一提到公路管理尤其是路政管理，人們就很自然想到路障管理。然而筆者將通過本文為公路路障管理與路政管理之間劃上不等號。
一、公路路障管理現(xiàn)狀路障，故名思意是指公路、城市道路和其它公眾通行場所上影響車輛，行人通行的各種障礙物。本文僅對公路路障的管理進(jìn)行討論。
筆者在縣級公路段工作，深知公路部門要耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行巡查和清障。在公路部門內(nèi)部，路障由養(yǎng)護(hù)部門和路政執(zhí)法部門分別負(fù)責(zé)：公路上由過往車輛、行人或沿線居民廢棄，遺失的各種路障（通常為堆積物）由養(yǎng)護(hù)部門負(fù)責(zé)清除；公路上堆放的建筑材料等有物主的或者養(yǎng)護(hù)部門清除時(shí)受到阻撓的，由路政執(zhí)法部門用行政手段責(zé)令設(shè)置路障的當(dāng)事人自行清除路障（或按照法定處罰程序處以罰款），拒不自行清除路障的，通常情況下由路政執(zhí)法部門“依法強(qiáng)制清除”。
之所以公路部門積極清理路障，究其原因有1、《公路法》第35條規(guī)定：“公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)?！睂愤M(jìn)行養(yǎng)護(hù)是公路管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。各級公路養(yǎng)護(hù)檢查評比都把公路上是否存在堆積物納入了考核范疇。交通部《2005年全國公路檢查管理規(guī)范化評分標(biāo)準(zhǔn)》第6項(xiàng)14小項(xiàng)檢查內(nèi)容是“公路部門管轄的穿越城鎮(zhèn)路段新建違章建筑，亂堆亂放情況”，評分標(biāo)準(zhǔn)為發(fā)現(xiàn)一處扣1分，總分5分扣完為止。
2、《公路法》第44條：“任何單位和個(gè)人不得擅自占用、挖掘公路……”，《公路法》第46條“任何單位和個(gè)人不得在公路以及公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)，堆放物品，傾倒垃圾，設(shè)置障礙……影響暢通的活動(dòng)?！睂仿氛线M(jìn)行管理，是《公路法》等公路管理法規(guī)授權(quán)的行政管理職責(zé)。
從上述2點(diǎn)似乎可以得出結(jié)論：公路管理機(jī)構(gòu)是當(dāng)仁不讓的管理（清理）各類路障的專門管理機(jī)構(gòu)。
在這種認(rèn)識的影響下，公路上一旦出現(xiàn)因路障引起的交通事故，公路管理機(jī)構(gòu)就會(huì)坐到被告席，全國各地近幾年有大量類似的案例。
案例1：1997年，某公司駕駛員繳納通行費(fèi)后駕駛車輛駛?cè)肽暇C(jī)場高速公路，途中因避讓前方路面上一捆塑料編織撞上護(hù)欄，造成一死一傷，車輛嚴(yán)重?fù)p壞。隨后南京機(jī)場高速公路管理處被告上法庭。雖然在事發(fā)當(dāng)日被告巡查7次，已盡到安全維護(hù)的義務(wù)。但這起引起社會(huì)各界普遍關(guān)注的全國高速公路第一案于99年9月由南京市中級人民法院作出二審判決，法院判令南京機(jī)場高速公路管理處對原告使用高速公路發(fā)生車禍所受損失承擔(dān)民事賠償責(zé)任，賠償原告14萬余元。
案例2：2004年5月25日晚8時(shí)，原告李某丈夫越某駕駛兩輪摩托沿某國道行駛，撞在路面上的一堆建筑垃圾上致傷，經(jīng)搶救無效于同年6月2日死亡。垃圾傾倒者已無法查找，原告按《公路法》的有關(guān)規(guī)定以該市公路局為被告提起行政訴訟，要求判令該市公路局賠償損失：公路局答辯稱公路清障應(yīng)該是該市公安局交警隊(duì)的職責(zé)。其不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。一審法院認(rèn)為，依照《公路法》的有關(guān)規(guī)定，公路局作為公路管理機(jī)構(gòu)，負(fù)有對公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)并保證公路經(jīng)常處于良好技術(shù)狀態(tài)的職責(zé)，公路部門未全面及時(shí)履行其法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但趙某在駕駛摩托車時(shí)，未盡到注意安全的義務(wù)，亦應(yīng)自行承擔(dān)部門責(zé)任。一審判決公路局賠償原告各項(xiàng)損失38500元，一審判決后雙方均未上訴，山東法院將此案作為典型案例編入山東法院網(wǎng)審判在線專欄。
二、管理中的“難堪”
案例1和案例2都是因?yàn)楣凡块T未及時(shí)清理路障誘發(fā)交通事故被告上法庭，且法庭判決公路部門賠償損失。既然如此，那么公路部門只有全面，及時(shí)的清理路障，保障公路暢通才會(huì)避免類似案件發(fā)生了。但是下面的案例卻推翻該結(jié)論。
案例3：2004年安徽省巢湖市公路局在一次執(zhí)法活動(dòng)中，將轄區(qū)內(nèi)一條省道公路路肩上堆放達(dá)三年的一塊巨大的太湖石（假山石）用裝截機(jī)強(qiáng)行推出路肩外，該太湖石被當(dāng)場推倒造成局部損壞。太湖石主人以公路局行政行為違法提起訴訟，法庭辯論焦點(diǎn)是公路路政執(zhí)法部門是否具備在公路上強(qiáng)制清障的權(quán)力。
被告公路局提供在公路清障的法律依據(jù)有：1、《公路法》第46條、77條；2、87年《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》第23條、39條；3、88年《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第36條；4、《安徽省路政條例》第7條、34條；5、83年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)公路路政管理保障公路安全暢通的通知》1、2、9條。
該案件其實(shí)很簡單，對上述法律規(guī)定稍作分析就可以知道該公路局面臨的判決。對于路障“由交通主管部門責(zé)令停止違法行為，并可處5000元以下罰款”（《公路法》77條）。“責(zé)令”只是一種行政命令，而行政強(qiáng)制措施必須有明確的法律依據(jù)。
該案中法院判決市公路局提交的法律、法規(guī)依據(jù)中沒有賦予市公路局強(qiáng)制清障的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)利，市公路局強(qiáng)制清障屬超越取權(quán)，依法確認(rèn)強(qiáng)制清障行為違法。
由于上級檢查要求嚴(yán)格；由于部分領(lǐng)導(dǎo)喜歡運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法，開展某某集中整頓，筆者也曾經(jīng)多次參加“強(qiáng)制清障”，但是也許是管理相對人的法制意識淡??；也許是被“強(qiáng)制清理”的路障本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高；也許是設(shè)置路障者自覺理虧，起訴路政執(zhí)法部門“不具備強(qiáng)制清障權(quán)”的案例并不多見。
但是一旦起訴，路政執(zhí)法部門必輸無疑。
不清理路障引發(fā)交通事故后公路部門要當(dāng)被告要賠錢，清理路障法院卻判決“公路部門強(qiáng)制清障屬超越職權(quán)，該行為違法”，似乎公路部門在路障的管理中陷入兩難的位置。
三、現(xiàn)行公路交通管理現(xiàn)狀1、道路交通管理體制的變革、發(fā)展與現(xiàn)狀現(xiàn)在讓我們回過頭來看案例2中公路局的辯護(hù)觀點(diǎn)：“公路清障是公安局交警隊(duì)的職責(zé)”，該觀點(diǎn)是不是無中生有？不是為什么法院卻沒有采信而仍然判決公路局未履責(zé)要承擔(dān)賠償責(zé)任呢？接下來有必要對交通管理體制的發(fā)展和現(xiàn)狀作一個(gè)了解了。
1986年以前，道路交通管理工作分別由交通部門負(fù)責(zé)公路上的交通管理，公安部門負(fù)責(zé)大中城市的交通管理；農(nóng)機(jī)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)機(jī)械的交通管理工作。1986年，國務(wù)院國發(fā)[1986]94號文《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》對全國道路交通管理體制進(jìn)行了改革，該通知第二點(diǎn)規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對全國城鄉(xiāng)交通道路交通依法管理，包括交通安全宣傳教育，交通指揮，維護(hù)交通秩序，處理交通事故和車輛檢驗(yàn)，駕駛員考核與發(fā)牌發(fā)證，路障管理以及交通標(biāo)志，標(biāo)線與安全設(shè)施的設(shè)置與管理等”。第三點(diǎn)規(guī)定：“任何單位和個(gè)人未經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不準(zhǔn)占用道路擺攤設(shè)點(diǎn)，停放車輛，堆物作業(yè)，違章建筑和搞集市貿(mào)易等，公路養(yǎng)護(hù)和市政管理部門為維修道路需占用，挖掘公路的（日常維修、養(yǎng)護(hù)作業(yè)除外），須與公安機(jī)關(guān)協(xié)商后再行施工，并共同采取維持交通的措施，公安機(jī)關(guān)要盡力支持，積極協(xié)助，維護(hù)施工作業(yè)順利進(jìn)行。其他單位和個(gè)人，臨時(shí)占用道路需經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，挖掘道路和超限運(yùn)輸需經(jīng)公路養(yǎng)護(hù)或市政管理部門審核同意后，由公安機(jī)關(guān)辦理手續(xù)?！痹吨腥A人民共和國道路交通管理?xiàng)l例》第66條，67條也作了相應(yīng)規(guī)定，原《中華人民共和國治安管理處罰條例》第20條則規(guī)定，在鐵路、公路，水域航道堤壩上，挖掘坑穴，放置障礙物，損毀、移動(dòng)指示標(biāo)志；可能影響交通運(yùn)輸安全，尚不夠刑事處罰的，處15日以下拘留200元以下罰款或警告。其中，1993年12月，國務(wù)院《關(guān)于研究道路交通管理分工和地方交通公安機(jī)構(gòu)干警評授警銜問題的會(huì)議紀(jì)要》（國閱[1993]204號）明確：“公安部門將公路標(biāo)志、標(biāo)線的設(shè)置和管理連同有原劃撥的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一并移交給交通部門”。2004年8月28日，全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過《公路法》修正案，將第五十條修改為：“超過公路、公路橋梁、公路隧道或者汽車渡船的限載、限高、限寬、限長標(biāo)準(zhǔn)的車輛，不得在有限定標(biāo)準(zhǔn)的公路、公路橋梁上或者公路隧道內(nèi)行駛，不得使用汽車渡船。超過公路或者公路橋梁限載標(biāo)準(zhǔn)確需行駛的，必須經(jīng)縣級以上地方人民政府交通主管部門批準(zhǔn)，并按要求采取有效的防護(hù)措施；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)同級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；運(yùn)載不可解體的超限物品的，應(yīng)當(dāng)按照指定的時(shí)間、路線、時(shí)速行駛，并懸掛明顯標(biāo)志。
運(yùn)輸單位不能按照前款規(guī)定采取防護(hù)措施的，由交通主管部門幫助其采取防護(hù)措施，所需費(fèi)用由運(yùn)輸單位承擔(dān)”。涮去原條款中“影響交通安全的，還應(yīng)經(jīng)同級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的規(guī)定。
由此可見，除了公路標(biāo)志標(biāo)線和公路超限運(yùn)輸管理權(quán)變更以外，國發(fā)[1986]94號文其他規(guī)定仍然有效。
2、公路部門管理路障的法律依據(jù)在現(xiàn)行有效的法律中，適用于路障管理的法律依據(jù)有：《公路法》第43條“各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對公路的保護(hù)。縣級以上地方人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，依法做好公路保護(hù)工作，并努力采用科學(xué)的管理方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服務(wù)設(shè)施，保障公路的完好、安全和暢通?！?
第44條“任何單位和個(gè)人不得擅自占用、挖掘公路。
因修建鐵路、機(jī)場、電站、通信設(shè)施、水利工程和進(jìn)行其他建設(shè)工程需要占用、挖掘公路或者使公路改線的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得有關(guān)交通主管部門的同意；影響交通安全的，還須征得有關(guān)公安機(jī)關(guān)的同意。占用、挖掘公路或者使公路改線的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照不低于該段公路原有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以修復(fù)、改建或者給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！?
第45條“跨越、穿越公路修建橋梁、渡槽或者架設(shè)、埋設(shè)管線等設(shè)施的，以及在公路用地范圍內(nèi)架設(shè)、埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)有關(guān)交通主管部門同意，影響交通安全的，還須征得有關(guān)公安機(jī)關(guān)的同意；所修建、架設(shè)或者埋設(shè)的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。對公路造成損壞的，應(yīng)當(dāng)按照損壞程度給予補(bǔ)償。”
第46條“任何單位和個(gè)人不得在公路上及公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品、傾倒垃圾、設(shè)置障礙、挖溝引水、利用公路邊溝排放污物或者進(jìn)行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動(dòng)”
《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》第23條：“公路主管部門負(fù)責(zé)管理和保護(hù)公路、公路用地及公路設(shè)施，有權(quán)依法檢查、制止、處理各種侵占、破壞公路、公路用地及公路設(shè)施的行為?！?
3、公安交警管理路障的法律依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）第5條“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。
縣級以上各級人民政府交通、建設(shè)管理部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的道路交通工作?！?
31條“未經(jīng)許可，任何單位和個(gè)人不得占用道路從事非交通活動(dòng)?！?
32條：“因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施，應(yīng)當(dāng)事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意。
施工作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的路段和時(shí)間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點(diǎn)來車方向安全距離處設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，采取防護(hù)措施；施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗(yàn)收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行。
對未中斷交通的施工作業(yè)道路，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交通安全監(jiān)督檢查，維護(hù)道路交通秩序?！?
87條： 公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。
公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行?！?
104條“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動(dòng)的，由道路主管部門責(zé)令停止違法行為，并恢復(fù)原狀，可以依法給予罰款；致使通行的人員、車輛及其他財(cái)產(chǎn)遭受損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
有前款行為，影響道路交通安全活動(dòng)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以責(zé)令停止違法行為，迅速恢復(fù)交通?！?
根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定，對占用挖掘公路、在公路及公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)，堆放物品，傾倒垃圾、設(shè)置障礙，挖溝引水，打場曬糧、種植作物，積土堆肥，放養(yǎng)牲畜、修車洗車、傾倒棄物、設(shè)置電桿、集市貿(mào)易、舉行物資交流營業(yè)性活動(dòng)、公路路政、公安交警均有權(quán)管理。但是《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通體制的通知》第2條的規(guī)定，仍然是對路障管理行政分工有效的規(guī)范法律文件。
四、公路管理機(jī)構(gòu)不具備“法定清障職責(zé)”
案例四：2003年8月，湖南省株州市炎陵縣黃友華為新建住房將建筑石料堆放在某國道右側(cè)路邊。當(dāng)月29日晚，葉禎來無證駕駛未辦理車輛牌照的兩輪摩托車經(jīng)過此路段，逢一輛卡車相向駛來，受卡車燈光干擾，葉某視物不清，為避讓卡車而駛?cè)肼愤叺氖隙阉こ芍貍?，?jīng)炎陵縣法院法醫(yī)鑒定，葉某為3級傷殘，花費(fèi)醫(yī)療費(fèi)用6萬余元；2004年4月20日，因建設(shè)需要，炎陵縣沔渡鎮(zhèn)長江村村委將紅磚、砂石堆放在省道321線公路邊，炎陵縣公路局發(fā)現(xiàn)后兩次來到該村，口頭通知堆料人不得將建筑材料堆放在公路上，同年4月20日晚上9點(diǎn)多，陳子貴無證駕駛未經(jīng)年檢的兩輪摩托車高速行駛，因操作不當(dāng)，駛過砂石堆后摔倒在地，經(jīng)診斷，陳顱內(nèi)血腫、腦挫裂傷、左鎖骨粉碎性骨折等，共花去1萬多元醫(yī)療費(fèi)。事故發(fā)生后，葉禎來陳子貴均將公路局等相關(guān)責(zé)任人告上法庭，要求賠償醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)，炎陵縣法院于2004年11月、12月分別判決：“炎陵縣公路局作為公路的管理者，沒有及時(shí)清除路障，清除安全隱患，沒有履行保障公路安全、暢通的職責(zé)，管理上存在瑕疵，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任?！倍曛菔兄屑壢嗣穹ㄔ憾弰t改判為：根據(jù)《公路法》及國發(fā)[1986]94號文的規(guī)定，路障管理不屬于公路管理部門的職責(zé)范圍，公路管理部門沒有清除路障的法定義務(wù)，不承擔(dān)這兩起事故的民事責(zé)任。(中國公路2005年第10期、紅網(wǎng)——瀟湘晨報(bào)2005年6月22日)案例五：2002年4月21日晚11時(shí)50分，原告張某駕車經(jīng)過某路段時(shí)，因行車速度過快沒有注意觀察，致使車輛撞到到路面所傾倒的一堆沙子上，造成原告蔡某受傷、車輛受損。事故發(fā)生后，蔡某和張某于2003年4月18日以“公路局沒有及時(shí)清障”為由，將該市公路局告上法庭，請求判令賠償醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)及車輛維修費(fèi)等30143.8元。
2003年7月22日，該市潁泉區(qū)法院審理認(rèn)定：雖然沙子不是公路局在道路施工時(shí)堆放的，但公路部門有義務(wù)對其管理的路段進(jìn)行清理，保障好公路的安全和暢通，因疏于管理給他人所造成的損害，依法應(yīng)承擔(dān)主要民事賠償責(zé)任，法院判定公路局賠償兩原告15212.46元。該市公路局不服，向阜陽市中級法院提出上訴，該市中級法院于2004年5月26日作出民事判決：駁回上訴，維持原判。
法院判決后，該市公路局以原判認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律不當(dāng)?shù)葹橛?，向有關(guān)部門反映情況，并向該市中級法院申請?jiān)賹彙Ｗ罱K，該市中級法院根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》有關(guān)“路障管理以及交通標(biāo)志、標(biāo)線等安全設(shè)施的管理不屬于公路管理部門的范圍”等規(guī)定，重新作出公路局不承擔(dān)民事賠償責(zé)任的終審判決。(據(jù)新華社合肥9月20日電，來源安徽路政信息網(wǎng))案例六：2003年11月29日傍晚6點(diǎn)10分，浙江省上虞市蓋北鎮(zhèn)四合村張素春坐其丈夫章芳俊駕駛的兩輪摩托車，自西向東行駛在某縣道公路（二級加寬)某處，章芳俊為超越前方拖拉機(jī)，在超車道上與掉在公路上的大石塊(長0.8米，寬0.5米，高0.5米)相撞，致使張素春左鎖骨粉碎性骨折，花去醫(yī)療費(fèi)和其他費(fèi)用共計(jì)20508元。為此，張素春把上虞市交通局和上虞市公路局告上法庭，2005年6月17日上虞市人民法院開庭審理作出裁定，駁回原告張素春起訴，法庭認(rèn)為，原告張素春訴訟主體不合格，原告受傷因乘坐章芳俊的兩輪摩托車所致，原告經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)由章芳俊負(fù)責(zé)賠償。有關(guān)法學(xué)界人士評析此案時(shí)指出，《道路交通安全法》和《公路法》均未對路障管理的行政主體予以確定。
但《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》第2條規(guī)定，是對路障管理行政分工有效的規(guī)范法律文件。因此，公路部門沒有清除公路路障的法定職責(zé)，公安機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)路障管理的行政機(jī)關(guān)，負(fù)有清理公路路障的義務(wù)，對未盡職責(zé)而侵害他人的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任(《中國公路》2005年15期)五、道路交通安全管理與公路管理司法實(shí)踐中存在案例一、二與案例四、五、六都適用《公路法》、《道交法》、《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通體制的通知》，但是判決結(jié)果卻截然相反，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從《公路法》、《道交法》的立法目的，公路、公安在道路交通管理活動(dòng)中各自的職責(zé)來進(jìn)行分析。
1、《公路法》的立法目的《公路法》第一條：“為了加強(qiáng)公路的建設(shè)和管理，促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活的需要，制定本法?！绷⒎康氖菫榱思訌?qiáng)公路的建設(shè)與管理；《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》第一條：“為加強(qiáng)公路的建設(shè)和管理，發(fā)揮公路在國民經(jīng)濟(jì)、國防和人民生活中的作用，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特制定本條例?！绷⒎ㄊ滓康囊彩菫榱思訌?qiáng)公路的建設(shè)與管理。何為公路管理？《路政管理規(guī)定》第二條第二款：“本規(guī)定所稱路政管理，是指縣級以上人民政府交通主管部門或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)，為維護(hù)公路管理者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《公路法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，實(shí)施保護(hù)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施（以下統(tǒng)稱“路產(chǎn)”）的行政管理。”公路行政管理就是保護(hù)公路路產(chǎn)的管理，通過保護(hù)公路路產(chǎn)不受非法侵害，維護(hù)公路完好、安全、暢通。并且《公路法》在制定占用、挖掘、跨越公路修建設(shè)施需經(jīng)交通主管部門批準(zhǔn)的制度時(shí)，規(guī)定上述活動(dòng)影響交通安全的，還須經(jīng)有關(guān)公安機(jī)關(guān)同意。
2、《道交法》的立法目的《道交法》第一條規(guī)定“為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法?！钡诙l規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及與道路交通活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法”?！兜澜环ā返牧⒎康木褪蔷S護(hù)交通秩序、創(chuàng)造安全、便捷的出行環(huán)境。從立法目的上看，公安交通部門在道路交通管理活動(dòng)中占主要地位，“交通部門依據(jù)自身職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的道路交通工作”（《道交法》第5條第2款）。
從立法目的上看，《道交法》是針對各種道路交通活動(dòng)制定的安全規(guī)范；《公路法》是為了加強(qiáng)公路建設(shè)與管理而制定的。路政管理是道路交通安全管理的組成部分。
3、部門職責(zé)分工公安交警依法對公路交通活動(dòng)進(jìn)行管理。公路管理機(jī)構(gòu)受交通主管部門委托依法對公路進(jìn)行管理。
公路管理機(jī)構(gòu)除了路政管理職責(zé)外，《公路法》第35條規(guī)定：“公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)?！别B(yǎng)護(hù)公路是公路部門的法定職責(zé)，也就是說公路部門除了管路還應(yīng)該養(yǎng)護(hù)公路。
案例一、二中法院判公路部門敗訴負(fù)責(zé)賠償也是基于《公路法》第35條規(guī)定作出的。
六、公路養(yǎng)護(hù)部門如何在路障誘發(fā)交通事故引起的訴訟中勝訴在案例一中南京高速公路管理處地事發(fā)當(dāng)日已組織公路巡查達(dá)七次，但最終法院仍判公路處賠償原告14萬元，這是否意味公路養(yǎng)護(hù)單位要隨時(shí)清除路面雜物呢？其實(shí)不盡然。
案例：1999年4月6日，于某駕駛農(nóng)用三輪車沿津圍公路由北向南行駛，因避讓前方公路上若干水泥管碎片而導(dǎo)致車輛失控，三輪車翻入對行車道，對行車道正常行駛的宋某駕駛的車輛撞在三輪車右側(cè)，造成宋某、于某及三輪車乘車人王某三人愛傷，兩車損壞，事發(fā)后宋某以薊縣交通局設(shè)有盡到道路清障職責(zé)為由追加該局作為案件的當(dāng)事人參加訴訟，并要求由薊縣交通局承擔(dān)主要賠償責(zé)任，于某承擔(dān)次要責(zé)任。
薊縣交通局辯稱，根據(jù)國務(wù)院[1986]94號文件第2條第1款規(guī)定，“清理路障”不是交通局的職責(zé)，另外，交通局下屬公路養(yǎng)護(hù)單位已定期對事發(fā)路段進(jìn)行了清掃，并提供了清掃記錄和天津市公路局1998年養(yǎng)字第51號《天津市公路小修養(yǎng)護(hù)管理考核辦法》第2項(xiàng)第4條“一類保潔路段保潔周期為一天， 每日清掃一次”的規(guī)定。
根據(jù)《公路法》第35條，國務(wù)院交通部有權(quán)制定《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》。交通部《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》由交通部公路司制定解釋，交通部公路司交公便字[2001]66號關(guān)于對《關(guān)于請求明確,<公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范>有關(guān)條款含義的緊急請示》的答復(fù)明確規(guī)定“公路養(yǎng)護(hù)單位按照規(guī)定的頻率或有關(guān)要求做到了定期清掃，即不能認(rèn)為其疏于養(yǎng)護(hù)”。
2002年1月9日，薊縣人民法院作出一審判決，薊縣交通局在此事故中無責(zé)任。長達(dá)三年的官司終于有了結(jié)果。該案是全國類似案件中首次采信交通部公路司關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范相關(guān)內(nèi)容解釋而勝訴的案件，在全國各地公路管理部門引起強(qiáng)烈反響。
通過對上述法律規(guī)定及案例的分析，筆者得出以下結(jié)論：
公安交警是公路路障的行政主管部門。公路管理機(jī)構(gòu)（受交通主管部門委托或者地方性法規(guī)已授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)具有路政執(zhí)法主體資格）也對公路路障享有管理權(quán)。
現(xiàn)行法律法規(guī)沒有賦予路政執(zhí)法部門強(qiáng)制清除路障的強(qiáng)制權(quán)利（少數(shù)地方性法規(guī)已授權(quán)的除外），路政執(zhí)法部門不能強(qiáng)制清除公路路障（可以作出相應(yīng)處罰決定并生效后申請法院強(qiáng)制執(zhí)行）。
公路養(yǎng)護(hù)部門應(yīng)該嚴(yán)格按照《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》的要求對公路進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)，并作好相應(yīng)工作記錄。
七、對公路管理工作的幾點(diǎn)建議
1、公路部門應(yīng)努力改善一線養(yǎng)護(hù)人員的各項(xiàng)福利、待遇，以此提高行業(yè)凝聚力、戰(zhàn)斗力。同時(shí)，公路部門要健全各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)制度，尤其是生產(chǎn)班組、個(gè)人工作日志制度，并重在落實(shí)。努力推行機(jī)械化養(yǎng)路，爭取早日做到養(yǎng)路制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的公路交通環(huán)境。
2、上級主管部門在檢查公路養(yǎng)護(hù)、路政管理的時(shí)候，區(qū)別對待路障問題。如：過往車輛遺失、拋灑形成的路障，養(yǎng)護(hù)部門如沒有及時(shí)清除或按規(guī)定定期清除的，應(yīng)扣減相應(yīng)評分項(xiàng)目中的分?jǐn)?shù)，作出相應(yīng)處理；對于在公路沿線建房等占用公路堆放建筑材料形成的路障，則應(yīng)檢查路政部門是否履行了管理職責(zé)（發(fā)出《責(zé)令改正交通違法行為通知書》或按法定程序進(jìn)行處罰），若路政部門已經(jīng)履行了管理職責(zé)，即使路障繼續(xù)存在也不能扣減相應(yīng)評分。若只看結(jié)果不看過程，將逼迫基層路政人員為了達(dá)到合法的目的（保障公路暢通）而使用違法的手段（路政部門強(qiáng)制清除路障），從而使基層路政部門面臨行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。而一旦敗訴，路政部門無疑于自取其辱。
3、雖然部分路政人員希望路政執(zhí)法部門應(yīng)依法享有“強(qiáng)制清障權(quán)”，但是筆者認(rèn)為，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是對等的。當(dāng)路政部門擁有“強(qiáng)制清障權(quán)”后，路政部門則將要承擔(dān)“保障公路隨時(shí)暢通”的義務(wù)和責(zé)任，且將會(huì)面臨更多的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。
鑒于公安交警在體制、財(cái)力、人員、執(zhí)法手段等方面都比路政部門更具優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)，因此筆者認(rèn)為：在制定或修改相關(guān)法律、地方性法規(guī)時(shí)，各級交通主管部門應(yīng)積極建議立法或者修改法律，明確公安交警對公路路障負(fù)責(zé)管理。同時(shí)，也可以賦予路政部門一定的行政強(qiáng)制措施權(quán)，以確保公安交警、公路路政共同完成路障管理工作。
4、公路建設(shè)是前提、養(yǎng)護(hù)是基礎(chǔ)、管理是保障。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)“建、養(yǎng)、管”并重，配備對相關(guān)法律法規(guī)熟悉的高素質(zhì)工作人員，重視對其工作人員的法制培訓(xùn)，督促其嚴(yán)格依法履行職責(zé)。這樣才能樹立公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法威信與良好的社會(huì)形象，才能為構(gòu)建“和諧交通”作出貢獻(xiàn)，才能為祖國的經(jīng)濟(jì)騰飛鋪設(shè)銀路金橋。
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