關(guān)鍵詞：政治行政二分
摘要：政治與行政的特殊關(guān)系，既在于最初的行政學(xué)脫胎于政治學(xué)，密不可割，也在于政治與行政分合關(guān)系的歷史流變，在于圍繞政治行政二分法進(jìn)行的不休爭論和思考。筆者以為，把政治與行政二分法放置于歷史的視野，審視政治行政關(guān)系的分合演變，有助于我們?nèi)姘盐斩哧P(guān)系，正確認(rèn)識(shí)其現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。
一、西方國家政治與行政關(guān)系的分合演變
(一)混沌時(shí)期：行政從屬于政治
以英國為例，英國于1688年正式確立了資產(chǎn)階級(jí)君主立憲制，但政治制度的改變并沒有帶來政治與行政關(guān)系的變化，和過去一樣，英國社會(huì)中政治與行政之間界限不清，行政只是作為政治的組成部分出現(xiàn)，行政功能受政治的支配。尤以行政官員的錄用為甚，當(dāng)時(shí)英國官員的錄用制度仍沿襲帶有封建色彩的“官職思職制”——由國王、大臣或貴族議員掌握直接任命官員的權(quán)力，這不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的舞弊和腐敗，也使得行政官員受政治恩主的鉗制和掌管，行政功能實(shí)際上就是政治統(tǒng)治的體現(xiàn)。美國也同樣也經(jīng)歷了一段行政從屬政治的混沌時(shí)期，十九世紀(jì)美國的行政以“政治分贓制”為標(biāo)志性特征，執(zhí)政黨領(lǐng)袖把政府官職作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個(gè)人親信，行政官員與所在政黨共進(jìn)退，政治分贓制下的行政官員是政黨的附庸，政府行政從屬于政黨政治，毫無獨(dú)立地位可言。
在這一時(shí)期，政治與行政的關(guān)系基本未進(jìn)入人們的視野，部分重要原因是當(dāng)時(shí)學(xué)界普遍相信亞當(dāng)．斯密關(guān)于市場這只“看不見的手”的觀點(diǎn)，認(rèn)為依靠市場就可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行，政府只須當(dāng)好“守夜人”，完成防衛(wèi)、法制和市場秩序維護(hù)等有限的職能。這種觀點(diǎn)的流行使得在實(shí)踐中政府以“政府要好，管得要少”的原則行事，政府行政事實(shí)上處于“人微言輕”的弱勢地位，既不可能很好地履行政治意志執(zhí)行的職能，也無法成為與政治并論的另一方，總體來說，該時(shí)期政府行政活動(dòng)從屬于政治且職能弱小，行政關(guān)系處在完全政治化的狀態(tài)中。
(二)混沌初開時(shí)期：政治行政二分的提出
從十九世紀(jì)中期開始，美國行政體系面臨著諸多問題的挑戰(zhàn)，一方面是行政分贓制的弊病大量顯現(xiàn)，致使政府行政效率低下、管理混亂、貪污舞弊現(xiàn)象嚴(yán)重，連帶政治也處在極不穩(wěn)定的狀況。另一方面，十九世紀(jì)末期，隨著美國從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，大量的農(nóng)村人口涌入城市尋求工業(yè)化發(fā)展中的機(jī)會(huì)，城市化進(jìn)程加速，城市設(shè)施供給與需求之間的缺口加大，良好的城市管理與政府行政成為了稀缺品，政府面臨著管理的困境，要求政府行政職能超出簡單的防衛(wèi)、市場秩序維護(hù)等有限的幾項(xiàng)理論預(yù)設(shè)，行政職能應(yīng)變得復(fù)雜化和多樣化，以應(yīng)對不斷出現(xiàn)的矛盾和問題，來滿足社會(huì)變革所提出的要求。在此情勢下，政府行政的地位和作用開始彰顯，人們認(rèn)識(shí)到，再將行政置于政治范圍中一隅，使行政作為政治的附屬品而存在已不再合乎時(shí)宜。
順應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)提出的要求，1887年威爾遜在《行政學(xué)之研究》中明確提出：“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的，行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)”…，這段話可視為對政府行政地位的正名，政治行政二分白此被正式提出，成為了學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，1900年，古德諾發(fā)表了《政治與行政——對政府的研究》一書，對政治一行政二分做了進(jìn)一步的全面深入探討，古德諾認(rèn)為，無論政府體制之間的差異如何，所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，政治的功能和對國家意志的表達(dá)有關(guān)，執(zhí)行國家意志的功能稱之為行政。
與理論上政治行政二分的提出相一致，在實(shí)踐中，諸多西方資本主義國家進(jìn)行了旨在使行政脫離政治控制與影響的政府改革，如美國針對“政治分贓制”進(jìn)行了著名的文官制度改革，“行政的發(fā)展正是通過公務(wù)員制度才真正成了一個(gè)獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域”，經(jīng)過改革，西方國家的政府職能和行政權(quán)力得到了極大的擴(kuò)張，“守夜人”政府向全能型政府過渡轉(zhuǎn)型，政府原有的行政管理模式和價(jià)值理念也遭到了摒棄。政治一行政二分法下，如何提升政府行政管理的效率成為廣受關(guān)注的課題，正如威爾遜指出的：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！薄c此相應(yīng)，以提高生產(chǎn)效率為中心的泰羅的科學(xué)管理方法應(yīng)運(yùn)而生，它不僅在企業(yè)管理中廣泛運(yùn)用，也在政府行政管理中得以大量采用，而韋伯的官僚制理論成為了西方公共行政的重要理論基石，官僚制以其技術(shù)理性見長的優(yōu)越性提升了公共行政的效率。
(三)行政強(qiáng)化時(shí)期：政治讓步于行政
1929—1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使整個(gè)資本主義世界面臨著崩潰的危險(xiǎn)，以凱恩斯主義為基礎(chǔ)、以國家干預(yù)為核心的羅斯?！靶抡钡耐菩校刮C(jī)得到了解救。此后，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活成為了普遍共識(shí)，政府的行政權(quán)滲透到了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，政府已不再扮演“守夜人”的角色，而是成為了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理中的主導(dǎo)力量，所謂“行政國家”正是這段時(shí)期的產(chǎn)物。美國行政國家的興起，使得行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加，行政職能和權(quán)力大為擴(kuò)張，與此同時(shí)，由于行政事務(wù)日益復(fù)雜，行政人員擁有的自由裁量權(quán)也迅速增長。
在這個(gè)時(shí)期，從行政系統(tǒng)本身來看，行政官員的地位和作用越來越顯著，其被賦予的權(quán)力和職責(zé)已大大超越了布隆赤里所言的“行政管理是國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)……政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”；從行政系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的關(guān)系來看，起碼有以下四個(gè)原因使得“政治系統(tǒng)對行政系統(tǒng)的指導(dǎo)和控制越來越難”，一是技術(shù)的進(jìn)步和專業(yè)知識(shí)得到了越來越廣泛的運(yùn)用。在政府行政運(yùn)行過程中，有關(guān)立法事項(xiàng)和民事、行政案件越來越多地涉及專門技術(shù)和專業(yè)知識(shí)，因職業(yè)便利、常任制造成的熟練，這些技術(shù)及知識(shí)多為業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的行政官員掌握或壟斷，而政治家實(shí)際上遠(yuǎn)離了要求專門技術(shù)知識(shí)的公共政策領(lǐng)域；二是行政事務(wù)的復(fù)雜化。在行政事務(wù)日益復(fù)雜多變的情況下，立法機(jī)關(guān)更不可能制定出包羅萬象的法律規(guī)范來完全約束政府的行政行為，越來越多的社會(huì)事務(wù)只能交給行政機(jī)關(guān)與官員來自由裁量及處理，因此，在事實(shí)和法律上行政機(jī)關(guān)就被賦予了較之過去更多的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致行政系統(tǒng)掌握了過去為政治系統(tǒng)所擁有的部分權(quán)力；三是議會(huì)民主日漸衰落。十九世紀(jì)以后，由于政黨制度日益發(fā)展和多數(shù)黨內(nèi)閣對議會(huì)的控制，議會(huì)民主日漸衰落，不僅議會(huì)對政府的監(jiān)督作用弱化，立法權(quán)旁落于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)象也頻有出現(xiàn)。四是官僚制的產(chǎn)生和完善。政治行政二分之下，官僚制的確立有利于行政效率的提高，行政官員借官僚制取得了巨大的權(quán)力，進(jìn)而對社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全面的干預(yù)?？偠灾?，這一時(shí)期受各種因素的作用，行政系統(tǒng)的地位及作用得到了極大加強(qiáng)，原屬政治系統(tǒng)的部分領(lǐng)地已被行政系統(tǒng)占領(lǐng)，政治讓步于了行政，政府行政具有了極其濃厚的政治色彩。
(四)混合時(shí)期：政治行政二分遭受批判
1969—1982年，美國經(jīng)歷了歷時(shí)l3年的滯脹時(shí)期，實(shí)際GDP平均增長速度只有2．9％，與此同時(shí)通貨膨脹率前所未有地高漲，年平均通貨膨脹率達(dá)到10．46％。滯脹使得政府行政面臨著雙重問題：一是如何進(jìn)一步提升行政的效率和質(zhì)量——以最少的錢完成最多的工作為納稅人提供更好的服務(wù)；二是公共行政管理過程如何實(shí)現(xiàn)和增強(qiáng)社會(huì)公平，以化解尖銳的社會(huì)矛盾，總括來說即為效率與公平的問題。在理論上，與此相回應(yīng)的是，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義和社會(huì)公平、突出政府行政管理“公共”性質(zhì)的新公共行政運(yùn)動(dòng)，以及以彈性市場機(jī)制為基礎(chǔ)．主張采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)對公共部門進(jìn)行全方位改革和再造以提升公共管理水平和質(zhì)量的新公共管理運(yùn)動(dòng)。
盡管兩者關(guān)注的重點(diǎn)存在很大的差異，但在政治與行政的關(guān)系問題上，新公共行政和新公共管理卻一致地反對政治行政二分：一是新公共行政運(yùn)動(dòng)反對政治與行政的分離，時(shí)代的變化要求行政不僅是政策的執(zhí)行，也要參與進(jìn)行政策的制定，而且，行政管理者要把社會(huì)公平的價(jià)值理念帶入到政策的制定和執(zhí)行過程中；其次，新公共管理運(yùn)動(dòng)旗幟鮮明地提出政治和行政實(shí)際上是密不可分的。在“新公共管理”看來，行政具有濃厚的政治色彩，政策制定與行政管理不可能截然分開，行政管理者必定要參與到政策的具體制定過程中去，對社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配，成為政治生活中有影響力的組成部分。由于滯脹引發(fā)了各種激烈的社會(huì)矛盾，因此為了有效緩解矛盾，政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)開始擯棄以往各自為政的習(xí)慣做法：行政官員開始注重社會(huì)公平價(jià)值目標(biāo)對行政行為的引領(lǐng)，設(shè)法對社會(huì)公民承擔(dān)更多的政治責(zé)任；政治官員則不再回避社會(huì)生活，重新介入到行政事務(wù)當(dāng)中，增強(qiáng)了政治系統(tǒng)面對社會(huì)問題的活力和能力。從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面看，這個(gè)時(shí)期，政治與行政二分在理論上遭受了自產(chǎn)生以來最嚴(yán)厲的批判和質(zhì)疑，而在實(shí)踐中，政客與行政官僚的職責(zé)之間也不再是涇渭分明，政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的界限變得模糊不清，開始走向了相互間的混合(也有學(xué)者將其稱之為“整合”)。
二、政治行政混合是一種新的二分法
從最初的行政內(nèi)涵于政治，到政治和行政兩者的分離，再回到政治與行政之間界限的模糊化，政治與行政分合關(guān)系在實(shí)踐中的歷史演變呈現(xiàn)出了“終點(diǎn)又回到了起點(diǎn)”的特點(diǎn)，政治行政二分只是政治行政關(guān)系當(dāng)中的一段插曲，一切似乎沒有改變：政治與行政二者不可分割。政治行政二分在實(shí)踐中被遠(yuǎn)離，學(xué)者們更是對它提出了犀利的批評，政治行政二分被歸入了歷史的故紙堆，美國政治學(xué)家J·E·安德森就曾如是說：“除了少數(shù)幾個(gè)老古董和信息不通者之外，今天再也不會(huì)有人接受這種政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和評價(jià)政治行政二分?
學(xué)者對政治行政二分的歷史功績予以了一致的肯定，首先，政治行政二分將多黨制下政黨之間的競爭限制在了政治領(lǐng)域，消除了政治分贓制下黨派競爭對社會(huì)造成的破壞性影響，在實(shí)踐中對當(dāng)時(shí)的社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展有著巨大的貢獻(xiàn)。其次，就理論價(jià)值而言，人們也普遍認(rèn)為，政治行政二分的提出，使得行政學(xué)從政治學(xué)中獨(dú)立出來成為一門獨(dú)立學(xué)科，如胡象明就認(rèn)為，政治與行政兩分法觀點(diǎn)的確立，對于行政學(xué)的形成和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義，另有學(xué)者指出，如果沒有政治行政的兩分，就不可能產(chǎn)生今天的行政科學(xué)的體系大廈。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)不庸置疑，政治行政二分原則的確適應(yīng)了十九世紀(jì)末西方國家時(shí)展的需要，它既具有歷史的必然性，同時(shí)又作出了歷史性的貢獻(xiàn)，具有重大的歷史價(jià)值。那么，政治行政二分在實(shí)踐中是否還有其適用性?當(dāng)今這種混合型的政治行政關(guān)系是否已背離二分法?
歷史發(fā)展到現(xiàn)今，在實(shí)踐中政治與行政的關(guān)系已經(jīng)趨于混合，但是，這種混合的關(guān)系與最初行政從屬于政治、行政就是政治的組成部分這種情形是有著本質(zhì)區(qū)別的，政治行政關(guān)系的歷史演變并非真正的“終點(diǎn)回到了起點(diǎn)”。當(dāng)前，政治和行政的混合并不等于二者的混同，混合仍以政治與行政的基本分離為前提，政治與行政在執(zhí)行的主體、職能劃分等方面仍然有著明顯的不同。例如：當(dāng)前行政官員雖被賦予政治角色的功能和作用，但是其主要精力和時(shí)間依然用于執(zhí)行政策，政客們絕大部分精力仍集中在政黨內(nèi)部事務(wù)和政策制定上；行政與政治官員的界限趨向模糊化，但最終制定政策的合法權(quán)威仍然是各個(gè)國家的政客；較低層級(jí)的文官與政治之間仍然保持著一定的界限，政治與行政角色的模糊化更多地發(fā)生在政府的高級(jí)職位上，數(shù)量有限。
曾有學(xué)者認(rèn)為，“從某種意義上說，政治與行政的混合只是一種新的二分法”，筆者非常贊同這一觀點(diǎn)，追根溯源，威爾遜、古德諾對政治和行政進(jìn)行的劃分，并非絕對的完全分離，政治行政二分法的重要意義在于它昭示著后來者政府存在著兩種不同的職能：表達(dá)國家意志以及執(zhí)行國家意志上的職能，兩種職能應(yīng)當(dāng)基本分離，但絕非完全分離。作為表達(dá)國家意志的政治和作為執(zhí)行國家意志活動(dòng)的行政，實(shí)際上是存在于一個(gè)統(tǒng)一的過程中的。就具體的行政事務(wù)和公共事務(wù)而言，政治和行政實(shí)際上也無法做到完全分離，無法人為割斷。所謂絕對的分離，只是政治與行政二分法的一種理想狀態(tài)，永遠(yuǎn)不可能達(dá)到。在實(shí)踐中，官僚機(jī)構(gòu)和政策制定機(jī)構(gòu)中諸多事例正在說明，當(dāng)代政治與行政的關(guān)系只是不同于初期的另一種形式的二分，在這種新的二分法中，政治與行政角色雖在具體的事務(wù)中發(fā)生著密切的聯(lián)結(jié)，但在其職能定位上卻是基本分離的，如果以此來審視當(dāng)代政治行政關(guān)系的話，可以認(rèn)為：政治行政二分法并未宣告終結(jié)，它還在用新的形式表征其強(qiáng)大的生命力。
三、政治行政二分的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值
(一)提升效率是公共行政的恒久目標(biāo)
在政治與行政兩者分離的情況下，行政相對獨(dú)立于政治領(lǐng)域，效率研究則成為行政學(xué)的主要課題之一，凡是能夠有利于效率提升的組織結(jié)構(gòu)與技術(shù)，都能為公共行政所用，例如，登哈特認(rèn)為，行政二分法下，政府行政與任何組織的管理是相同的，效率是其首要目標(biāo)，因此，公共行政領(lǐng)域可以從企業(yè)管理領(lǐng)域?qū)W到很多東西，企業(yè)管理的技術(shù)和方法得以在公共行政領(lǐng)域廣泛運(yùn)用，正是在這一點(diǎn)上，政治行政二分取得了巨大的象征性影響力。上世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)對政治行政二分法提出了批評和質(zhì)疑，但如果深究新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容，無論是彈性市場機(jī)制的引入，還是私人企業(yè)管理技術(shù)和方法的借用，其實(shí)都是建立在政治一行政二分的原則之上的，在相對獨(dú)立的行政領(lǐng)域用技術(shù)手段或市場外生力量等來進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)，效率的提升就具有了可達(dá)性。
從當(dāng)代來看，無論是理論上還是實(shí)踐上，技術(shù)化和科學(xué)化依舊是政府工作中的重點(diǎn)，至今為止沒有哪種理論或觀點(diǎn)完全脫離了對行政效率的追求。正是在政治行政二分的觀念之下，公共行政在西方成為了“真正的獨(dú)立的技術(shù)性的領(lǐng)域”，民主和效率也在政治和行政兩分法的觀念中得到了統(tǒng)一。在中國，提高效率已被提上政府的議事日程，黨的十六大指明了深化行政管理體制改革的方向和目標(biāo)，這就是：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！睆默F(xiàn)實(shí)來看，中國的官僚制還處在初步建設(shè)階段，私人管理的技術(shù)、理念開始引入到政府管理的實(shí)踐中，公務(wù)員制度仍不夠完善，由于這些因素的掣肘，公共行政還未能成為一個(gè)高效的領(lǐng)域。把握政治與行政的相對二分，將使得效率保留其在中國公共行政領(lǐng)域中的重要地位，提升效率也將成為中國公共行政的恒久目標(biāo)之一。
(二)保持行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性
我國的實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一黨執(zhí)政多黨參政的制度，政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域兩者都處于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政策的制定中體現(xiàn)了黨的思想，政策的執(zhí)行也處在黨的控制之下，政府機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和控制下開展工作。同時(shí)，由于中國特定的黨政關(guān)系的存在，黨政不分、以黨代政的情況比較突出。從制度安排和實(shí)際層面觀察，中國的政治和行政兩者之間相互整合，是一個(gè)統(tǒng)一的整體，和西方國家政府系統(tǒng)雖有區(qū)別，但同樣相互影響和作用、關(guān)系復(fù)雜。
從學(xué)界的觀點(diǎn)看，我國行政學(xué)界普遍認(rèn)為在中國政治國情下，政府行政不能脫離政黨政治。如有學(xué)者從公共政策的角度指出，“政府行政過程實(shí)際上是一個(gè)執(zhí)行政策的過程；而政黨政治過程則是一個(gè)制定政策的過程，政府行政與政黨政治兩者統(tǒng)一于政策過程。因此，政治必須對行政進(jìn)行控制，才能夠保障政府行政在政策執(zhí)行過程與政治價(jià)值的協(xié)調(diào)一致，體現(xiàn)政治的意愿?！币灿袑W(xué)者從政治體系的角度闡述了“在我國具體的政治背景下，政黨與行政二分的問題實(shí)質(zhì)上關(guān)于政黨和行政的關(guān)系界定問題。我們所講的黨政分開是政治領(lǐng)域中的功能性分開，而不是政治與行政的結(jié)構(gòu)性分離，從我國政治體系的穩(wěn)定性和行政系統(tǒng)功能的完整性思考，論證了行政與政治的不可分性?！?/p>
但是，筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)并不等于說在實(shí)踐中就可以實(shí)行以黨代政，也并不等于說黨政不分的現(xiàn)象是一種正常合理的現(xiàn)象；政治與行政二分法在中國其實(shí)有其應(yīng)用的空間和土壤，應(yīng)當(dāng)保持行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性。堅(jiān)持保持行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性，有利于行政部門獨(dú)立而負(fù)責(zé)任地行使管理權(quán)限，選擇正確的行政行為策略與路線，避免因“政治過度侵占行政”造成行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限被肢解，管理主體的功能被替換等不利后果，尤其值得指出的是，如果行政權(quán)力必須借經(jīng)政治系統(tǒng)的力量來發(fā)揮功效，將可能使行政系統(tǒng)取得行政霸權(quán)地位，權(quán)力得到不合理地?cái)U(kuò)張，使很多問題不僅得不到解決，反而變得復(fù)雜化，造成嚴(yán)重的政治問題。同時(shí)，抹殺政治與行政職能上的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)政治對行政的絕對和全方面的控制，將可能嚴(yán)重挫傷行政的效率和生命力，也可能導(dǎo)致權(quán)力過分集中，滋生腐敗等諸多不利于社會(huì)健康發(fā)展的問題。
在我國，黨和行政機(jī)關(guān)的職能應(yīng)該合理分開，在保持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確各自不同的職責(zé)以及履行這些職責(zé)所需要的組織方式、工作手段，使黨和政府各司其職。中國共產(chǎn)黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要應(yīng)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即在國家法制、政治原則、政治方向和重大決策上的領(lǐng)導(dǎo)。在具體的行政事務(wù)性的執(zhí)行和管理中，在行政機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)中，政黨的力量無須具體參與并加以干涉和指導(dǎo)。只有這樣，政治與行政在中國才能實(shí)現(xiàn)真正有意義的功能性分離，這當(dāng)然并不是否認(rèn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用，也不是否認(rèn)政黨政治對行政的控制和領(lǐng)導(dǎo)，只是強(qiáng)調(diào)在行政系統(tǒng)能自行其事、自我管理，以保持對政治系統(tǒng)的相對獨(dú)立性地位。
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