來源：興業(yè)宏觀，作者王涵
“供給側(cè)改革”是本輪經(jīng)濟(jì)改革的核心之一，近期我們對(duì)企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分國企已經(jīng)開始對(duì)過剩產(chǎn)能和就業(yè)進(jìn)行調(diào)整，這將一定程度給地方財(cái)政帶來壓力。從1998年的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，我們對(duì)當(dāng)前各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和稅收的潛在風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：
摘要：
1）從98年經(jīng)驗(yàn)看，過剩產(chǎn)能的調(diào)整會(huì)對(duì)地方政府造成一定的財(cái)政壓力；
2）四張圖細(xì)看去產(chǎn)能對(duì)當(dāng)前各地政府財(cái)政的影響：
3）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)較為脆弱，地方政府面臨壓力下，供給側(cè)改革的推進(jìn)或?qū)⑹怯行?、偏緩的，以防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的上升。
企業(yè)調(diào)整過剩產(chǎn)能和安置職工就業(yè)的過程，會(huì)導(dǎo)致地方政府收入的減少和福利性開支的增加，帶來一定程度的財(cái)政壓力。從1998年中國經(jīng)濟(jì)去產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn)來看，在去產(chǎn)能過程中財(cái)政赤字率以每年約0.6%速度上升，直到2003年轉(zhuǎn)型成功以后才出現(xiàn)下降。而從政府分工來看，雖然中央政府和地方政府共同承擔(dān)了去產(chǎn)能帶來的壓力，但地方政府的壓力相對(duì)更大，轉(zhuǎn)型期間地方政府財(cái)政赤字占GDP比重提高了2.5%。
“去產(chǎn)能”對(duì)各省市政府財(cái)政的影響來自于兩個(gè)方面：1）在企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)能調(diào)整的過程中，經(jīng)濟(jì)增長會(huì)受到影響，政府的稅收收入也會(huì)因此下降；2）過剩產(chǎn)能的調(diào)整通常意味著冗余職工的就業(yè)安置，會(huì)帶來政府福利性補(bǔ)貼和開支的增加。
從這兩個(gè)角度出發(fā)，我們對(duì)全國31個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和稅收的潛在風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行了分析，借以對(duì)去產(chǎn)能的影響和節(jié)奏進(jìn)行一些探討：
1）東三省、山西等地GDP增速下滑最快，因此財(cái)政收入的下降也最快；
2）山西、貴州、青海和寧夏等地就業(yè)對(duì)過剩產(chǎn)能行業(yè)的依賴較高；
3）江西、山東、青海和河北等地財(cái)政對(duì)過剩產(chǎn)能行業(yè)的依賴較高；
4）資源型的地區(qū)如山西、黑龍江和河北，潛在的風(fēng)險(xiǎn)敞口較大。
從分省市的情況來看，最需要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、去產(chǎn)能的地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)最脆弱的時(shí)期，面臨較大的就業(yè)和財(cái)政困難。因此，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)較為脆弱、地方政府面臨壓力的背景下，供給側(cè)改革的推進(jìn)或?qū)⑹怯行颉⑵彽?，以防止造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的上升。
另一方面，正如在2015年宏觀數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)《經(jīng)濟(jì)壓力測(cè)試以后...》中強(qiáng)調(diào)的，在地方政府融資得到規(guī)范之后，如果近期地方債置換額度制定權(quán)力下放地方、2016年地方債置換額度增加等傳言未來得到落實(shí)，地方政府的支出意愿可能會(huì)回升，對(duì)經(jīng)濟(jì)的下滑形成對(duì)沖。
延伸閱讀
供給側(cè)改革時(shí)代的財(cái)政轉(zhuǎn)型
作者：管清友
供給側(cè)改革的五場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，其中去產(chǎn)能和國企改革又是重中之重：產(chǎn)能出清要用狠勁，做好不破不立的準(zhǔn)備，但要以加強(qiáng)失業(yè)保障和妥善安排再就業(yè)為前提；國企改革要用巧勁，理論框架上要有突破，不能僅停留于技術(shù)層面。
在此背景下，財(cái)政政策要做好轉(zhuǎn)型：支出端需要重點(diǎn)由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，打造真正的服務(wù)型政府。收入端需要加碼債務(wù)置換、擴(kuò)大財(cái)政赤字。財(cái)政政策需要在收支兩端與改革形成合力。
（1）在財(cái)政支出端，重點(diǎn)由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。
過去，地方政府資本性支出集中于交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施和市政項(xiàng)目建設(shè)，是典型的建設(shè)型政府，這與我國城鎮(zhèn)化水平快速提高的基本國情也是一致的，2014年底地方政府15.4萬億存量債務(wù)中，43%的債務(wù)資金用于上述項(xiàng)目的投資建設(shè)，而用于醫(yī)療、教育、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域的僅占20%左右。
重新審視政府部門的供給結(jié)構(gòu)，需要注意到兩個(gè)問題：一個(gè)是城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)在放緩，2012-2014年我國城鎮(zhèn)化率分別提高1.3%、1.2%、1.1%，如果還是參照歷史數(shù)據(jù)計(jì)劃增加基建投資，顯然是不合時(shí)宜的；另一個(gè)是我國城鎮(zhèn)居民超過7.5萬億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.7%，存量的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有居民的需求。
供給側(cè)改革不僅僅是市場(chǎng)部門的改革，政府部門作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方，同樣需要找出供給短板，那么，我國的短板就在公共服務(wù)領(lǐng)域。如何改革，我們認(rèn)為需要從供給結(jié)構(gòu)、供給模式、供給主體幾個(gè)方面做出努力：
供給結(jié)構(gòu)：改變過去地方政府以投資做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的慣有思維，將改善民生放在更重要的位置，提高醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)的支出力度和服務(wù)質(zhì)量；
供給模式：大力發(fā)展PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。與過去的“鐵公雞”等公益項(xiàng)目不同的是，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)業(yè)務(wù)具有收入來源，更加適合PPP的投資模式，通過引入具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)化主體，結(jié)合財(cái)政支持，有效發(fā)揮地方政府全局統(tǒng)籌和社會(huì)資本專業(yè)服務(wù)的合力，提高服務(wù)供給效率。
供給主體：發(fā)揮城投公司和市場(chǎng)化主體的合力，平穩(wěn)度過經(jīng)濟(jì)下行壓力最大時(shí)段。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、私人資本信用資質(zhì)整體下沉的階段，實(shí)體類城投公司以社會(huì)資本身份率先進(jìn)入PPP領(lǐng)域更具備可操作性。一方面城投公司作為地方國企，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏好降低的情況下，相比于私人資本更具備融資優(yōu)勢(shì)；另一方面，長期作為政府項(xiàng)目投資主體的城投公司，其收益預(yù)期要低于一般市場(chǎng)化主體，有助于降低政府的預(yù)算支出。
（2）在財(cái)政收入端，需要加碼債務(wù)置換、擴(kuò)大財(cái)政赤字。
交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施屬于典型的大規(guī)模、長周期投資項(xiàng)目，分稅制體制下，地方政府財(cái)權(quán)上移，又缺乏舉債融資功能，政府的資本性支出資金相當(dāng)有限。由此推動(dòng)各個(gè)地方政府通過地方政府投融資平臺(tái)為當(dāng)?shù)毓嫘曰驕?zhǔn)公益性項(xiàng)目和業(yè)務(wù)籌集資金，雖然保障了基建項(xiàng)目的有效供給，但也造成地方政府債務(wù)缺乏規(guī)?？刂?、融資成本高企等問題。
截至2014年底，以非政府債券形式存在的地方政府存量債務(wù)達(dá)到14萬億，平均負(fù)債成本10%，在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增加、地方財(cái)政收入增速放緩甚至是負(fù)增長的背景下，政府資金支出壓力可見一斑。
為緩解地方政府償債壓力、保障穩(wěn)增長政策的有效實(shí)施，2015年國務(wù)院批準(zhǔn)3.2萬億地方政府到期債務(wù)置換，通過發(fā)行置換債券，將地方政府債務(wù)成本降至3.5%的水平，節(jié)約利息成本約2000億，同時(shí)延長債務(wù)本金償還期限，實(shí)質(zhì)上為地方政府騰挪出更多可用資金投入到重大建設(shè)項(xiàng)目。
未來剩余的11萬億非政府債券形式的債務(wù)繼續(xù)通過發(fā)行置換債券以低息換高息、以長久期代替短久期。但需要考慮的是大規(guī)模的地方債券發(fā)行主要由銀行承接，利率市場(chǎng)化背景下銀行將面臨更加嚴(yán)峻的負(fù)債、資產(chǎn)端期限錯(cuò)配、收益錯(cuò)配壓力，形成利率下行阻力，因此，地方政府債務(wù)問題的化解需要多個(gè)部門加強(qiáng)協(xié)作，通過引入多元投資主體、適當(dāng)提供流動(dòng)性支持、增加地方政府債券流動(dòng)性為債務(wù)置換工作保駕護(hù)航。
但債務(wù)置換并不能解決地方政府財(cái)力不足的根本問題，在穩(wěn)增長的壓力之上，實(shí)體經(jīng)濟(jì)“去產(chǎn)能”過程加快可能造成的企業(yè)關(guān)閉、失業(yè)問題會(huì)繼續(xù)增加政府的支出壓力，對(duì)財(cái)力要求也更高，如何彌補(bǔ)收支缺口？一個(gè)是擴(kuò)大財(cái)政赤字，給予地方政府更多舉債空間；另一方面通過轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整實(shí)現(xiàn)收入再分配，對(duì)于產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、潛在失業(yè)壓力大的省份加大轉(zhuǎn)移支付力度，避免改革進(jìn)程中社會(huì)問題的增加。
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