文 號(hào):
渝府發(fā) 〔2014〕 38號(hào)
主 題 詞:
融資、投資
渝府發(fā)〔2014〕38號(hào)
重慶市人民政府關(guān)于
印發(fā)重慶市PPP投融資模式改革
實(shí)施方案的通知
各區(qū)縣（自治縣）人民政府，市政府各部門，有關(guān)單位：
《重慶市PPP投融資模式改革實(shí)施方案》已經(jīng)市政府第52次常務(wù)會(huì)議審議，并經(jīng)市委第86次常委會(huì)議審定，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
重慶市人民政府
2014年8月1日
重慶市PPP投融資模式改革實(shí)施方案
為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，市委將PPP投融資模式改革列入了25項(xiàng)重點(diǎn)改革專項(xiàng)工作。從重慶實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)PPP投融資改革，是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多公共產(chǎn)品、提升政府公共服務(wù)水平的重要途徑，是突破城市發(fā)展資金瓶頸、化解政府性債務(wù)、深化國(guó)資國(guó)企改革的重要手段。按照立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作要求，確保積極穩(wěn)妥推進(jìn)，經(jīng)研究提出如下工作方案。
一、基本思路和基本原則
PPP投融資（Public-Private-Partnership，縮寫PPP），指政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。重點(diǎn)是建立健全市場(chǎng)化的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制、合理的政府補(bǔ)貼機(jī)制、科學(xué)的資源配置機(jī)制和有約束的利益分配機(jī)制。
工作中注意把握以下基本原則：一是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府（或政府指定機(jī)構(gòu)，下同）與投資人均承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府不得承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的兜底責(zé)任。二是堅(jiān)持收益共享。政府既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，要與投資人按合約分享項(xiàng)目的合理收益。三是堅(jiān)持交易公平。除因國(guó)家安全、保密等有關(guān)規(guī)定外，資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售等均進(jìn)入相應(yīng)交易場(chǎng)所進(jìn)行，未經(jīng)批準(zhǔn)不得直接發(fā)包、轉(zhuǎn)讓、出售，確保交易規(guī)范、程序合法。四是堅(jiān)持誠(chéng)信守約。要規(guī)范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)故違約必須依法賠償。
二、主要適用范圍
（一）經(jīng)營(yíng)收費(fèi)、自負(fù)盈虧類項(xiàng)目。通過政府核定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格及多種經(jīng)營(yíng)收入，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)自求平衡、投資人合理收益?？刹扇OT（建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―移交）、BOT EPC（設(shè)計(jì)施工總承包基礎(chǔ)上的BOT）等PPP投融資模式。
（二）財(cái)政補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目。政府核定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，需要財(cái)政以購(gòu)買服務(wù)方式給予補(bǔ)貼。可采取BOO（建設(shè)―擁有―經(jīng)營(yíng)）、TOO（移交―擁有―經(jīng)營(yíng)）等PPP投融資模式。
（三）資源匹配、合理收益類項(xiàng)目。政府應(yīng)當(dāng)投資建設(shè)但經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格和財(cái)政補(bǔ)貼到位存在較大困難的項(xiàng)目，通過土地儲(chǔ)備和物業(yè)開發(fā)等資源匹配來改變邊界條件，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡?？刹扇OT、TOT（移交―經(jīng)營(yíng)―移交）、股權(quán)基金等PPP投融資模式。
（四）土地整治、收益約束類項(xiàng)目。對(duì)一級(jí)土地開發(fā)等投資增值項(xiàng)目，引入投資人直接投資但只能獲取有限的合理收益?？刹扇≌唯D移交、股權(quán)融資等PPP投融資模式。
三、重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域
（一）交通領(lǐng)域。
1．高速公路。新建項(xiàng)目由政府通過公開招投標(biāo)引入投資人，獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目負(fù)債，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧。收費(fèi)價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)。已建成投運(yùn)項(xiàng)目的政府股權(quán)采取一事一議方式，通過公開招投標(biāo)轉(zhuǎn)讓給投資人。投資人按股比分享項(xiàng)目收益。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行安全。
2．地方鐵路。政府通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人，獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目負(fù)債，自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧。貨運(yùn)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，客運(yùn)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)起步初期有一定經(jīng)營(yíng)困難的項(xiàng)目，可適當(dāng)配置土地資源以降低投資人風(fēng)險(xiǎn)，土地資源按既定的性質(zhì)和用途開發(fā)。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行安全。
3．軌道交通。政府通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人，獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目負(fù)債，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、享受收益。獨(dú)資項(xiàng)目，全部建設(shè)投資通過對(duì)價(jià)方式，由政府合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源；合資項(xiàng)目，政府按協(xié)議出資并合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對(duì)價(jià)。對(duì)價(jià)資源由投資人按既定的性質(zhì)和用途自主開發(fā)、自負(fù)盈虧，作為投資回報(bào)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)通過“影子”票價(jià)覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本（包括人工費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)、折舊費(fèi)等），與執(zhí)行票價(jià)差額由財(cái)政購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行安全，財(cái)政、物價(jià)部門負(fù)責(zé)核定“影子”票價(jià)，物價(jià)部門通過公開聽證適時(shí)調(diào)整執(zhí)行票價(jià)。
?。ǘ┦姓苍O(shè)施領(lǐng)域。
包括城鎮(zhèn)供水、污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目。新建項(xiàng)目由政府通過公開招投標(biāo)引入投資人，獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目負(fù)債，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)開展運(yùn)營(yíng)、享受收益。已建成投運(yùn)項(xiàng)目由政府通過公開招投標(biāo)，引入投資人實(shí)行購(gòu)買、委托、租賃運(yùn)營(yíng)。實(shí)行政府定價(jià)。污水垃圾處理通過財(cái)政購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)“保本微利”。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、處理標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)安全。
?。ㄈ┩恋卣伍_發(fā)領(lǐng)域。
政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人。投資人按約出資并進(jìn)行土地整治，驗(yàn)收后交由國(guó)土部門按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工總承包方式運(yùn)作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計(jì)入土地招拍掛底價(jià)。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定整治標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，財(cái)政、審計(jì)部門負(fù)責(zé)核定整治成本。
?。ㄋ模┙?jīng)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域。
包括非義務(wù)教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項(xiàng)目布局規(guī)劃，并明確項(xiàng)目規(guī)模及功能標(biāo)準(zhǔn)。新建項(xiàng)目，以特許經(jīng)營(yíng)方式通過公開招投標(biāo)引入投資人組建項(xiàng)目公司，公司按規(guī)劃和功能標(biāo)準(zhǔn)投資建設(shè)并開展運(yùn)營(yíng)、接受監(jiān)督、享受收益。對(duì)政府投資已建成投運(yùn)的項(xiàng)目，可在不改變?cè)蟹?wù)功能的前提下，通過公開招投標(biāo)引入投資人參與或受托管理。實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)承擔(dān)了公共服務(wù)功能的事項(xiàng)，政府給予同等的財(cái)政補(bǔ)貼。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。
四、科學(xué)合理確定邊界條件
PPP投融資模式的關(guān)鍵之一是科學(xué)合理地確定邊界條件。重點(diǎn)是對(duì)市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制、公共產(chǎn)品的供給能力與服務(wù)水平保障機(jī)制、有效防控履約風(fēng)險(xiǎn)等做好制度安排。
（一）市場(chǎng)定價(jià)。充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)投資的引導(dǎo)作用，凡不屬于政府定價(jià)目錄的產(chǎn)品和服務(wù)，由項(xiàng)目法人自主定價(jià)、自負(fù)盈虧；凡屬經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品或服務(wù)性質(zhì)的，按照“成本 合理回報(bào)”原則確定政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。同時(shí)物價(jià)部門要做好價(jià)格監(jiān)管工作，防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益。
?。ǘ┦召M(fèi)定價(jià)。注重產(chǎn)品或服務(wù)的公共屬性，在收費(fèi)政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和承受能力，合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，健全公共產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步覆蓋運(yùn)營(yíng)全成本，減少財(cái)政補(bǔ)貼。
（三）財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)當(dāng)前尚未達(dá)到市場(chǎng)化條件、政府核定的價(jià)格不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本時(shí)，按照與投資人協(xié)議承諾和合同約定，財(cái)政通過購(gòu)買服務(wù)方式對(duì)“影子”價(jià)格和協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補(bǔ)貼?！坝白印眱r(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)通過公開招投標(biāo)要約條件競(jìng)價(jià)確定。
?。ㄋ模┵Y源配置。以土地開發(fā)收益作為投資來源或收益來源的，按照合同約定配置一定數(shù)量的土地進(jìn)行對(duì)價(jià)。具體根據(jù)城市規(guī)劃合理確定土地及上蓋物業(yè)開發(fā)資源（容積率等條件），參照同期周邊鄰近地塊平均樓面地價(jià)確定對(duì)價(jià)方式，以公開招投標(biāo)要約條件競(jìng)價(jià)確定。
?。ㄎ澹┓乐贡├?。PPP投融資模式改革允許投資人獲取合理收益，但對(duì)資源配置、開發(fā)增值類項(xiàng)目要防止出現(xiàn)暴利。投資人資金占用成本和收益合并計(jì)算，合理收益率原則上以銀行貸款同期基準(zhǔn)利率作為參考，對(duì)建設(shè)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目可適當(dāng)上浮作為限價(jià)，并通過招投標(biāo)方式確定。對(duì)土地配置、有經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)立超過一定幅度后的溢價(jià)共享、虧損共擔(dān)機(jī)制。
五、規(guī)范審批和加強(qiáng)監(jiān)管
?。ㄒ唬┮?guī)范投融資方案和合約文本編制。PPP投融資方案應(yīng)包括投資人資質(zhì)和條件、技術(shù)或服務(wù)要求及標(biāo)準(zhǔn)、期限和范圍、招標(biāo)或要約條件、投資人收益率和價(jià)格測(cè)算、回報(bào)來源和支付方式、監(jiān)管方式和條件、政府配套設(shè)施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等重點(diǎn)內(nèi)容。制定相關(guān)領(lǐng)域PPP標(biāo)準(zhǔn)合約文本，在完成招標(biāo)確定投資人后，投融資方案重點(diǎn)內(nèi)容均應(yīng)進(jìn)入合約文本。投融資方案和合約制定過程中，應(yīng)引入第三方中介機(jī)構(gòu)、法律顧問開展評(píng)估、參與討論，為投資決策提供參考。
?。ǘ┮?guī)范項(xiàng)目審查審批。對(duì)高速公路、市政公共設(shè)施等原有模式較為成熟的項(xiàng)目，PPP投融資方案按原渠道審查審批。對(duì)涉及資源配置的土地整治開發(fā)、軌道交通、地方鐵路等項(xiàng)目，PPP投融資方案由項(xiàng)目發(fā)起人（政府指定部門或投資主體）細(xì)化提出，按照一事一議方式，市政府行業(yè)主管部門初審，市發(fā)展改革委會(huì)同市財(cái)政局、市國(guó)資委等有關(guān)部門審核，報(bào)市政府審議后執(zhí)行。區(qū)縣（自治縣）土地整治開發(fā)等項(xiàng)目PPP投融資方案由市發(fā)展改革委牽頭審查，報(bào)經(jīng)市政府同意后審批；其他類別項(xiàng)目，在試點(diǎn)工作結(jié)束后，由區(qū)縣（自治縣）政府參照前述原則審查審批。
?。ㄈ┮?guī)范招投標(biāo)管理。PPP投融資方案涉及的投資人引入及資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售等，按項(xiàng)目屬性分類進(jìn)入聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易中心、工程招投標(biāo)交易中心等交易場(chǎng)所公開、公平、公正競(jìng)價(jià)進(jìn)行。對(duì)采取競(jìng)爭(zhēng)性談判或要約方式的，應(yīng)測(cè)算對(duì)價(jià)資源配置、“影子”價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼等主要條件，并進(jìn)入交易所讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格。交易流程、交易規(guī)則、監(jiān)管辦法統(tǒng)一制定，由行政監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督。同時(shí)優(yōu)化程序、簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，以投資概算或融資方案批復(fù)作為招投標(biāo)限價(jià)，不重復(fù)審查。凡中標(biāo)的投資人能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的合格產(chǎn)品，可不再單獨(dú)招投標(biāo)。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)全程跟蹤監(jiān)管。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共安全，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)控，委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)全過程造價(jià)跟蹤審計(jì)、運(yùn)營(yíng)收支全過程跟蹤審計(jì)。加強(qiáng)項(xiàng)目賬戶監(jiān)管，投資人投入資金一律進(jìn)入資金專戶或共同監(jiān)管賬戶進(jìn)行管理和撥付。加強(qiáng)多方監(jiān)管，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道。加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，健全完善正常、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，對(duì)投資人未能如約、按量、按質(zhì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的，投資人必須按合約規(guī)定及時(shí)退出并依法賠償。嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)違法違規(guī)操作PPP投融資模式的，上級(jí)行政主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)責(zé)令限期改正，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法依紀(jì)處理。
?。ㄎ澹┳龊迷圏c(diǎn)總結(jié)工作。在法律法規(guī)及邊界條件設(shè)計(jì)的制度框架內(nèi)，積極穩(wěn)妥有序開展試點(diǎn)。近期，優(yōu)先在市級(jí)層面的土地整治開發(fā)、軌道交通、市郊鐵路等現(xiàn)金流穩(wěn)定、資源能平衡的領(lǐng)域，形成試點(diǎn)方案并加快推進(jìn)；選擇若干有條件的區(qū)縣（自治縣）開展試點(diǎn)，市級(jí)有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。在試點(diǎn)成功后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐漸向全市推開。同時(shí)完善我市相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法，為地方立法做好相應(yīng)準(zhǔn)備。
抄送：市委辦公廳，市人大常委會(huì)辦公廳，市政協(xié)辦公廳，市高法院，
市檢察院，重慶警備區(qū)。
重慶市人民政府辦公廳 2014年8月1日印發(fā)
