為深入研究農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中遇到的成員身份確認、股權設置管理、稅收政策等問題，我們赴四川省、廣東省進行了專題調研，實地調研了3市4縣(區(qū))10鎮(zhèn)(街道)12村(社區(qū))，召開了7次縣、鎮(zhèn)、村三級座談會，了解掌握了兩省改革的基本做法和基本考慮。這些地方在確認成員身份、量化集體資產(chǎn)、股權設置、股權管理、稅費政策等方面的實踐和探索，符合中央提出的改革方向，值得學習和借鑒。
關于集體經(jīng)濟組織成員身份確認
集體經(jīng)濟組織成員身份的確認，是通過界定初始成員，明確誰有權享有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)權益的過程。確認成員身份是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的基礎性工作。
成都市在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革過程中，探索開展集體經(jīng)濟組織成員固化工作。由于該市各城中村、城郊村的集體收益分紅較高，在實行成員固化前，時常出現(xiàn)非本村戶籍子女投靠父母落戶、非本村戶籍父母投靠子女落戶的“一拖N”現(xiàn)象，這些新增人員基于戶籍關系參與所落戶村集體經(jīng)濟組織的收益分配，導致原有成員的集體資產(chǎn)權益被不斷稀釋，原有成員與新增人員的產(chǎn)權糾紛日益尖銳。因此，合理界定成員身份，理順農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權關系成為亟待解決的問題。
郫縣戰(zhàn)旗村因為沒有界定成員身份，以前每年9月30日前都要調一次承包耕地，不僅工作量大、費時費力，而且調出的都希望調差地，調入的都希望調好地，引發(fā)了許多扯皮官司，“既傷腦筋又傷感情”。此外，耕地保護基金、農(nóng)民養(yǎng)老保險金的發(fā)放均以承包耕地為依據(jù)，每次調整承包耕地，還要相應調整耕地保護基金和農(nóng)民養(yǎng)老保險金的計算基數(shù)。為解決這些矛盾，該村召開農(nóng)戶代表會議，討論確定以2011年4月20日作為改革時點，在該時點具有本村戶籍的人員均為本集體經(jīng)濟組織成員，共確認成員1704人，該村的耕地、宅基地、經(jīng)營性資產(chǎn)全部為1704位成員集體所有，人均獲得承包耕地1.137畝，宅基地83平方米，集體統(tǒng)一經(jīng)營的資產(chǎn)也折股量化到每位成員。同時，實行成員固化，農(nóng)村新增人員不再自動成為集體經(jīng)濟組織成員，可以通過繼承或受讓集體資產(chǎn)股權，按章程獲得集體經(jīng)濟組織成員身份。實行固化后，該村的人員管理成本明顯降低，干群鄰里糾紛明顯減少。
課題組觀點：確認集體經(jīng)濟組織成員身份后需要明確的問題，是對成員是否實行固化，或者說集體成員家庭新增人員是否天然具有成員身份。我們認為，成員身份與產(chǎn)權關系緊密相連，只有與集體存在財產(chǎn)關系、對集體積累作過貢獻的人員才能被確認為集體經(jīng)濟組織成員。事實上，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)人員流動，農(nóng)民就業(yè)門路和收入渠道日漸增多，其對土地等集體資產(chǎn)的依賴已經(jīng)逐漸弱化。在這種大背景下，實行成員固化，將農(nóng)村家庭新增人員與有限的土地等集體資產(chǎn)的關系切斷，有利于“定紛止爭”、減少產(chǎn)權糾紛，也不會因此導致這些家庭生活不下去。
不同集體資產(chǎn)如何改革
農(nóng)村集體所有的資源性、經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)各自的功能不同，發(fā)揮的作用不同，對集體經(jīng)濟組織成員生產(chǎn)生活的影響也不同。調研的12個村(社區(qū))對這三類集體資產(chǎn)開展了不同內(nèi)容的產(chǎn)權制度改革。
1。對于資源性資產(chǎn)如何改革。對于資源性資產(chǎn)，各村(社區(qū))改革的主要做法是開展土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，確?，F(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，促進土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉。郫縣戰(zhàn)旗村自2003年開始探索多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營，到2010年全村95%以上的土地已經(jīng)集中到土地股份合作社經(jīng)營。合作社在成員固化的基礎上，統(tǒng)一連片整理土地，將土地折股量化到每位成員，從而將土地承包關系長久不變的政策落到實處。同時，合作社通過改善生產(chǎn)條件，引進資金項目，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地產(chǎn)值，如今每畝土地收益已由改革前不到700元提高到了2000多元。
2。經(jīng)營性資產(chǎn)如何改革。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，各村(社區(qū))改革的主要做法是將這些資產(chǎn)以股份或份額形式量化到每位集體成員，推進股份合作制改革。天河區(qū)沙東股份合作經(jīng)濟聯(lián)社在1989年即開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革，將集體統(tǒng)一經(jīng)營的30多萬平方米物業(yè)資產(chǎn)按照集體經(jīng)濟組織成員的勞齡折股量化到人。享受配股的對象為自1966年1月1日至1989年12月31日期間曾在該村從事勞動的集體經(jīng)濟組織成員，成員的勞齡自年滿16歲時起算，男性計算至65歲，女性計算至60歲。此外，該村還對幾類特殊人員的勞齡予以明確：民辦教師按在該村勞動年限計算勞齡；退伍軍人回該村勞動的，其軍齡按勞齡計算；留村的插隊知青按在該村的實際勞動年限計算勞齡。
南海區(qū)的2084個經(jīng)濟社也都已將組級集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到成員，但224個經(jīng)濟聯(lián)社的村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)卻并未量化到人。據(jù)了解，該區(qū)經(jīng)濟聯(lián)社的經(jīng)營性資產(chǎn)總量龐大，僅建有廠房的建設用地就超過10萬畝，年收入可達20億元，但這些集體經(jīng)營收入主要用于村級公共事務和公益事業(yè)開支，很少在成員之間直接分配。
3。非經(jīng)營性資產(chǎn)如何改革。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，各村(社區(qū))改革的做法有所不同。有的村(社區(qū))將非經(jīng)營性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟組織的“公積公益金”賬戶核算和管理，沒有對其折股量化。天河區(qū)棠下股份合作經(jīng)濟聯(lián)社在開展股份合作制改革時，對學校、宗祠等非經(jīng)營性資產(chǎn)未進行量化。有的村(社區(qū))則在集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理的基礎上，將非經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到人。
課題組觀點：我們認為，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是在堅持農(nóng)村集體所有制的前提下，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制的一項制度創(chuàng)新。土地是農(nóng)民集體所有的數(shù)量最大、最重要的資產(chǎn)，只有將土地等資源性資產(chǎn)納入改革，才是完整意義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。因此，改革的范圍應當涵蓋全部農(nóng)村集體資產(chǎn)。
由于不同類型集體資產(chǎn)的特點不同，其改革的重點和任務也應各有側重：
資源性資產(chǎn)是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，改革的重點應是按照國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，搞好確權登記頒證，實行物權保護，在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式的規(guī)模經(jīng)營。
經(jīng)營性資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性收入的重要來源，也是集體分配收益的主要來源，重點是將組、村、鎮(zhèn)等不同層級的集體經(jīng)營性資產(chǎn)都折股量化到集體經(jīng)濟組織成員，上一級集體經(jīng)濟組織成員集體所有的資產(chǎn)可按組織認可的標準，量化到下一級集體經(jīng)濟組織，再由其量化到成員個人。同時，健全資產(chǎn)運營的管理、監(jiān)督和收益分配機制，發(fā)展農(nóng)民股份合作。
非經(jīng)營性資產(chǎn)是為集體經(jīng)濟組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務的，重點是建立有效的運行和管護機制，可以由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管護，也可以委托第三方專業(yè)化服務組織管護。為避免非經(jīng)營性資產(chǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)之后的再量化、再確權，防止集體資產(chǎn)被稀釋，在群眾有要求的地方，也可以探索將非經(jīng)營性資產(chǎn)直接量化到集體成員。但無論采取什么方式，都要保持非經(jīng)營性資產(chǎn)的完整性，確保其為集體經(jīng)濟組織成員及農(nóng)村社區(qū)居民提供均等的公益性服務。
關于集體資產(chǎn)股權設置
調研的12個村(社區(qū))在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革后，均將集體資產(chǎn)折股量化到成員，而沒有設置集體股。
郫縣東風村在2010年開展產(chǎn)權制度改革時，沒有設置集體股，原因在于擔心集體股這塊“蛋糕”做大后，還將面臨再分配的問題。為避免以后產(chǎn)生新的矛盾，決定不留集體股，用村黨支部書記鄭義和的話說，這是“砍了樹免得老鴰叫”。一些地方的探索表明，村級公共事業(yè)經(jīng)費可以通過提取公積公益金的方式解決，這樣既能避免集體股再分配的問題，也能通過將其納入收益分配制度，接受成員的監(jiān)督，避免集體股收益使用不公開、不透明的問題。
課題組觀點：我們認為，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，將來農(nóng)村基本公共服務主要應由政府財政資金承擔。在集體經(jīng)濟組織有實力的情況下，可以其經(jīng)營收入支持本村(社區(qū))的公共事務和公益事業(yè)。事實上，凡是集體經(jīng)濟發(fā)達的村(社區(qū))，集體經(jīng)濟組織都承擔了大量的公共服務開支，但是不能因此就把本應由政府負擔的農(nóng)村公共服務經(jīng)費全部壓在集體經(jīng)濟組織身上，不能以解決農(nóng)村公共服務開支為由設置集體股。同時，隨著改革的深入推進，集體經(jīng)濟積累逐漸增加，社區(qū)人員結構日益復雜，保留集體股的做法在集體組織變更重組時還將面臨再分配、再確權問題，極易產(chǎn)生新的矛盾。因此，股權設置應以個人股為主，具體是否設置集體股，以及集體股占總股本的比例可由本集體經(jīng)濟組織成員大會討論決定，政府不宜作出硬性規(guī)定。
關于集體資產(chǎn)股權管理
對于集體資產(chǎn)股權管理的模式，是實行不隨人口增減變化而調整股權的靜態(tài)管理模式，還是實行定期調整股權的動態(tài)管理模式，各地做法不一。
1。股權靜態(tài)管理模式。調研的成都市各村組普遍實行“生不添、死不減”的股權靜態(tài)管理模式。溫江區(qū)幸福村在開展產(chǎn)權制度改革時，將集體資產(chǎn)以股份形式量化到改革時點的每位成員，并以戶為單位向其出具股權證書，實現(xiàn)股權固化管理，成員的股份不隨出生死亡、戶籍遷移而變化。該村黨支部書記郭建平介紹，股權固化的做法之所以能夠得到本村農(nóng)民群眾的認可，主要是因為做到兩點：一是起點公平，按照群眾公認的標準界定成員，確保每位成員都能按照統(tǒng)一量化標準享有股權；二是落實到戶，允許新增人員通過戶內(nèi)繼承、贈與等方式獲得股權。
2。股權的動態(tài)管理模式。南海區(qū)在股權量化到人的基礎上，自2013年開始探索“確權到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉、長久不變”的股權管理模式，規(guī)定以戶為單位參與股份分紅和行使表決權，并倡導戶內(nèi)股權份額均等化，今后新增人員只能通過分享戶內(nèi)擁有股權的方式成為新成員，其本質仍然是實行“生不增、死不減”的固化管理。目前該區(qū)具有農(nóng)村戶籍但沒有成員身份的新增人員約有6萬人，通過將股權固化到戶，使人口變動帶來的股權調配問題轉移到戶內(nèi)解決，有利于化解這些新增人員的股權需求矛盾。
課題組觀點：我們認為，在起點公平的基礎上更多體現(xiàn)效率，這是集體資產(chǎn)股權管理需要遵循的基本原則。定期調整股權的做法既不利于穩(wěn)定農(nóng)民對其財產(chǎn)權利的預期，也不利于集體資產(chǎn)股權的流動，還增加了基層的工作量和管理成本。而在成員確認起點公平的基礎上，股權實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態(tài)管理模式，可以兼顧公平和效率，推進城鄉(xiāng)要素平等交換，使農(nóng)村集體經(jīng)濟更好地面向市場、適應市場，成為引領農(nóng)民發(fā)展致富的新型市場主體。此外，成員一經(jīng)確認和固化，股權亦應隨之固化。這是由于實行成員固化后，成員家庭新增人員就不再天然具有成員身份，調整股權也就缺乏相應的依據(jù)。因此，股權靜態(tài)管理模式是今后改革的主要選擇。
關于集體資產(chǎn)股權轉讓
調研的12個村(社區(qū))都允許股權轉讓，但對于轉讓范圍則有兩種做法：
一種做法是將股權轉讓限制在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)。郫縣戰(zhàn)旗村、交通村，廣州市天河區(qū)、佛山市南海區(qū)完成改革的村均明確規(guī)定，現(xiàn)階段股權只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉讓。原因主要有兩方面：一是擔心農(nóng)民缺少財產(chǎn)意識，允許對外轉讓可能會導致農(nóng)民財產(chǎn)權利受損失；二是擔心外部資本進入后會造成集體資產(chǎn)被侵蝕。而為解決集體經(jīng)濟發(fā)展所需資金，天河區(qū)部分村已允許社會資本入股集體資產(chǎn)管理公司，使其股權結構也發(fā)生了變化。
另一種做法則允許股權轉讓給非本集體經(jīng)濟組織成員，但須制定對外轉讓的具體辦法。溫江區(qū)幸福村、天鄉(xiāng)路社區(qū)雖然目前尚未開展股權對外轉讓的實踐，但兩村(社區(qū))負責人都明確表示將來可以放開股權轉讓范圍的限制。對于股權對外轉讓的具體步驟，兩村負責人表示可以逐步放開轉讓范圍，第一階段可以允許本縣范圍內(nèi)農(nóng)民購買股權，第二階段允許本縣范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民購買股權，第三階段允許所有社會人員購買股權。
課題組觀點：我們認為，要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，就要盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，就必須加強與外部資本的合作，允許股權對外轉讓。如果股權不能對外轉讓，那么集體資產(chǎn)就難以與外部要素優(yōu)化組合，無法實現(xiàn)效益最大化，集體資產(chǎn)價值就會大打折扣，集體經(jīng)濟就是一潭死水，永遠“活”不起來，也難以發(fā)展壯大。對于廣大農(nóng)民而言，限制股權轉讓范圍和對象也是不公平的。從長遠看，擴大股權轉讓范圍是個方向，股權結構發(fā)生變化不可避免，符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，但轉讓范圍要有選擇，時間要有過渡?，F(xiàn)階段股權轉讓不能突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)已經(jīng)村改居的集體經(jīng)濟組織，也可以探索符合實際的股權對外轉讓辦法。此外，對于成員轉讓的股權，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織其他成員應有優(yōu)先購買權。
關于集體產(chǎn)權制度改革相關稅費政策
目前，由于針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的稅費優(yōu)惠政策極少，改革后集體經(jīng)濟組織及其成員承受過重的稅負壓力，致使集體經(jīng)濟積累能力有限，影響其擴大再生產(chǎn)。為妥善解決這個問題，各地開展了不同形式的探索。
據(jù)天河區(qū)地稅局副局長鄧小健介紹，該區(qū)集體經(jīng)濟組織的社會公共服務支出占到經(jīng)營收入總額的50%以上，而這部分支出不能作為成本費用在稅前列支，造成集體經(jīng)濟組織實際繳納企業(yè)所得稅畸高。為減輕集體經(jīng)濟組織的稅費負擔，目前該區(qū)主要對其實行企業(yè)所得稅核定征收，與查賬計征相比，這種方式的征稅稅額相對較低。溫江區(qū)稅務部門也規(guī)定，對承擔農(nóng)村社會公共服務的集體經(jīng)濟組織，經(jīng)申請可暫免征收企業(yè)所得稅。
成都市目前對農(nóng)民從集體經(jīng)濟組織獲得的股份分紅暫不征收個人所得稅。理由主要有三方面：一是農(nóng)民所持股權并不對應集體資產(chǎn)的實際價值，只是作為其參與集體收益分配的份額依據(jù)，不同于公司股東以其出資所持有的股權；二是稅務部門對產(chǎn)權制度改革前農(nóng)民按人口分得的集體收益并不收稅，改革后按量化份額分配的集體收益總量并未改變，只是分配依據(jù)更加合理，不能因此而收稅；三是目前城鄉(xiāng)居民間收入差距仍然較大，需要實行差別化的稅收政策促進農(nóng)民增收，且農(nóng)民的股份分紅如按月平均也沒有達到城鎮(zhèn)職工工資、薪金所得的納稅起征點。佛山市目前對農(nóng)民股份分紅實行個人所得稅代扣代繳制，但在實踐中，作為扣繳義務人的集體經(jīng)濟組織大多沒有履行代扣代繳個人所得稅的義務，而作為納稅義務人的農(nóng)民也沒有主動申報繳稅。
課題組觀點：我們認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有“弱者的聯(lián)合”、“弱者的組織”特征，不僅要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，還要承擔大量的農(nóng)村社會公共服務開支，因此，支持其改革發(fā)展是國家制定政策的題中應有之義，這就需要各級政府積極營造有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的政策環(huán)境。對于改革后的集體經(jīng)濟組織，可以考慮免除其在改革過程中因權利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權變更登記等發(fā)生的相關稅費。對于集體經(jīng)濟組織利用經(jīng)營收入承擔社會公共服務支出的部分，應實行稅前列支。對于改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，因其不屬于投資所得，不應繳納個人所得稅。
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