黃曉維 王 芳
[摘要]20世紀(jì)70年代以來，非政府組織以前所未有的速度在世界各國(guó)迅速發(fā)展起來。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變和政治體制改革的深化，我國(guó)非政府組織也得到了迅速發(fā)展。然而，我國(guó)非政府組織在其發(fā)展過程中出現(xiàn)了獨(dú)立性過差、法律法規(guī)不健全、經(jīng)費(fèi)不足等一系列問題。對(duì)此應(yīng)制定促進(jìn)非政府組織發(fā)展的相應(yīng)對(duì)策。
[關(guān)鍵詞]非政府組織；社會(huì)管理
[中圖分類號(hào)]C912.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009—2234(2009)04—0045—02
隨著社會(huì)公共事務(wù)的日趨復(fù)雜化且數(shù)量的不斷加大，公共管理的主體不再僅限于政府和市場(chǎng)兩個(gè)部門之內(nèi)。隨著我國(guó)非政府組織的迅猛發(fā)展，非政府組織正逐漸成為與政府、市場(chǎng)并駕齊趨的第三個(gè)社會(huì)管理者，并在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等各個(gè)方面都發(fā)揮著重要的作用。但是由于各方面因素的制約，我國(guó)非政府組織發(fā)展還存在著許多的問題與不足。因此，研究我國(guó)非政府組織發(fā)展中所存在的問題并提出解決方案便顯得十分迫切。
一、非政府組織的含義及特征
對(duì)于非政府組織的定義可謂是仁者見仁，智者見智，與非政府組織相近的可替代的概念也很多，如“第三部門”、“非營(yíng)利組織”、“民間組織”、“志愿組織”、“慈善組織”等。根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，我們將非政府組織定義為；有別于政府和企業(yè)之外的，以公共服務(wù)為使命，不以營(yíng)利為目的的具有正式組織形式的組織。
非政府組織作為獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的部門，應(yīng)具有與其相區(qū)別的特征。按照薩拉蒙教授的觀點(diǎn)，其認(rèn)為非政府組織主要有以下幾個(gè)方面的特征：首先是組織性，即這些機(jī)構(gòu)都有一定的制度和結(jié)構(gòu)；其次是私有性，即這些機(jī)構(gòu)都在制度上與國(guó)家相分離；再次是非營(yíng)利性，即這些機(jī)構(gòu)都不向他們的經(jīng)營(yíng)者或所有者提供利潤(rùn)；第四是自治性，即這些機(jī)構(gòu)基本上是獨(dú)立處理各自的事務(wù)；最后是自愿性，即這些機(jī)構(gòu)的成員不是法律要求而組成的，這些機(jī)構(gòu)接受一定程度的時(shí)間和資金的自愿捐贈(zèng)。
二、非政府組織發(fā)展中存在的問題
近年來，盡管我國(guó)非政府組織的發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，并在社會(huì)生活中發(fā)揮了不可替代的作用。但是與此同時(shí)，我們也應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到，由于我國(guó)的特殊國(guó)情導(dǎo)致我國(guó)的非政府組織發(fā)展還存在著許多的問題。
1.對(duì)政府的依賴性過大
盡管非政府組織是獨(dú)立法人，對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，然而，許多非政府組織依存和發(fā)展很大程度上依賴于政府部門的支持與合作。在我國(guó)，很大一部分非政府組織是從政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的，或者是由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的，它們不論是在資金來源，還是觀念、組織職能，活動(dòng)方式等各個(gè)方面都嚴(yán)重依賴于政府，甚至成為政府的附屬機(jī)構(gòu)而發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明，僅政府提供的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼和會(huì)費(fèi)收入就占了非政府組織收入的70％以上，而其他方面的收入比例不到總收入的30％。而在發(fā)達(dá)國(guó)家，以美國(guó)為例，1993年美國(guó)慈善性非政府組織的收入來源中，服務(wù)收入的比重占71.3％，政府捐贈(zèng)僅占8.2％，私人捐贈(zèng)僅占9.9％。由此可見，我國(guó)非政府組織在資金來源方面對(duì)政府部門的依賴性過高，自籌能力明顯不足，致使非政府組織缺乏獨(dú)立性和自治性。
2.法律法規(guī)不健全
20世紀(jì)80年代末期以來，我國(guó)相繼出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國(guó)非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境，但是非政府組織的法律地位仍然不確定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對(duì)象的發(fā)展速度，立法滯后具有普遍性。近年來，隨著我國(guó)非政府組織數(shù)量的急劇增加，類型不斷多樣化與復(fù)雜化發(fā)展，現(xiàn)行的非政府組織法規(guī)往往很難適應(yīng)新形勢(shì)的要求，它們所帶有的嚴(yán)格控制與繁瑣手續(xù)的制度框架嚴(yán)重阻礙了非政府組織的運(yùn)行與發(fā)展。另一方面，現(xiàn)有的非政府組織的立法層次較低，多以國(guó)務(wù)院或有關(guān)部委頒布的行政法規(guī)與條例為主，甚至還沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。除此之外，對(duì)于不同類型的非政府組織而言。專項(xiàng)法規(guī)體系的建立也很不到位。
3.經(jīng)費(fèi)不足
一般來說，我國(guó)的非政府組織規(guī)模比較小，動(dòng)員社會(huì)資源的能力相對(duì)較弱，這導(dǎo)致許多非政府組織的資金籌措渠道單一且呈現(xiàn)出發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象。雖然改革開放以來，我國(guó)非政府組織的數(shù)量急劇上升，社會(huì)團(tuán)體由1978年前的6000多個(gè)猛增到1998年底的16.5萬(wàn)個(gè)，民辦非政府組織單位則從零發(fā)展到70萬(wàn)個(gè)。然而，從調(diào)查結(jié)果看，有41.4％的非政府組織表示當(dāng)前組織面臨的問題是缺乏資金。一些組織甚至表示由于經(jīng)費(fèi)太少，組織已到了難以維系的地步。還有一些非政府組織試圖通過各種渠道和手段從事一些與自身業(yè)務(wù)不相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)或者違法活動(dòng)來維持其生存和發(fā)展。
4.人力資源不足
目前，非政府組織在我國(guó)社會(huì)生活中的地位還不高，加上社會(huì)待遇、經(jīng)濟(jì)收入等一系列問題的存在，導(dǎo)致我國(guó)非政府組織人員的人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平還比較低。在絕大多數(shù)自上而下的非政府組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機(jī)構(gòu)，其中有許多是從第一線退下來的離退休人員。他們往往既不了解非政府組織的管理技能，也不具備促進(jìn)非政府組織發(fā)展的創(chuàng)新意識(shí)，甚至使得許多非政府組織幾乎成為了吸收離退休人員與下崗分流人員的“養(yǎng)老院”；在很多自下而上的非政府組織中，沒有形成吸納人才的固定渠道，志愿者成為了開展活動(dòng)的主體，因此普遍存在非政府組織成員整體素質(zhì)不高、領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)、專業(yè)水平不足等問題。
5.自律機(jī)制不健全
在我國(guó)，非政府組織的自律機(jī)制不健全主要表現(xiàn)為兩方面。一方面，有的非政府組織未經(jīng)批準(zhǔn)擅自成立并開展活動(dòng)。這些非政府組織由于缺乏法律意識(shí)自由結(jié)社，既無(wú)業(yè)務(wù)主管部門也無(wú)掛靠單位，給社會(huì)造成了許多隱患與問題。另一方面，有的非政府組織內(nèi)部管理混亂。一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財(cái)務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎(jiǎng)懲制度無(wú)章可循、有章不循的問題同時(shí)存在。
三、促進(jìn)我國(guó)非政府組織發(fā)展的對(duì)策
面對(duì)我國(guó)非政府組織發(fā)展所表現(xiàn)出來的諸多問題，如何培育和發(fā)展非政府組織已經(jīng)成為當(dāng)前一個(gè)非常重要的任務(wù)?；谝陨系姆治?，我們應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)。
1.理順政府與非政府組織的關(guān)系
“非政府組織”的提法表明其是有別于政府而獨(dú)立存在的，由于我國(guó)非政府組織許多都是從政府部門轉(zhuǎn)變過來的，運(yùn)作中的很多方面都受到了政府的限制與管制，這種狀態(tài)不僅阻礙了非政府組織自身的發(fā)展，使其喪失了自身的獨(dú)立性，也嚴(yán)重束縛了政府的手腳。為此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到非政府組織自身所具有的特殊性質(zhì)、職能與優(yōu)勢(shì)，返還職能，減少對(duì)非政府組織日常事物的直接干預(yù)與管理，使非政府組織能夠充分發(fā)揮其自主性和自治性。除此之外，
政府也應(yīng)在注冊(cè)登記、籌措資金、改進(jìn)技術(shù)等方面為非政府組織提供幫助，特別是在制定稅收政策時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)非政府組織產(chǎn)品的性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行稅收優(yōu)惠甚至是稅收減免，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的政策環(huán)境。總之，政府與非政府組織應(yīng)該更加注重彼此的合作與互補(bǔ)，朝著一種良性互動(dòng)的方向前進(jìn)。
2.健全法律法規(guī)體系
健全的法律法規(guī)是非政府組織良性運(yùn)行和合理發(fā)展的有利保障，因此要加大非政府組織法律建設(shè)的步伐，逐步建立起比較完善的法律法規(guī)體系。一方面，對(duì)于與非政府組織發(fā)展不相適應(yīng)的法律條款要加以修改，過時(shí)的規(guī)章制度要予以廢除；另一方面，要盡快制定一部有關(guān)非政府組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法。在制定有關(guān)非政府組織的基本法的基礎(chǔ)上，還要修改和進(jìn)一步完善非政府組織登記管理的專項(xiàng)法規(guī)體系。對(duì)于諸如基金會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、海外民間非政府組織的登記管理等團(tuán)體盡快制定出相應(yīng)的專項(xiàng)法規(guī)。
3.增強(qiáng)酬費(fèi)能力
非政府組織并非不可有收入，而是可以經(jīng)營(yíng)，甚至是更成功的經(jīng)營(yíng)。非政府組織的含義是收費(fèi)的合理性，公正性和不以營(yíng)利為目的，它的積累主要用于事業(yè)、擴(kuò)大再生產(chǎn)而不能作為紅利分配。因此，非政府組織可以開展一些與自身業(yè)務(wù)相關(guān)且不以營(yíng)利為目的的合法性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而獲得發(fā)展和生存所需要的經(jīng)費(fèi)。此外，非政府組織還應(yīng)不斷拓寬酬資渠道，擴(kuò)大信息來源，爭(zhēng)取政府資助和企業(yè)、公民的贊助，以解決非政府組織發(fā)展中的資金瓶頸問題。
4.加強(qiáng)人力資源開發(fā)的能力
任何組織的存在與運(yùn)行都離不開行為主體，也就是組織成員。因此，非政府組織的人力資源建設(shè)問題便顯得十分重要。從非政府組織的外部來看，要盡可能的提高非政府組織專職人員的薪酬水平，為其提供活動(dòng)費(fèi)用、保險(xiǎn)等各方面的支持與保障，通過改善用人機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等各種手段來吸引高水平的人員進(jìn)入；從非政府組織的內(nèi)部來看，要加大對(duì)不同部門、不同水平的成員的專業(yè)培訓(xùn)，使其在掌握專業(yè)技能的同時(shí)也不斷增強(qiáng)組織的公益使命感與志愿精神，更好的服務(wù)于組織的建設(shè)中來。簡(jiǎn)言之，只有不斷培養(yǎng)出大量具有良好素質(zhì)與專業(yè)水平的專職人員，非政府組織才能更好的發(fā)揮政府和企業(yè)所沒能或難以充分發(fā)揮的作用，更有力的參與到公共服務(wù)的供給中來。
5.完善非政府組織的自律機(jī)制
建立良好的自律機(jī)制是非政府組織獲得社會(huì)公信力和維持旺盛生命力的重要保障，也是其走向成熟的標(biāo)志之一。完善我國(guó)非政府組織的自律機(jī)制，可以從三個(gè)方面入手。首先，應(yīng)不斷完善治理結(jié)構(gòu)的制度安排。為保障非政府組織產(chǎn)權(quán)的社會(huì)公益屬性，確保工作人員不侵害公眾的利益，根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情，社會(huì)應(yīng)建立董事會(huì)，從而將治理層和管理層、決策層和執(zhí)行層分開。其次，要對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行合理的管理與規(guī)制，以保障非政府組織能夠做到財(cái)務(wù)公開，運(yùn)行透明；最后，要注重公益使命的明確與志愿精神的培養(yǎng)。為此，非政府組織應(yīng)著力開展各種各樣的教育與宣傳活動(dòng)，使組織成員逐漸明確非政府組織的公益使命并不斷形成志愿精神，全心全意的投入到非政府組織的建設(shè)中來。
四、結(jié)語(yǔ)
總之，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，非政府組織的發(fā)展還有很多問題亟待解決。只有不斷改進(jìn)非政府組織的法律法規(guī)，完善非政府組織的自身建設(shè)并使其與政府形成良好的合作關(guān)系，非政府組織才能得到長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，從而更好的服務(wù)于和諧社會(huì)的建設(shè)中來。
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