古代以九州之長(zhǎng)為“牧”，“牧”是管理人民之意。西漢武帝時(shí)設(shè)十三州部，每部設(shè)一刺史，以六百石官監(jiān)察包括二千石的太守在內(nèi)的地方官。部為監(jiān)察區(qū)，刺史為監(jiān)察官。成帝綏和元年（前8），改刺史為州牧。后廢置無(wú)常。東漢靈帝時(shí)，為鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，再設(shè)州牧，并提高其地位，居郡守之上，掌一州之軍政大權(quán)。如漢末劉表為荊州牧，袁紹為冀州牧。
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