者存在重合和包含關(guān)系。行政公益訴訟的范圍具有法定性，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、未成年人保護等領(lǐng)域，也不排除實踐中的擴展。行政違法行為監(jiān)督的對象是行政違法行為，不存在行政行為具體領(lǐng)域或者行政行為類別的限制?？傮w上看，行政違法行為監(jiān)督的領(lǐng)域相較于行政公益訴訟更為廣泛，與行政公益訴訟在管轄范圍方面存在重合關(guān)系，需要考量其他因素如“公益”，才能對兩者作出區(qū)分。
其二，從保護的利益來看，“公益”“私益”的區(qū)分常常較為模糊。行政公益訴訟除應屬于特定領(lǐng)域外，還需具備“公益”這一條件，即在管轄領(lǐng)域內(nèi)還需要具備國家利益或者社會公共利益受到侵害的條件。據(jù)此，行政違法行為監(jiān)督應排除“公益”受損的案件。但在理論和實踐中，對于“公益”與“私益”還存在不同認識。行政公益訴訟所侵犯的“公益”是法律規(guī)定的“法益”，還是實際侵害達到的程度？將其規(guī)定為“法益”，僅僅是基于方便統(tǒng)一操作還是具有不可辯駁的法理？對此，還存在不同的認識。而行政違法行為監(jiān)督涉及到行政權(quán)行使中的違法，行政違法行為既會侵犯當事人合法權(quán)益，也會損害行政權(quán)的公信力和權(quán)威，某種程度上也是對“公益”的侵害。
其三，從監(jiān)督的方式來看，兩者具有階段性的同一性。簡單而言，行政公益訴訟的前置程序與行政違法行為監(jiān)督都采用檢察建議方式，在發(fā)出檢察建議之前都要經(jīng)過必要的調(diào)查核實，其內(nèi)容都是督促行政機關(guān)依法履職或糾正違法行為。兩者的不同之處在于“后手”和依托，對于行政機關(guān)不采納檢察建議的，行政公益訴訟可通過“訴訟”方式來實現(xiàn)監(jiān)督目的，而行政違法行為監(jiān)督則可通過跟進監(jiān)督、接續(xù)監(jiān)督的方式。兩種方式孰優(yōu)孰劣，并無定論，需要根據(jù)案件具體情況來分析。訴訟方式作為法定方式具有程序上的保障，而跟進監(jiān)督、接續(xù)監(jiān)督，往往需要借助上級行政機關(guān)或人大、政府的力量，監(jiān)督更為柔性謙抑，更能實現(xiàn)雙贏多贏共贏的效果。
行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟在實踐中可以相互借力
行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟雖然存在著重合交叉的關(guān)系，但因目前的機構(gòu)職能設置、案件辦理流程存在不同的分工，為避免造成實際工作中的困惑和矛盾，厘清兩者的關(guān)系仍然是必要的。而由于廣大基層檢察院實行民事、行政和公益訴訟檢察“二合一”或“三合一”的設置，反而有利于克服部門分工的障礙，發(fā)揮檢察一體化機制的優(yōu)勢作用，實現(xiàn)兩者的統(tǒng)籌推進和相互借力。具體建議如下：
其一，合理確定辦案范圍。總體上，行政公益訴訟的標準為“領(lǐng)域”加“公益”，對于凡不屬行政公益訴訟領(lǐng)域或雖領(lǐng)域相符但不具備“公益”性質(zhì)的線索，均可進行行政違法行為監(jiān)督。在此原則上，各地可根據(jù)具體辦案情況，作出合理安排。如為防止行政公益訴訟過于寬泛影響檢察監(jiān)督權(quán)威，可對“公益”進行適當限縮，在“法益”外綜合考量違法程度、侵害后果和影響、監(jiān)督效率及工作便利；如加大“可訴性”的考量比重，在經(jīng)過必要調(diào)查核實后可以對行政機關(guān)后續(xù)糾違的情況作出基本判斷，有些行政違法行為可能缺少可回轉(zhuǎn)性，通過提起訴訟能達到的效果并不強于行政違法行為監(jiān)督，此時可直接對行政違法行為進行監(jiān)督；如對于行政機關(guān)“違法混同”的線索，即行政行為既有不到位亦有超越的情形，如行政處罰既有罰重亦有罰輕的，考慮到“罰重”情形“可訴性”不強，對于“違法混同”線索均可納入行政違法行為監(jiān)督范圍來辦理。
其二，實現(xiàn)案件的轉(zhuǎn)換。總體上，基于兩者的權(quán)力屬性不存在沖突，可以實現(xiàn)案件的相互轉(zhuǎn)換。從行政公益訴訟向行政違法行為監(jiān)督轉(zhuǎn)換來說，可以從以下兩類案件入手，對于刑事檢察、民事檢察辦案中發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟線索，如果原刑事案件、民事案件生效判決已對行政違法事實作出了司法確認，已完成了部分行政公益訴訟目的，直接開展行政違法行為監(jiān)督更有效率；行政公益訴訟中行政機關(guān)根據(jù)訴前檢察建議履行了職責，對其履職情況特別是存在“違法混同”情形的“二次監(jiān)督”，可作為行政違法行為監(jiān)督案件辦理。從行政違法行為監(jiān)督向行政公益訴訟轉(zhuǎn)換來說，則更為便利，通過調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)案件以行政公益訴訟辦理更為合適的，均可轉(zhuǎn)換，但對于已發(fā)出檢察建議后，能否再轉(zhuǎn)換進而提出行政公益訴訟，還存在一定障礙，需要結(jié)合工作實際統(tǒng)一考慮。
其三，健全完善工作機制。行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟都以查清行政違法事實為前提，據(jù)此兩者可共同開展機制建設，夯實工作基礎。在對外機制方面，兩者可以共同加強與行政機關(guān)的聯(lián)系和溝通，統(tǒng)一建立與行政機關(guān)的協(xié)作配合機制，實現(xiàn)信息共享、案件移送和數(shù)據(jù)交換，防止重復建設和各自為政；在內(nèi)部機制方面，建立線索研判機制，在對線索進行初步研判的基礎上明確辦理方向；建立健全線索移送機制，進而明確由哪個條線發(fā)揮作用更有利于提升監(jiān)督效果；建立共同調(diào)查核實機制，共同對行政違法事實開展調(diào)查，以發(fā)揮合力、提高效率。
（作者單位：湖北省人民檢察院）
聯(lián)系客服
