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日前，經(jīng)市政府同意，阜陽市國土資源局聯(lián)合阜陽市財(cái)政局、阜陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)及阜陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局印發(fā)了《阜陽市農(nóng)村宅基地管理辦法》（阜國土資[2016]763號(hào)）（以下統(tǒng)稱《辦法》）。這一文件的出臺(tái)和實(shí)施，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范我市宅基地管理，保護(hù)耕地紅線，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保障農(nóng)民合法權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
一、出臺(tái)背景
阜陽市作為皖北地區(qū)農(nóng)業(yè)大市，人口基數(shù)大，農(nóng)民對(duì)宅基地剛性需求強(qiáng)烈，宅基地管理制度與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展相比存在一定的滯后性，我市少數(shù)地方宅基地?zé)o序擴(kuò)張，閑置和粗放利用以及亂占耕地等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，每年涉土信訪量較大。亟需出臺(tái)相關(guān)文件，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。
1、保障農(nóng)民法定權(quán)利，遏制違法占地。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民結(jié)婚分戶、因?qū)嵤┐彐?zhèn)規(guī)劃需要搬遷的、原有宅基地被依法征收以及縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他條件，農(nóng)戶有權(quán)依法取得宅基地。占用未利用地和建設(shè)用地的，縣級(jí)政府批準(zhǔn)即可，如果涉及占用農(nóng)用地的，還必須報(bào)市甚至省級(jí)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。由于可用于農(nóng)民建住房的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)戶占用農(nóng)用地建住宅難以得到批準(zhǔn)，在法定權(quán)利得不到保障的情況下，許多農(nóng)戶非法占地建住宅。必須通過制度創(chuàng)新，在確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高和建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，使農(nóng)民取得宅基地的法定權(quán)利得到應(yīng)有保障，并解決違法占地建住宅的問題。
2、建立宅基地退出機(jī)制，推進(jìn)節(jié)約集約用地。近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村人口大量流動(dòng)，由于缺少宅基地退出機(jī)制，“空心村”問題愈加突出。同時(shí)，傳統(tǒng)的“一戶一宅”單宗分散方式分配宅基地，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，宅基地人均面積高，粗放利用問題十分突出。需要通過建立宅基地退出制度，完善集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等相關(guān)制度，促進(jìn)土地節(jié)約利用。
落實(shí)國家政策，完善相關(guān)管理制度。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號(hào)），要求加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制，探索農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)自愿有償退出機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號(hào)）規(guī)定，要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。省國土資源廳、省財(cái)政廳及省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》（皖國土資[2016]4號(hào)）文件，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作提出了新的要求。為落實(shí)國家相關(guān)政策，需要市里出臺(tái)具體政策進(jìn)行明確和規(guī)范，為加強(qiáng)管理提供政策依據(jù)。
二、強(qiáng)化規(guī)劃管控引導(dǎo)作用，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線
科學(xué)編制規(guī)劃是管好宅基地的前提，《辦法》明確了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的職責(zé)?？h級(jí)人民政府要嚴(yán)格按照保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地原則和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，修訂完善縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村體系，規(guī)劃鄉(xiāng)村居民點(diǎn)管控邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要以縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)用地和公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需求，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，明確宅基地具體位置。村莊規(guī)劃經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論用以后，按規(guī)定程序報(bào)批。村莊規(guī)劃不得超出土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，各類農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
為嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施，《辦法》對(duì)農(nóng)村宅基地選址做了明確規(guī)定，必須符合鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，地上建筑物建設(shè)必須按照批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施。嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地，禁止占用基本農(nóng)田、河道、公路控制區(qū)域內(nèi)、土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)用地范圍外等情形建設(shè)住宅。農(nóng)村村民建設(shè)住宅要與舊村改造、土地整治相結(jié)合。
三、推進(jìn)農(nóng)民新村（美麗鄉(xiāng)村等）建設(shè)，嚴(yán)格節(jié)約集約用地
《辦法》規(guī)定，對(duì)城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，原則上不再受理單宗分散的宅基地申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)整村推進(jìn)集中興建農(nóng)民新村（美麗鄉(xiāng)村等）；對(duì)城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村（美麗鄉(xiāng)村等）。因?qū)嵤┺r(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾整理、地質(zhì)災(zāi)害治理搬遷和其他原因，明確遷建農(nóng)村村民住宅的，采取在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上集中建設(shè)等方式落實(shí)“一戶一宅”。
四、規(guī)范申請(qǐng)審批手續(xù)，實(shí)行宅基地標(biāo)準(zhǔn)化管理
《辦法》明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)村村民新建住宅，其宅基地面積每戶不得超過220平方米，其中：城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過160平方米。規(guī)定了農(nóng)村村民可以申請(qǐng)使用宅基地的條件以及宅基地申請(qǐng)審批程序，須依次經(jīng)申請(qǐng)、公示、審核、審批、建設(shè)程序?！掇k法》還專門規(guī)定了統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村用地審批制度，須通過公示、申報(bào)、審核、審批流程。村民住宅、農(nóng)民新村建設(shè)必須按批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施，建成后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)現(xiàn)場驗(yàn)收，實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地，并出具驗(yàn)收審查意見書。
五、建立“雙平衡”機(jī)制，保障農(nóng)民住房剛性需求
為在保障農(nóng)民住房剛性需求的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，《辦法》規(guī)定了占用農(nóng)用地審批備案和村莊用地復(fù)墾核銷兩項(xiàng)制度，在堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地規(guī)模不突破的前提下，建立起“雙平衡”機(jī)制，即建立“耕地、建設(shè)用地”占補(bǔ)平衡制度。一是建立占用農(nóng)用地審批備案制度，市級(jí)人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，不再與用地指標(biāo)掛鉤，可以根據(jù)縣級(jí)政府的申請(qǐng)按照農(nóng)民建房確需占農(nóng)用地的數(shù)量批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并將批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用土地的數(shù)量報(bào)省國土資源廳備案，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民宅基地應(yīng)保盡保。二是建立村莊用地復(fù)墾核銷制度，縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)耕地占補(bǔ)平衡,在縣域范圍內(nèi)通過自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)“耕地與建設(shè)用地”數(shù)量的“雙平衡”。為了防止耕地只占不補(bǔ),《通知》規(guī)定，縣級(jí)人民政府未按規(guī)定復(fù)墾的，省國土資源廳將責(zé)令限期整改，限期內(nèi)未整改或未整改到位的，省國土資源廳將扣減該地當(dāng)年相等數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，并暫停批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。
六、建立宅基地調(diào)換、退出補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高土地利用效率
為促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中，在明晰產(chǎn)權(quán)和尊重村民小組及村民意愿的前提下，《辦法》退出調(diào)劑宅基地以及退出獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。調(diào)劑宅基地可采取土地產(chǎn)權(quán)調(diào)換或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式操作，其中采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由雙方參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約定。縣級(jí)人民政府設(shè)立宅基地退出獎(jiǎng)勵(lì)資金，納入財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)村民自愿退出宅基地。村民自愿退出宅基地，不再重新申請(qǐng)使用宅基地的，簽訂宅基地退出合同后，向?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。退出的宅基地復(fù)墾為耕地后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)收益和新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益，要優(yōu)先用于對(duì)退出宅基地的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。
七、切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管管理，確保政策落地生根
宅基地量大面廣，涉及農(nóng)民的切身利益，情況復(fù)雜，需要政府、部門和農(nóng)村集體齊抓共管，建立共同管理責(zé)任機(jī)制，才能建立起良好有序的用地秩序。為強(qiáng)化監(jiān)管，《辦法》從5個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。一是明確了職責(zé)分工。明確了市、縣級(jí)人民政府以及各級(jí)國土資源、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會(huì)保障等部門的職責(zé)分工。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理中的主體作用，做好農(nóng)村宅基地管理工作，重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。二是加大支持力度。各級(jí)政府要整合相關(guān)涉農(nóng)資金，采取“一事一議”等方式，用于村莊規(guī)劃區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造良好的生活環(huán)境。三是實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管?？h國土資源管理部門要建立宅基地使用登記臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)宅基地審批、登記、變更等“一張圖”動(dòng)態(tài)監(jiān)管。并建立全程服務(wù)、跟蹤管理制度和動(dòng)態(tài)巡查制度。四是建立舉報(bào)懲處制度。使宅基地日常管理公開透明化，對(duì)于國家工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為給予嚴(yán)厲懲處。五是加強(qiáng)宣傳教育。提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識(shí)，增強(qiáng)依法管地用地、節(jié)約集約用地和保護(hù)耕地的自覺性。
來源： 市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、中國阜陽，綜合：網(wǎng)絡(luò)
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