【摘要】 近年來，法院在審理變更撫養(yǎng)糾紛案件時(shí)，時(shí)常會(huì)遇到當(dāng)事人將未成年人棄之不管或有損害未成年人權(quán)益的事宜發(fā)生。由于受到法律等因素制約，我們的公益監(jiān)護(hù)人沒有辦法積極主動(dòng)介入，致使未成年人合法權(quán)益受到損害，同時(shí)，也成為法院棘手處理的問題。本文通過分析我國公益監(jiān)護(hù)制度中存在的問題及其原因，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建議民政部門作為我國公益監(jiān)護(hù)人，并同時(shí)提出了具體完善的建議。
公益監(jiān)護(hù)人在我國尚無明確的定義，筆者認(rèn)為，公益監(jiān)護(hù)人是不以盈利為目的，以維護(hù)未成年人合法權(quán)益為宗旨，行使監(jiān)護(hù)之責(zé)的職業(yè)機(jī)構(gòu)或組織。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和民政部門可以成為公益監(jiān)護(hù)人。
一、我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度存在的問題及其原因
未成年人的父母是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，但是當(dāng)法定監(jiān)護(hù)人不盡法定義務(wù)時(shí)，我們的公益監(jiān)護(hù)制度顯得“蒼白無力”。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第十六條的規(guī)定，只有未成年人父母死亡或喪失監(jiān)護(hù)能力的，才能由父母的親屬朋友擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，在無上述情形監(jiān)護(hù)人的，才由公益監(jiān)護(hù)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。現(xiàn)實(shí)生活中，公益監(jiān)護(hù)人很少出現(xiàn)主動(dòng)擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人的現(xiàn)象。法院在審理變更撫養(yǎng)糾紛的民事案件時(shí)，時(shí)常會(huì)遇到父母雙方均不盡撫養(yǎng)義務(wù)，有的甚至將孩子棄之法院，有的則將孩子作為籌碼與對(duì)方或法官“討價(jià)還價(jià)”。對(duì)于這種損害未成年人權(quán)益的現(xiàn)象，法院、政府部門等皆無有效的方法予以解決。造成目前公益監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力的原因有三：
第一，法律制約。根據(jù)我國相關(guān)民法規(guī)定，公益監(jiān)護(hù)人只有在未成年人父母死亡或無監(jiān)護(hù)能力以及未成年人父母的親屬好友不擔(dān)任監(jiān)護(hù)，才能由公益監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)之責(zé)，這直接制約了公益監(jiān)護(hù)人的能動(dòng)性。
第二，我國目前的監(jiān)護(hù)制度理念致使公益監(jiān)護(hù)人主觀不積極。重家庭責(zé)任，輕國家責(zé)任；重親屬監(jiān)護(hù)，輕社會(huì)監(jiān)護(hù)；重私力自治，輕公力干預(yù)；重固有傳統(tǒng)，輕繼受問題；重扶養(yǎng)關(guān)系，輕監(jiān)護(hù)體系；重身份倫理道德，輕法律規(guī)制調(diào)整；重單位基層義務(wù)，輕政府公益保障；重人身監(jiān)護(hù)，輕財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)。{1}由于這些因素致使公益監(jiān)護(hù)人對(duì)自身職責(zé)和義務(wù)認(rèn)識(shí)不深，維護(hù)未成年人合法權(quán)益也比較消極。
第三，相關(guān)救助設(shè)施缺失。居（村）民委員會(huì)系人民自治組織，沒有經(jīng)濟(jì)來源，也沒有財(cái)政預(yù)算，其無力負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)解決未成年人遇到的經(jīng)濟(jì)問題。街道作為政府最基層的派出組織，其解決了大量民生問題，或可在經(jīng)濟(jì)上提供幫助，但沒有專門的部門和人員來解決未成年人的問題，且法律也未明確其救助義務(wù)，救助主體存在一定問題。
民政部門雖有專門的救助單位，但根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定，救助站是針對(duì)城市生活無著落的流浪乞討人員進(jìn)行臨時(shí)性社會(huì)救助，救助對(duì)象是非本地的流浪乞討人員。而本地的人員不屬收容范圍。
二、我國建立公益監(jiān)護(hù)人制度的必要性
（一）相關(guān)國際公約及法律的需要
我國已通過了《兒童權(quán)利公約》，該公約的第三條第一款規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”。這就要求我們應(yīng)以保護(hù)兒童利益最大化為原則，盡一切可能保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，故此，當(dāng)未成年人的父母有損害未成年人的行為時(shí)，我們的公益監(jiān)護(hù)人應(yīng)主動(dòng)積極介入保護(hù)未成年人權(quán)益?！吨腥A人民共和國未成年人保護(hù)法》第六條規(guī)定：“保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任?！痹摋l法律明確了我們相關(guān)機(jī)關(guān)及組織都有義務(wù)保護(hù)未成年人權(quán)益的義務(wù)。
（二）司法職業(yè)化發(fā)展的需要
有學(xué)者指出，在西方憲政和法治發(fā)達(dá)的國家，都紛紛建立了各式各樣的、多達(dá)幾種、十幾、幾十種專門法院，差不多徹底實(shí)現(xiàn)了司法職業(yè)化；另一方面還相應(yīng)地建立了許多“半司法”、“準(zhǔn)司法”的機(jī)構(gòu)組織。這些組織和機(jī)構(gòu)被賦予了不同程度的獨(dú)立性、中立性和權(quán)威性。以非嚴(yán)格的司法程序調(diào)處，解決了大量的案例，有效地保護(hù)了公民的自由和權(quán)利。西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，早日成立職業(yè)維護(hù)未成年人合法權(quán)益的公益組織，一方面可以消化日益增長的訴訟“爆炸”問題，減輕法院的訴訟壓力；同時(shí)，也能強(qiáng)化政府職能，體現(xiàn)出我國政府“以人為本”的執(zhí)政理念。
（三）我國經(jīng)濟(jì)已有一定的承受能力
近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，GDP總量已列世界前列，全民溫飽問題基本已解決，人均收入也有大幅提高，有能力為公益組織的成立提供物質(zhì)保障（一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市也出現(xiàn)了政府購買社工服務(wù)的現(xiàn)象）。
三、美國監(jiān)護(hù)制度的借鑒
一些發(fā)達(dá)國家早已設(shè)立了公益監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)如瑞士設(shè)有監(jiān)護(hù)主管官署，日本設(shè)有家庭裁判所、蘇俄設(shè)置中央及地方社會(huì)福利局為監(jiān)護(hù)職務(wù)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。但做的比較成熟、完善的是美國的公益監(jiān)護(hù)人制度。
美國保護(hù)未成年人的方式有兩條途徑：一種是通過刑事司法制度給予刑事制裁，其目標(biāo)是通過懲罰那些傷害子女的父母來威嚇父母不要虐待自己的孩子。另一種是通過民事途徑保護(hù)，也是主要保護(hù)未成年人權(quán)益的途徑。由民事司法制度規(guī)定一些民事措施，具體指兒童福利制度，其目標(biāo)是，為兒童營造一個(gè)安全和充滿愛的家庭環(huán)境；對(duì)于那些通過資助后可能會(huì)更好撫養(yǎng)子女的生父母，就采用資助方式改善兒童的家庭環(huán)境，從而使兒童避免被虐待；如果不能通過資助實(shí)現(xiàn)這些，可以采取合法、合理的措施來為那些受到傷害的兒童尋求一個(gè)替代性的家庭環(huán)境。民事案件由兒童福利部門（保護(hù)兒童權(quán)利與最大利益的州立組織）去立案。這些機(jī)構(gòu)可能合作行動(dòng)，也可能單獨(dú)行動(dòng)。美國相關(guān)的職能部門是兒童福利局，其從最初虐待報(bào)告的接收到最終安置，全程參與，在兒童處于危險(xiǎn)時(shí)，有權(quán)迅速采取行動(dòng)以保護(hù)兒童；也可以在兒童被不當(dāng)對(duì)待或忽視但是沒有現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)時(shí)為兒童的利益向法院提起訴訟。故此，美國的公益監(jiān)護(hù)人是兒童福利局。
四、如何理立公益監(jiān)護(hù)人制度
（一）完善法律制度
相關(guān)的民事法律應(yīng)明確保護(hù)未成年人權(quán)益為最大化原則?！睹穹ㄍ▌t》應(yīng)修改為在法定監(jiān)護(hù)人的不盡監(jiān)護(hù)責(zé)任或缺失情況下，由未成年人父母的親屬好友以及所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。
（二）由誰擔(dān)任公益監(jiān)護(hù)人
筆者對(duì)美國民事兒童保護(hù)立法機(jī)制比較推崇，他們對(duì)未成年人權(quán)利的保護(hù)比較系統(tǒng)、完善。但短時(shí)期移植到我們國家顯然不可能，而且這也存在一個(gè)東西方理念的差異，配套法律、法規(guī)的跟進(jìn)問題以及機(jī)構(gòu)編制和資金落實(shí)的問題。那么我們是否可以利用現(xiàn)有的一些機(jī)制、部門做為我們的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來維護(hù)未成年人的民事權(quán)益，來彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的不足？
1．人民檢察院。有人曾經(jīng)提出在剝奪監(jiān)護(hù)資格的案件中由人民檢察院來完成該項(xiàng)職責(zé)，其建議在民行科（處）設(shè)立維護(hù)未成年人民事權(quán)益部門，提起訴訟。{3}但筆者認(rèn)為檢察院的主要職責(zé)是打擊犯罪，提起公訴，對(duì)民事案件監(jiān)督。對(duì)未成年人民事權(quán)益的保護(hù)，我們是否可以參照美國做法，“兩條腿”走路。檢察院則側(cè)重通過刑事途徑給予侵權(quán)者刑事打擊。同時(shí)，筆者希望檢察院在自訴案件中維護(hù)好未成年人民事權(quán)益，如遺棄罪，檢察院是否可以適時(shí)介入等。
2．青少年保護(hù)委員會(huì)辦公室（以下簡稱“青保辦”）。一般在各區(qū)縣政府都設(shè)立青保辦，保護(hù)未成年人的權(quán)益，各街道、居委會(huì)、教育局及所屬學(xué)校都配有專門的青保辦或青保老師，他們都時(shí)刻關(guān)護(hù)著未成年人的權(quán)益（民事、刑事）。但他們出面維權(quán)，存在著一個(gè)法律問題：“名不正”，其非《民法通則》第十六條規(guī)定的監(jiān)護(hù)人之一。如筆者曾經(jīng)遇到這樣一起糾紛，孩子的父母未婚生育一女孩，母親生育后即與父親分手，女孩隨父親生活，母親不聞不問，近期父親因多次吸毒被勞動(dòng)教養(yǎng)，女孩的生活由其近八旬的奶奶獨(dú)自照顧，由于奶奶年老無力，區(qū)青保辦想代女孩起訴母親索要撫育費(fèi)，但由于法律的限制，其無法出庭維護(hù)小女孩的權(quán)益。
3．民政部門。筆者比較贊成由民政部門來擔(dān)任公益監(jiān)護(hù)人。理由是：第一，在法律上行得通，根據(jù)《民法通則》第十六條，民政部門可以成為未成年人的監(jiān)護(hù)人。第二，民政部門有相應(yīng)的福利部門，可以暫時(shí)接納被遺棄的或受虐待的孩子，使他們?cè)谖镔|(zhì)上有所保障。當(dāng)然目前的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》也可以適當(dāng)加以修改，使民政部門也可以救助本地的未成年人。第三，民政部門有一套已經(jīng)比較成熟的收養(yǎng)機(jī)制，針對(duì)一些確實(shí)不適合再繼續(xù)撫養(yǎng)子女的父母，民政部門可以通過訴訟剝奪其撫養(yǎng)權(quán)，再通過相關(guān)收養(yǎng)法律規(guī)定，另行指定撫養(yǎng)子女的家庭。第四，國家可以通過行政撥款的方式，解決民政部門運(yùn)作該機(jī)制所需花費(fèi)。第五，民政部門的介入，相比較檢察院而言，減少了國家過分強(qiáng)力干預(yù)色彩，而給予民眾是國家給予未成年人一種社會(huì)救濟(jì)途徑的感覺，使人們更容易從心理上更可予接受。
（三）一些完善的建議
光靠目前民政部門來實(shí)施未成年人民事權(quán)益的保護(hù)是不夠的，筆者建議，將我們現(xiàn)在的青保體系以及社工體系（街道、鎮(zhèn)中有社工，向需要矯治人員等提供幫助；陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心的工作人員為社會(huì)閑散的青少年提供幫助）納入民政部門的管理體系，增強(qiáng)民政部門的力量。具體想法是：各街道、鎮(zhèn)的青保辦、教育系統(tǒng)青保辦和青保老師都?xì)w屬于民政部門管轄和指導(dǎo)，他們平時(shí)的成績也由民政部門對(duì)其考核，他們將平時(shí)未成年人民事權(quán)益受侵害的情況及時(shí)匯總到民政部門的青保辦（當(dāng)然青保辦也接受當(dāng)事人的投訴、公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院轉(zhuǎn)交的案件），民政部門的青保辦在接到匯報(bào)后，可以通過社工、青保老師上門或向有關(guān)單位了解情況，并經(jīng)核實(shí)后，民政部門可以采取相應(yīng)措施，如臨時(shí)接手孩子或向法院進(jìn)行訴訟。
民政部門應(yīng)增加相應(yīng)的配套設(shè)施：（1）設(shè)立投訴、咨詢熱線，及時(shí)接收有關(guān)未成年人受傷害的信息，提高公益監(jiān)護(hù)人的主動(dòng)性；（2）與居（村）委會(huì)、公安、法院建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，接受該些單位轉(zhuǎn)交的案例，并在救助未成年人時(shí)取得該些單位配合；（3）在經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，適當(dāng)改造救助站或成立專門未成年人救助站，配備心理輔導(dǎo)師等人員，撫慰未成年人心理健康，將救助站成為孩子的避風(fēng)港。
作者系上海市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)理事、上海長寧區(qū)人民法院少年庭法官。
本文原載于《青少年犯罪問題》2009年第3期。
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