作者簡介：魏后凱，男，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，研究員（北京 100836）。
針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)策略，我想從四個方面展開論述：
第一個方面是如何把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的科學(xué)內(nèi)涵。現(xiàn)在新聞界普遍把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等同于供給側(cè)改革，但是我認(rèn)為二者是有嚴(yán)格區(qū)別的。供給側(cè)改革包括兩個方面，一方面是供給側(cè)的總量性改革。改革開放以來，中國的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革一直在進(jìn)行，主要關(guān)注的是供給數(shù)量，重點破解總量不足的矛盾。大家回想一下是不是這樣，多年來中國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的許多改革措施都是圍繞增加糧食產(chǎn)量展開的。另一方面是供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，主要是破解結(jié)構(gòu)性矛盾，重點關(guān)注結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是一般的供給側(cè)改革，也不是單純的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，它是二者的有機(jī)結(jié)合，主要從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，采用綜合配套改革的辦法，破解深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾。從這一點來看，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提是確保國家糧食安全，確保農(nóng)民增收，保證農(nóng)村穩(wěn)定，從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)導(dǎo)向是增加農(nóng)民收入、保障有效供給，主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率，核心內(nèi)容是優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給體系和結(jié)構(gòu)。
在明確農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該著重理清四點認(rèn)識：一是要堅守耕地紅線，確保糧食生產(chǎn)能力不降低。因為大家都知道，種糧的效益比較低，比如說作為糧食主產(chǎn)區(qū)的河南中部地區(qū)，如果不種糧食，而搞商業(yè)開發(fā)，把耕地都建成工廠，獲得的經(jīng)濟(jì)效益肯定要更高，過去中國的珠三角、長三角有一些地區(qū)就是這樣做的。我們絕對不能以增收、增效和改革的名義，把耕地改少了，把糧食產(chǎn)量改下去了，這也是國家一再強(qiáng)調(diào)的。二是要防止出現(xiàn)概念泛化和濫用的傾向。通過我們的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多地方把農(nóng)業(yè)農(nóng)村的所有改革都標(biāo)榜為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。三是要謹(jǐn)防“新瓶裝舊酒”，不能把單純的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整當(dāng)成是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。四是要處理好政府與市場的關(guān)系。政府不能打著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的旗號，過多地干預(yù)市場，甚至由政府來取代市場。
第二個方面是要采取多層面協(xié)調(diào)推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性改革方式。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是破解深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾，是從生產(chǎn)端和供給側(cè)展開的綜合配套改革。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過去的總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，農(nóng)產(chǎn)品不僅存在質(zhì)量問題，還存在安全問題、農(nóng)業(yè)競爭力問題也是一種深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾，我們要通過綜合配套改革來破解這種矛盾。那么，怎么來破解？怎么從供給側(cè)進(jìn)行破解？我想要從三個層面來展開，即產(chǎn)業(yè)層面、要素層面、制度層面。
從產(chǎn)業(yè)層面來看，主要是怎么激活經(jīng)營主體、怎么延長產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)多層次的產(chǎn)業(yè)融合，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)體系。這主要體現(xiàn)在四個方面，第一是充分發(fā)揮農(nóng)民的創(chuàng)造性和主體作用，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革實踐與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中來。第二是培育壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體和服務(wù)主體，開展適度規(guī)模經(jīng)營。前幾年中國的土地流轉(zhuǎn)速度都是每年提高4個百分點，2016年只提高了1個百分點，而2017年的土地流轉(zhuǎn)速度還在逐漸放緩。當(dāng)然，土地流轉(zhuǎn)也要有一個合理區(qū)間，不是越高越好，也不是越低越好。這個區(qū)間到底是多少？沿海地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了50%左右。我們到河南省的移民村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多移民村100%的土地都流轉(zhuǎn)出去了，很多土地還都是流轉(zhuǎn)到一家公司。我覺得這帶來了后續(xù)發(fā)展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性問題，萬一這家公司不行了，怎么辦？因為按照市場規(guī)律，企業(yè)倒閉是正常現(xiàn)象，所以不能把100%的土地都流轉(zhuǎn)出去，要確定一個合理的流轉(zhuǎn)區(qū)間。第三是要發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多維功能，未來農(nóng)業(yè)增收增效更多的是挖掘多維功能，如生態(tài)功能、休閑功能、景觀功能、示范功能、文化傳承功能等，只有把這些多維功能挖掘出來，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。第四是產(chǎn)業(yè)融合。一方面是縱向的，即怎樣往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前后兩端延伸，實現(xiàn)縱向融合和縱向一體化；另一方面是第一產(chǎn)業(yè)怎么和第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，尤其是文化旅游產(chǎn)業(yè)深度融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的橫向融合和橫向一體化。
從要素層面來看，主要是深化改革，激活勞動力、土地、資本和科技創(chuàng)新等要素，優(yōu)化資源配置，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率。具體來說，第一是激活勞動力。要著力加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)和技能培訓(xùn)，搞好現(xiàn)代青年農(nóng)場主培育和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓(xùn)工作，大力倡導(dǎo)和推廣農(nóng)業(yè)工匠精神，鼓勵農(nóng)民和回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員采取多種方式開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，激發(fā)多元化主體參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的活力。第二是激活土地。土地是農(nóng)民的命根子，也是農(nóng)民最大的財富。要加快農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，認(rèn)真落實和完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，大膽探索擔(dān)保抵押、土地入股、土地托管、代耕代種等放活土地經(jīng)營權(quán)的途徑，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展激發(fā)新的活力。第三是激活資本。重點是整合政府各種涉農(nóng)資金，實行“大專向 任務(wù)清單”管理方式，采取PPP、以獎代補(bǔ)、貼息等多種途徑，撬動社會資本廣泛參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代化建設(shè)，引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村投資規(guī)模化的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。第四是激活科技創(chuàng)新。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路在于科技創(chuàng)新。為此，要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)科技資金投入，整合各方面科技創(chuàng)新資源，完善國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系，鼓勵工商資本、民間資本和農(nóng)業(yè)企業(yè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，依靠科技創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展新活力，形成科技創(chuàng)新驅(qū)動和引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新格局。
從制度層面來看，主要是圍繞改革的目標(biāo)和中心任務(wù)，采取綜合配套、協(xié)調(diào)推進(jìn)的方式，構(gòu)建有效的制度供給體系。第一是推進(jìn)要素體制改革，其核心包括勞動力、土地、資本和科技創(chuàng)新。第二是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策。第三是完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，關(guān)鍵是建立以市場為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。第四是推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革。河南永城在收儲制度方面做了很多有益探索，允許民營企業(yè)參與糧食收儲，我們在當(dāng)?shù)卣{(diào)研的時候，也看到改革的成效十分顯著，糧食倉庫都是滿滿的。中國應(yīng)該實行多元化的收儲制度，讓家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、民營企業(yè)等社會力量參與糧食的政策性收儲，實現(xiàn)藏糧于民。第五是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)有多維功能，不單是保障農(nóng)產(chǎn)品供給和國家糧食安全，更重要的是，為人們提供生態(tài)空間和休閑空間。最初實行生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖巧?、草原，后來又把濕地納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，我認(rèn)為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也應(yīng)該開展生態(tài)補(bǔ)償，我們應(yīng)該在科學(xué)核算農(nóng)業(yè)生態(tài)價值的基礎(chǔ)上，給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)貼。第六是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，加大政府對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼力度。
第三個方面是要圍繞降本提質(zhì)增效，實行組合式的支持政策。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要任務(wù)就是要降成本、提質(zhì)量、增效益，所以我們要圍繞這一核心任務(wù)實行組合式的支持政策，成本降低了，效益提高了，質(zhì)量提高了，農(nóng)產(chǎn)品才會更有競爭力。目前，中國糧食的平均成本增長比較快，2005—2015年每畝總成本平均每年增長9.7%，每畝生產(chǎn)成本增長8.9%，每50公斤主產(chǎn)品總成本增長8.4%，每50公斤主產(chǎn)品生產(chǎn)成本增長7.6%。這主要是生產(chǎn)成本、人工成本、土地成本等快速增長引起的。2005—2015年農(nóng)林牧漁業(yè)增加值增速只有4.4%，谷物生產(chǎn)者價格指數(shù)增長只有4.8%，人均GDP增長只有9.2%，而人工成本每年增長11%，其中家庭用工平均每年增長11.2%，土地成本平均每年增長13.5%，流轉(zhuǎn)地租金平均每年增長17.9%。11年間糧食生產(chǎn)總成本上漲的來源中生產(chǎn)成本占76.4%，人工成本占44%，土地成本占23%。所以，政策調(diào)整首先是要保證糧食安全不能放松。我們測算了一下，2016年中國谷物自給率是98%，保障口糧自給應(yīng)該沒有風(fēng)險，但是2016年進(jìn)口大豆8391萬噸，占世界大豆出口總量的60%以上，如果把大豆計算在內(nèi)，糧食自給率就下降到86.76%。其次是要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度。國家應(yīng)該把糧食主產(chǎn)區(qū)作為一個單獨的關(guān)鍵類型，給予特殊政策支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。過去珠三角、長三角都是國家糧食的主產(chǎn)區(qū)，后來因為各方面原因糧食生產(chǎn)量、播種面積都在下降，由糧食主產(chǎn)區(qū)變成糧食主銷區(qū)，這樣就把保障糧食安全的責(zé)任轉(zhuǎn)移到中部地區(qū)和東北地區(qū)。假如中部地區(qū)和東北地區(qū)再像珠三角、長三角地區(qū)那樣，把大片的耕地搞開發(fā)，那么誰來保障我們國家的糧食安全問題呢？所以我覺得一定要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，把糧食主產(chǎn)區(qū)作為一種單獨類型進(jìn)行支持。再次是要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策。調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，增強(qiáng)補(bǔ)貼的指向性和精準(zhǔn)性，由黃箱補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)榫G箱補(bǔ)貼，由價格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胙a(bǔ)貼，由支持生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營。同時，加大農(nóng)業(yè)研發(fā)投入力度，將農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等納入政府購買公益性服務(wù)的范圍。
第四個方面是要為農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供政策支持。針對化肥和農(nóng)藥過量使用的問題，農(nóng)業(yè)部提出雙零增長方案。從2015年開始中國的農(nóng)藥使用量已經(jīng)下降了，但是化肥使用量還比較高，中國按耕地面積計算的化肥使用強(qiáng)度遠(yuǎn)高于世界平均水平，也超過了安全上限，國家應(yīng)該從財政、稅收等方面支持有機(jī)肥替代化肥，從而減少化肥使用量。
本文選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2017年第6期（整理 張子）。
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