開封與鄭州同處廣袤中原的腹地，地域相連，一緯貫之。歷史上，這對姐妹城市長期處于同一級地方行政管理機構(gòu)——開封府的管轄范圍之內(nèi)。開封的名氣大于鄭州，曾以國都身份領(lǐng)帥全國，以省會身份領(lǐng)帥全省。1954年，開封與鄭州的省會地位發(fā)生互換，但兩市周邊各縣在地區(qū)行政管轄上，或一分為二，或合二為一，你中有我，我中有你，走過了多變的發(fā)展歷程。如今，鄭汴一體化又把兩市緊緊地聯(lián)系在了一起。當(dāng)2017年1月國務(wù)院批復(fù)的《中原城市群規(guī)劃》提出，要“推動鄭州與開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌四市深度融合，建設(shè)現(xiàn)代化大都市區(qū)”；鄭州開封作為大都市區(qū)中心城市，要“推進鄭汴一體化深度發(fā)展”之際，我們把它與當(dāng)年的開封地區(qū)聯(lián)系起來，將有助于確立鄭汴都市區(qū)的應(yīng)有地位，有助于制定切合實際的長遠目標(biāo)和遠景規(guī)劃。
一、開封地區(qū)的前身——由鄭州專區(qū)到開封專區(qū)
從地域空間上看，鄭汴都市區(qū)的前身是開封地區(qū)（專區(qū)），再往前則是鄭州專區(qū)。這需要從近70年前兩市的設(shè)立說起。
1948年10月22日和24日，鄭州、開封先后解放。10月28日和11月6日，鄭州市政府和開封特別市政府分別宣告設(shè)立，標(biāo)志著兩地人民政權(quán)的誕生。初設(shè)的鄭州市，面積僅鄭縣城區(qū)5.23平方公里，人口不足5萬；開封市城區(qū)面積18.35平方公里，人口近30萬。
1949年初，管轄兩市周邊各縣的陳留專區(qū)和鄭州專區(qū)分別設(shè)立。陳留專區(qū)轄陳留、尉氏、開封、中牟、洧川、蘭封、杞縣、通許、考城9縣，行署駐地陳留；鄭州專區(qū)轄新鄭、密縣、登封、鞏縣、滎陽、成皋、鄭縣7縣，行署駐地滎陽。
1952年，撤銷陳留專區(qū)，將所屬9縣劃入鄭州專區(qū)，這時的鄭州專區(qū)轄縣16。翌年，撤銷下轄的鄭縣，屬地分別并入鄭州市和中牟、新鄭二縣；將撤銷后的平原省菏澤專區(qū)所屬之東明縣，劃入鄭州專區(qū)。這時的鄭州專區(qū)轄縣數(shù)量未變，而鄭州市的轄域卻因鄭縣部分地域的劃入擴大了許多。
1954年實行小縣撤并。撤銷成皋縣，并入滎陽縣；撤銷洧川縣，并入長葛縣；將蘭封、考城二縣合并，設(shè)立蘭考縣。此時的鄭州專區(qū)轄縣13。
1954年10月，河南省省會從開封遷至鄭州。為減少開封市因省府遷鄭所受到的影響，省委決定將鄭州專區(qū)改為開封專區(qū)，行署駐地由滎陽遷至開封。1955年初，行署機構(gòu)遷至開封原省政府大院辦公。隨省會遷鄭，大約7萬人由開封去了鄭州。就是這樣的遷出遷入，使開封、鄭州的城市地位發(fā)生了悄然互換，標(biāo)志著開封延續(xù)了近700年之久的省會地位至此結(jié)束。
1957年，撤銷陳留縣，并入開封縣；1963年東明縣劃歸山東菏澤專區(qū)；1965年原洧川縣部分地區(qū)劃歸尉氏縣；1971年，滎陽縣從開封地區(qū)劃出，歸屬鄭州市，鄭州市區(qū)范圍進一步擴大。1969年開封專區(qū)改為開封地區(qū)，成為省縣之間完全意義上的地方行政機構(gòu)。此時的開封地區(qū)轄縣10，一直延續(xù)到1983年10月未變。
1983年10月前的開封地區(qū)，加上開封、鄭州兩市轄域在內(nèi)，總面積13890平方公里，總?cè)丝?38萬。開封地區(qū)撤并后，鄭州市人口474萬，其中市區(qū)人口144萬；開封市人口364萬，其中市區(qū)人口61萬。當(dāng)年，全域國民生產(chǎn)總值56.58億元，其中鄭州市37.5億元（當(dāng)年價），開封市19.08億元（當(dāng)年價）。
從上述數(shù)字不難看出，自改革開放以來，由于省會城市的特殊地位及交通樞紐等方面的因素，鄭州與開封在發(fā)展過程中已經(jīng)拉開了距離，鄭州大大領(lǐng)先于開封。隨著國家經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，鄭州于20世紀60年代已成為新興的工業(yè)城市。進入80年代，乘改革開放東風(fēng)，闊步向中原商貿(mào)物流中心邁進。開封則盡力彌補省會遷移所受到的影響，逐步完成了由消費性城市向工業(yè)生產(chǎn)城市的轉(zhuǎn)變。由于多方面原因，開封的經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)遠遜于鄭州。
二、開封地區(qū)撤并——鄭汴兩地的不平衡發(fā)展加劇
1983年，為了打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟之間的交流融合，河南省學(xué)習(xí)蘇南地區(qū)的先進經(jīng)驗，率先在開封地區(qū)推行“市帶縣”體制。具體是：將開封地區(qū)所轄各縣一分為二，西部的鞏義、新密、新鄭、中牟、登封劃歸鄭州市，加上原轄之滎陽，鄭州市轄縣為6；東部的蘭考、杞縣、尉氏、通許、開封（今祥符區(qū)）劃入開封市，開封市轄縣為5。是年10月完成撤并后，鄭州市轄域面積7446平方公里，開封市轄域面積6444平方公里，相差六分之一。
實行“市帶縣”體制后，鄭州市轄域除中牟外，其余五縣自然資源豐富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，經(jīng)濟基礎(chǔ)較為厚實。相對而言，開封市轄域基本全是單一的農(nóng)業(yè)縣，有的還是國家級貧困縣。工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財政收支困難。雖然改革開放才進行了5年，但由于鄭汴兩市及所屬各縣自然環(huán)境與生產(chǎn)資源的差異，經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了嚴重的不平衡現(xiàn)象。
拋開省會城市政治經(jīng)濟交通文化等方面的優(yōu)勢不說，單從所轄地域的差異上看，就注定鄭州開封的不平衡發(fā)展將進一步加劇。省會城市利用自身優(yōu)勢，將全省的各類資源向其傾斜；吸引精英人才及流動人口，擴大其城市容量，充實其城市內(nèi)涵，使城市規(guī)模迅速擴大。而改革開放以來所引入的外來投資、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)等，絕大部分落在了省會鄭州。相對而言，開封失去了上述優(yōu)勢。雖然有一批五六十年代投資興建的工業(yè)企業(yè)，曾于1980年前后發(fā)揮了較好效益，創(chuàng)制生產(chǎn)了一批在省內(nèi)外有影響的名牌產(chǎn)品，但終因缺乏自然資源的支撐，改革開放不夠，發(fā)展后勁乏力。加之南方、東南沿海等地的激烈競爭，導(dǎo)致開封整體發(fā)展嚴重滯后。無奈之下，許多技術(shù)人才及商貿(mào)服務(wù)業(yè)的能工巧匠，赴經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及省會鄭州尋求出路。
開封的滯后發(fā)展引起了省內(nèi)外社會各界、甚或海外僑胞的關(guān)注。2005年5月22日的《紐約時報》，刊登了《從開封到紐約——輝煌如過眼煙云》的評論文章。該文從回顧千年前宋都東京由世界最繁榮大都市，到目前淪落為中原地區(qū)后進城市的歷史，警示紐約切不可驕傲自大。這篇文章傳入國內(nèi)，在河南省和開封市引起了不小的震動，關(guān)注支持開封發(fā)展的呼聲高漲。就在這一年，河南省委、省政府審時度勢，作出了“實施中原城市群建設(shè)、率先推進鄭汴一體化發(fā)展”的重大戰(zhàn)略部署。
三、鄭汴一體化十年建設(shè)碩果累累，鄭汴都市區(qū)初具雛形
鄭汴一體化發(fā)展始于2005年。這年的4月17日，河南省政府委托省發(fā)改委召開中原城市群規(guī)劃開封專題座談會。提出“在中原城市群的總體規(guī)劃中，應(yīng)將開封作為鄭州都市圈的功能城市，將鄭州的部分教育職能逐步向開封轉(zhuǎn)移”，“使開封成為鄭州都市圈的教育基地，實現(xiàn)一體化發(fā)展”。同時希望“開封從自身的優(yōu)勢出發(fā)，揚長避短，改變目前發(fā)展的被動局面。通過與鄭州經(jīng)濟一體化，吸引和利用鄭州的各種要素，促進開封的發(fā)展。”此后，相關(guān)規(guī)劃逐步付諸實施。2011年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》中，又明確指出“要加快鄭汴一體化進程”。
鄭州與開封實施一體化發(fā)展有著天然條件。兩市的空間距離，過去是60多公里，多年來隨著鄭州向東、開封向西的相向發(fā)展，實際相距只剩30多公里。這個地域距離已接近一個城市的空間。所以，鄭州開封實現(xiàn)優(yōu)先一體化發(fā)展，是順理成章之事。
鄭汴一體化發(fā)展實施十年，結(jié)下了累累碩果。2006年10月，鄭州開封兩地電信同價；2006年11月19日，鄭汴城市快速通道——鄭開大道通車；2013年1月1日，兩地正式實施金融同城；2013年10月26日，鄭州開封共用0371區(qū)號，電信實現(xiàn)同城；2014年12月28日，鄭開城際鐵路正式開通運營。至此兩市之間已有兩條高速公路，三條快速通道，一條鐵路，一條輕軌。2016年9月10日，連接兩市的鄭徐高鐵開通運營。目前，連接開封至新鄭機場的開港大道正在建設(shè)中。隨著兩市相向發(fā)展步驟的加快，成為統(tǒng)一城區(qū)指日可待。
鄭州與開封之間正在建設(shè)的現(xiàn)代化復(fù)合型城區(qū)——鄭汴新區(qū)，是連接兩市的紐帶。我們可以設(shè)想，假若鄭州、開封、鄭汴新區(qū)三個單元合并以后，形成的超級城市規(guī)模將是：市區(qū)面積2000余平方公里，建成區(qū)面積達1000平方公里，人口1500萬以上。地區(qū)國民生產(chǎn)總值將達萬億元。這樣的城市規(guī)模和經(jīng)濟實力，有可能擠入我國城市的第一方陣。河南是上億人口的大省，通過鄭汴一體化建設(shè)在全省中心區(qū)域矗立起一座超級大都市，不僅對推動中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)作用，而且對提高我省在國內(nèi)國際的聲譽和地位，必將產(chǎn)生巨大影響。
鄭汴一體化十年發(fā)展，兩市已經(jīng)具備了較強基礎(chǔ)。截至2015年，鄭州市總?cè)丝?56.9萬人，其中市中心區(qū)人口600萬。2016年完成國民生產(chǎn)總值7920億元。鄭州市中心區(qū)建成區(qū)面積達437.6平方公里，自建市以來近70年時間，市區(qū)建成區(qū)面積擴大了75倍。正在建設(shè)的鄭汴新區(qū)，規(guī)劃總面積2127平方公里，相當(dāng)于現(xiàn)在鄭州市區(qū)的7倍。2015年開封市總?cè)丝?16.7萬，其中市中心區(qū)人口159.3萬。2016年市中心區(qū)面積546平方公里，其中建成區(qū)面積129平方公里。當(dāng)年全市完成國民生產(chǎn)總值1748億元。鄭汴都市區(qū)正在逐步形成之中。
四、采取得力而有效的措施，促進鄭汴都市區(qū)深度發(fā)展
在2017年1月國務(wù)院批復(fù)的《中原城市群規(guī)劃》中，明確提出支持“鄭州建設(shè)國家中心城市”，“推動鄭州與開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌四市深度融合，建設(shè)現(xiàn)代化大都市區(qū)”。河南省政府在2017年的《政府工作報告》中，重申“支持鄭州建設(shè)國家中心城市，推進鄭汴一體化深度發(fā)展，推動鄭州大都市區(qū)建設(shè)”。
中原大都市區(qū)中的鄭汴新許焦五市，總面積超過3萬平方公里，人口3千萬。如此大的區(qū)域和如此多的人口，要作為一個大都市區(qū)進行建設(shè)，不可能同步推進，只能作為遠景規(guī)劃，在較長時間內(nèi)分步實施。中原大都市區(qū)建設(shè)的重點和首要目標(biāo)，也是最現(xiàn)實、最可行的步驟，無疑是已實施十年的鄭汴一體化，即鄭汴都市區(qū)。鄭汴都市區(qū)是中原城市群、中原大都市區(qū)的核心區(qū)，它的涵蓋范圍，恰恰是34年前撤并的開封地區(qū)。
如今，當(dāng)年的開封地區(qū)已發(fā)生了質(zhì)的變化，鄭汴兩市以及所屬市縣已今非昔比。在這一范圍內(nèi)，由鄭東新區(qū)、汴西新區(qū)和航空港實驗區(qū)所形成的三角區(qū)域，面積超過2000平方公里。該地區(qū)依托機場、鐵路、公路等交通樞紐，現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施完善，人口和產(chǎn)業(yè)聚集度高，輻射功能強大，已經(jīng)具備了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。當(dāng)前要抓住國家“支持鄭州國家中心城市及大都市區(qū)建設(shè)”這一契機，推動鄭汴新區(qū)乃至鄭汴兩市高規(guī)格高標(biāo)準快速發(fā)展。為此，必須采取強有力的措施。
首先，應(yīng)打破行政藩籬，擺脫目前鄭汴兩市各自獨立的行政體制，設(shè)立統(tǒng)管兩市的“鄭汴特別市”。解放初，開封曾有“特別市”稱謂，那是黨中央將其作為河南省省會及首都候選城市特設(shè)的。60多年過去了，在當(dāng)今新形勢下設(shè)立“鄭汴特別市”，地域上與當(dāng)年的開封地區(qū)相吻合，實際已經(jīng)賦予了全新的含義。鄭汴兩市、所屬市縣的城區(qū)規(guī)模，人口與經(jīng)濟總量，以及城鎮(zhèn)化率等等，都發(fā)生了翻天覆地的變化。設(shè)立“鄭汴特別市”可以有效打破影響區(qū)域一體化進程的行政藩籬，尤其是鄭汴新區(qū)互不統(tǒng)屬的被動局面。要爭取鄭汴新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，建設(shè)國家級新區(qū)，以利于協(xié)調(diào)平衡各方關(guān)系，統(tǒng)一行動步調(diào)。利用國家的各項優(yōu)惠政策，吸引更多的產(chǎn)業(yè)和項目投資入駐。
其次，應(yīng)參照京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，對鄭汴兩市的主體功能實施合理定位?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃》確定了京津冀的整體定位及區(qū)域分工，對鄭汴都市區(qū)的功能劃分提供了很好的借鑒。這里，既要考慮鄭汴兩市各自的城市特色、環(huán)境優(yōu)勢，還要尊重歷史文化的發(fā)展傳承和現(xiàn)有基礎(chǔ)。準確而切合實際地確定城市的功能定位，主動引導(dǎo)符合功能定位的產(chǎn)業(yè)與項目集中擺放。
針對鄭汴兩市的功能定位與合理分工問題，我們提出如下三方面建議：
一是應(yīng)確立鄭州為全省綜合經(jīng)濟中心的地位。鄭州是中原地區(qū)鐵路（高鐵）、公路、空港交通樞紐，其交通區(qū)位優(yōu)勢無可替代。自省會遷鄭以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展，鄭州已經(jīng)成為全省乃至中原地區(qū)的商業(yè)物流服務(wù)中心和制造業(yè)基地。當(dāng)前配合鄭州大都市區(qū)建設(shè)，應(yīng)進一步充實和鞏固其綜合經(jīng)濟中心的地位。不可否認的是，經(jīng)過近幾十年的快速發(fā)展，鄭州已經(jīng)存在過度膨脹問題，大城市病已經(jīng)顯現(xiàn)。而城市膨脹的主要癥結(jié)，在于經(jīng)濟中心與政治中心混為一體。因此，在今后的發(fā)展過程中，應(yīng)將鄭州的全省經(jīng)濟中心與政治中心兩項功能分離，引導(dǎo)鄭州發(fā)展成能輻射帶動中原地區(qū)乃至更大范圍的綜合經(jīng)濟中心。
二是確立開封為全省政治文化中心的地位。歷史上，開封是舉世聞名的“八朝古都”，曾為河南省省會近700年之久，有著4000余年的建城史。在建國初期省會遷鄭過程中，開封以巨大付出支持了全省新中心的產(chǎn)生。雖一度發(fā)展緩慢，但畢竟是以大宋文化為代表的古都文化、以五代省會鑄就的省會文化的創(chuàng)源基地，是中原文明的旗手。開封在歷史遺產(chǎn)、豐厚文化基礎(chǔ)上發(fā)展起來的文化產(chǎn)業(yè)，在省內(nèi)名列前茅，在國內(nèi)也頗具名氣。在文化成為發(fā)展動力、倡導(dǎo)優(yōu)秀文化傳承的今天，開封的后發(fā)優(yōu)勢顯現(xiàn)，發(fā)展勢頭強勁。有鑒于此，確立開封重新成為全省政治文化中心的地位，符合開封的城市特點。這樣做對于解決鄭州城市的膨脹擁擠和“攤大餅”式擴張，解決鄭汴兩市的不平衡發(fā)展問題，都將產(chǎn)生巨大作用。
三是將河南省的行政中心遷至中牟以東靠近開封一側(cè)，避開鄭州“攤大餅”式擴張。開封中牟之間生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，綠地濕地及水資源充盈，地域開闊，開發(fā)成本較低，適宜行政機關(guān)入駐辦公。將全省中樞機構(gòu)東遷，肩挑經(jīng)濟中心和文化中心，對合理分配鄭汴兩市功能，對鄭汴都市區(qū)、尤其對鄭汴新區(qū)的建設(shè)，都將產(chǎn)生大的影響。同時，將省級機構(gòu)東遷靠近開封一側(cè)，意味著恢復(fù)了開封的省會地位，對傳承中原文明，提高河南省的聲譽，促進古都名城的復(fù)興，都具有積極的歷史意義和現(xiàn)實意義。這是歷史的呼喚，是時代的需要！
我們期待著在河南省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，采取得力的措施和方法，通過全省上下的共同努力，推動鄭汴都市區(qū)乃至中原大都市核心區(qū)的早日建成！
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