所謂“政區(qū)”即行政區(qū)劃，周振鶴在其《中國行政區(qū)劃通史》中如此定義政區(qū)的概念：“行政區(qū)劃就是國家對行政區(qū)域的分劃”?！捌溥^程是在既定的政治目的與行政區(qū)域管理需要的指導下，遵循相關(guān)法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟條件、民族分布、文化背景等各種因素進行的，其結(jié)果是在國土上建立一個由若干層級，不等幅員的行政區(qū)域組成的體系”
一、郡縣制——行政區(qū)劃的開端
中國的行政區(qū)劃歷史從春秋戰(zhàn)國時期各國設(shè)立郡縣就已經(jīng)開始了。周代實施“分封制”，周王將自己的子侄兄弟分封到各地為諸侯，這些諸侯對周王有朝見、納貢、護衛(wèi)的義務，但周王無法直接對諸侯領(lǐng)地內(nèi)的事務進行干涉，故而二者之間不存在行政關(guān)系，而只有“政治關(guān)系”。春秋戰(zhàn)國時期各國所控制的土地范圍只是在自身都城以外的很小一部分范圍，于是分封出去的各個諸侯領(lǐng)地之間存在著大量的“間地”。這些“間地”沒有主人，由于生產(chǎn)力的進步和戰(zhàn)爭的爆發(fā)，一些諸侯開始在“間地”設(shè)置郡縣。這些郡縣直屬于國君，由國君任命官員進行管理，直接與中央產(chǎn)生了行政關(guān)系，故而開啟了中國兩千余年的行政區(qū)劃史。
兩千余年的時間里，中國的行政區(qū)劃從兩級制到多級制不斷循環(huán)，與中央集權(quán)的增強和削弱密切相關(guān)。
二、行政區(qū)劃史第一階段——秦漢郡縣兩級制
秦代采用郡縣制，將全國劃分為36個郡（后增加到54個），郡設(shè)郡守、郡尉，郡下設(shè)縣，縣設(shè)縣令（長）、縣尉。從此時開始，縣作為中國最基層的行政區(qū)劃一直到今天。漢承秦制，采用“郡國并行制”，漢武帝“推恩令”施行后，單個諸侯國的范圍大大縮小，郡縣成為全國行政區(qū)劃的主體。但與秦代不同的是，漢朝為了加強中央政府對地方的管控，將全國劃分為十三個“州部”，也就是我們在后世朝代長期看到的“州”，此時的“州”只是作為一種監(jiān)察單位而存在的，州的長官為刺史，負責監(jiān)察郡守、王國相以及地方豪強宗右，而不負實際的行政管理職責。
西漢十三州部
三、行政區(qū)劃史的第二階段——東漢到魏晉南北朝州、郡、縣三級制
到東漢時，州刺史由于長期的權(quán)力積淀，已經(jīng)成為了一級實質(zhì)的行政層級，故而東漢的行政層級為州、郡、縣三級制，刺史名義上雖然還是負責監(jiān)察之權(quán)，實際上也負起了相應的行政職務。東漢末年，益州刺史劉焉上書請求改刺史為“州牧”，負責一州的軍政大權(quán)以鎮(zhèn)壓黃巾軍。一般以為劉焉的上書是東漢末年朝廷集權(quán)削弱和軍閥混戰(zhàn)不休的濫觴。州已經(jīng)完全從監(jiān)察單位演變?yōu)橐环N政區(qū)層級。
到此時為止，現(xiàn)行行政區(qū)劃的三種層級已經(jīng)完全出現(xiàn)。即“高級政區(qū)”、“統(tǒng)縣政區(qū)”、“縣級政區(qū)”。我國目前的高級政區(qū)是省，統(tǒng)縣政區(qū)是地區(qū)，縣、縣級市為縣級政區(qū)。
到了魏晉南北朝時期，北方遭遇五胡亂華，大量的北方僑民遷到南方，為了安置這些僑民，東晉南朝采取了一種“僑置郡縣”的辦法，即在南方的郡縣劃出一塊地盤，將原本在北方的州、郡、縣名照搬過來，讓該郡的僑民居住，對僑置郡縣的居民采取“黃白籍”的政策，免納賦稅。這種政策導致了高級政區(qū)和統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)量的急劇上升。
西漢到西晉州的數(shù)量變化
“百室之邑, 便立州名, 三戶之民, 空張郡目。”——《北齊書》
“當今郡縣,倍多于古。或地無百里,數(shù)縣并置;或戶不滿千,二郡分領(lǐng)”。——《隋書》
政區(qū)變多，官員群體相應增多，行政成本變大，很多地區(qū)出現(xiàn)了“十羊九牧”的現(xiàn)象?？たh數(shù)目上升的同時，州的數(shù)目也急劇增多，東漢末年已有十六個州，西晉時州的數(shù)量增加至十九個，東晉太元年間，領(lǐng)土不及東漢的一半，仍然有九個州，而南朝四個朝代領(lǐng)土最大的宋也只到達淮北一代，所設(shè)高級政區(qū)“州”的數(shù)目超過十五個，到南北朝后期的時候，州作為原本的高層政區(qū)已經(jīng)名存實亡，全國有兩三百個州。很多州都只統(tǒng)轄一郡兩郡，甚至不統(tǒng)郡而直接統(tǒng)縣。西漢時，每州統(tǒng)轄數(shù)郡甚至十數(shù)郡，每郡統(tǒng)轄十數(shù)縣甚至數(shù)十縣，平均每郡統(tǒng)轄15.4縣，而南北朝每郡僅平均統(tǒng)轄2.2縣。行政區(qū)劃的混亂可見一斑。行政區(qū)劃改革已刻不容緩
南朝巴蜀地區(qū)的州
四、行政區(qū)劃史的第三階段——隋唐州縣兩級制的重新形成
隋文帝開皇三年，正式下令廢置天下所有的郡，改州郡縣三級制為州縣兩級制，以改變南北朝的行政區(qū)劃亂象。天下共設(shè)190州，1255縣，州從高級政區(qū)演變?yōu)榻y(tǒng)縣政區(qū)。郡在唐玄宗時曾短暫恢復，隨即被廢棄。到元代設(shè)行省，實際上這一段時間內(nèi)中國沒有系統(tǒng)規(guī)范的高級政區(qū)，唐代的“道”最初作為一種監(jiān)察單位存在，到最終也沒有演變成與中央直接聯(lián)系且有完整職能的正式政區(qū)，“道”演變而來的“藩鎮(zhèn)”也是特殊的軍事政區(qū)。唐朝貞觀年間全國按山川形勝劃分為十道，開元年間分十道為十五道，到憲宗元和年間，全國已有四十七道。
唐代的“道”
貞觀十道
而宋代“路”的轄區(qū)則更加吊詭，宋制，每個路的監(jiān)司有四種，即經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運使、提點刑獄使、提舉常平使，但每種監(jiān)司的轄區(qū)和治所都不一樣，現(xiàn)行的宋代行政區(qū)劃史研究中所使用的“路”一般是指轉(zhuǎn)運路。宋初全國設(shè)十五路，到北宋滅亡時增加到二十五路。宋代的州府是直隸于中央的，故而路不是州府的唯一上級。路不能作為一級實際的高層政區(qū)存在。
宋代的“路”
唐代開始，州、郡、縣以外的另外一種行政級別“府”開始出現(xiàn)，“府”一般是由首都或是皇帝的潛邸之地轉(zhuǎn)升而來。如唐長安的京兆府，東都的河南府，唐玄宗駐蹕逃難來蜀，改蜀郡為成都府，肅宗駐蹕鳳翔改扶風郡為鳳翔府，宋仁宗曾被封為慶國公，后慶州被升為慶陽府，宋英宗曾被任齊州防御使，后齊州被升為濟南府，另外處于沖要地位的州也容易被升為府，宋代益州由于物產(chǎn)豐富，商業(yè)發(fā)達被升為成都府，梓州（四川三臺縣）地處樞紐，被升為潼川府。宋代實行四京制，即東京開封府、北京大名府、西京河南府、南京應天府；遼、金也都實行了這種設(shè)府的方式，遼金都實行五京制，五京都為府。由此可見，府本來是由州、郡改稱而來，是地位較高的州，也屬于統(tǒng)縣政區(qū)。當然，唐宋還有特殊的政區(qū)“軍”、“監(jiān)”，設(shè)在沿邊和出產(chǎn)特產(chǎn)的地區(qū)。軍和監(jiān)的級別各有不一，有的軍、監(jiān)等同下州，而有的又與縣平級。
五、元代以后多層政區(qū)走向復雜化
元代政區(qū)的一大特點就是大，1300多萬平方公里的土地，最初只被劃分為十個行省，每個行省都要管理數(shù)個路和上百個州縣。元代行省下設(shè)路，路下有府、州、縣，但元代出現(xiàn)了州的另外一個形態(tài)——直隸州和散州，本身唐代的州縣二級制一直被宋代沿用，州是主要的統(tǒng)縣政區(qū)。但元代出現(xiàn)了直隸州和散州之分，直隸州直隸于行省，下面統(tǒng)轄一個或者若干個縣，但散州則隸屬于路，一般不統(tǒng)縣。這就意味著，州從統(tǒng)縣政區(qū)開始淪為了縣級政區(qū)。元代行政區(qū)劃層級如下所示：
元代行政層級示意圖
由圖可見，元代的行政層級的復雜程度是空前的，最多的層級達到了五級，而明清實際上也沿用了元代的行政層級，只不過明清將行省改為了承宣布政使司，但習慣上也稱為省，而省下一級有道（分巡道、分守道、監(jiān)軍道等，俗稱道臺），與元代的路相似。并且明清在省之上還設(shè)立總督區(qū)往往管轄數(shù)省的軍政大事。如明代設(shè)立的川湖黔總督管理四川、湖廣、貴州三省軍政，三邊總督管理甘肅、延綏、陜西三邊。清代的兩江總督就管轄安徽、江蘇、江西三省的軍政大事 。道臺和總督在明代是差遣性職務，但到了清代則是常設(shè)，稱為實際的一級行政層級，如此來看，明清的行政層級較元代更為復雜。錢穆在分析清代的腐敗現(xiàn)象時也對行政層級過多頗有微詞，層級過多造成官員不敢承擔責任也是事實。
總結(jié)：從秦漢正式實現(xiàn)全國區(qū)域內(nèi)規(guī)范的行政區(qū)劃開始，可以發(fā)現(xiàn)政區(qū)層級總是在兩級制和多級制之間來回循環(huán)，行政層級過多會導致管理復雜，腐敗滋生，行政效率下降，如宋代、明清時期。而行政層級相對較少又缺乏監(jiān)督的情況下則容易導致地方割據(jù)，如東漢的軍閥混戰(zhàn)和唐代的藩鎮(zhèn)割據(jù)。行政的靈活性和政權(quán)的穩(wěn)定性之間需要達成微妙的平衡，才能把握好中央與地方的關(guān)系。
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