【摘要】：2015年4月21日出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定國家鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金，提出了PPP融資的又一新型方式——產(chǎn)業(yè)基金。目前，關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金入股PPP的模式已經(jīng)有所探索，也有一些地方實例正在進行之中。但是，基于產(chǎn)業(yè)基金本身的特點以及目前的金融市場，產(chǎn)業(yè)基金與PPP的結(jié)合仍需要進一步的探索。
【關(guān)鍵詞】：產(chǎn)業(yè)基金 PPP 模式 問題
一、概述
自《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱“43號文”）發(fā)布以來，以前城投平臺融資，地方政府隱形擔(dān)保的方式受限，PPP（公私合營）逐漸成為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型開發(fā)方式和融資模式。為此，國家以及各地出臺了若干配套政策法規(guī)支持這一新型模式的推廣。如之前財政部出臺的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》及《PPP項目合同規(guī)范》；發(fā)改委頒布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》等文件均在PPP模式的推廣和實施上進行了有益的探索；同時，財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等配套性文件的出臺亦為PPP完善了相應(yīng)環(huán)節(jié)的配套措施。上述政策及文件的制定給PPP帶來了不少利好政策，為現(xiàn)實中PPP項目的開展也提供了一定的操作標準和規(guī)范。但是在實踐中，PPP在如火如荼進行的同時，卻陷入叫好不叫座的尷尬。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前PPP合同的簽約比例大約是13%，各方猶疑可見一般。
2015年4月21日出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（“以下簡稱《辦法》”），一方面在完善特許經(jīng)營價格或收費機制上有所前進，同時也為PPP融資提供了切實可行的新舉措。《辦法》第二十四條規(guī)定：“國家鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。國家鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜?、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道?！睘榇?，不少業(yè)內(nèi)人士提出，可將產(chǎn)業(yè)基金作為PPP融資的新型方式，通過入股參與PPP運作，拓寬PPP項目中的融資渠道。
二、產(chǎn)業(yè)基金入股PPP的模式
產(chǎn)業(yè)基金是一大類概念，一般是指向具有高增長潛力的未上市企業(yè)進行股權(quán)或準股權(quán)投資，并參與被投資企業(yè)的經(jīng)營管理，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)資本增值。根據(jù)目前已經(jīng)開展的產(chǎn)業(yè)基金入股PPP的模式來看，主要為有限合伙型及契約型兩種交易結(jié)構(gòu)。
1、有限合伙型模式
該種模式的典型代表為重慶巴南基金PPP項目。在該項目中，國開城市交通投資發(fā)展基金投資百億入股巴南區(qū)政府PPP項目，助推巴南城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造和園區(qū)開發(fā)建設(shè)。據(jù)了解，合作雙方將按照“投貸協(xié)同，產(chǎn)融結(jié)合”的模式，立足巴南區(qū)城市綜合開發(fā)領(lǐng)域，共同投資開發(fā)建設(shè)。該項目以巴南濱江路沿線2758畝儲備土地的整體開發(fā)作為先期合作，總投資為30億元。之后以點帶面逐步拓展至全區(qū)的各類城市綜合開發(fā)項目，預(yù)計總投資達100億。具體交易結(jié)構(gòu)如下：
在上述模式中，國開基金引入的資金(通常為銀行資金)作為優(yōu)先級LP，占80%；地方政府平臺和施工企業(yè)投入一部分資金作為劣后級LP，占20%；國開基金作為GP，收取一定的管理費，但也會投入少量的資金作為劣后方。然后，由合伙基金成立項目公司負責(zé)一級土地整治，項目公司將土地整理交由央企開發(fā)。同時，開發(fā)商、施工央企以及政府平臺三方聯(lián)合作為劣后級LP，為銀行的優(yōu)先級資金提供一定的增信措施。
除上述外，2014年10月成立的浙建股權(quán)投資基金亦采取該模式參與PPP項目。其中，由浙江基投公司擔(dān)任LP，浙建集團和萬向信托各出資10%擔(dān)任劣后級LP，優(yōu)先級LP “考慮尋求銀行資金”。該產(chǎn)業(yè)基金暫設(shè)置規(guī)模50億元，今年預(yù)計投資20億元，重點投向浙江省內(nèi)縣域基建項目，包括保障房建設(shè)、道路等。
2、契約型模式
該模式的典型代表為西北某省會開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園PPP項目。該項目基金規(guī)模為人民幣50億元，其中銀行理財資金為優(yōu)先級，當?shù)貓@區(qū)平臺公司為劣后級，雙方占比為4：1。具體交易結(jié)構(gòu)如下：
在該項目中，當?shù)貒笙刃谐闪㈨椖抗?。之后，由券?信托設(shè)立并管理的信托/資管計劃認購該項目公司的股份。同時，信托份額/資管計劃份額的80%對接銀行理財資金，由銀行理財資金認購，剩余20%由園區(qū)平臺公司作為劣后認購。該項目的投資方式為采取投貸結(jié)合的模式，即信托/資管計劃持有項目公司51%股權(quán)，同時向項目公司提供委托貸款。
三、存在問題
目前，該種以產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項目融資的模式尚在初步探索中，也落地了一部分典型項目。無疑，產(chǎn)業(yè)基金作為財務(wù)投資者進入PPP項目，可以減輕PPP項目的財務(wù)壓力，同時在合同能夠有效履行的情況下，投資收益穩(wěn)定，且風(fēng)險較低。但是在地方實踐中，鑒于產(chǎn)業(yè)基金財務(wù)投資的天然屬性，部分產(chǎn)業(yè)基金在項目中表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但實際上多要求地方政府出具“安慰函”，以土地出讓收入作為擔(dān)保措施；同時，還有部分產(chǎn)業(yè)基金約定較為明確的投資期限和固定回報率，待期限到期后，即要求政府平臺回購并返還投資本金及支付固定回報。在上述情形下，盡管產(chǎn)業(yè)基金系以股權(quán)方式進入PPP項目，但是從本質(zhì)上來看，該種方式仍屬于“明股實債”，增加了地方政府的隱性負債，為43號文所禁止。
四、總結(jié)
產(chǎn)業(yè)基金作為PPP新型的融資方式，其發(fā)展對于PPP的推進大有裨益。但是根據(jù)目前產(chǎn)業(yè)基金的特性及投資者的需求，短期投資期限和投資者對固定收益回報的期望值，使得產(chǎn)業(yè)基金在入股PPP的過程中依然存在若干問題，須進一步隨著相應(yīng)政策的出臺以及實際經(jīng)驗的累積而完善。
[1]. 參見《多地設(shè)產(chǎn)業(yè)基金輸血PPP，明股實債或增地方負債》
[2].參見http://baike.baidu.com/link?url=6lTfqhSuFbtep40RUVXe3fuzKtrGsrjeLOKdm0zjYXCWwAAJKAmgYyrm24OwjnVQsLeU4YCXtX69XUEbdk4-Oq（2015年5月21日訪問）。
[3]. 參見《產(chǎn)業(yè)基金與PPP結(jié)合，對地方政府融資渠道的影響》
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