案 情
近日，接群眾舉報(bào)，有人在某村公路邊的大片農(nóng)田里種植楊樹，執(zhí)法人員立即趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行制止。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查，已種植面積約4畝，現(xiàn)狀地類為耕地，規(guī)劃用途為基本農(nóng)田。舉報(bào)村民提出，這些樹長(zhǎng)大后會(huì)對(duì)周邊土地造成遮陰，嚴(yán)重影響糧食生長(zhǎng)。執(zhí)法人員向村干部和涉嫌違法村民講解了《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》等政策法律，明確告訴村民在基本農(nóng)田內(nèi)種樹是違法行為，要求立即停止并改正，恢復(fù)土地原狀。
評(píng) 析
如何查處在基本農(nóng)田里種樹的行為，是基層國(guó)土執(zhí)法經(jīng)常碰見的難題?；巨r(nóng)田為什么不能種樹？基本農(nóng)田里種了樹怎么辦？下面筆者結(jié)合基層工作實(shí)際，進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
基本農(nóng)田為什么不能種樹？
基本農(nóng)田是指我國(guó)按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。2008年黨的十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出了永久基本農(nóng)田概念，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)，無(wú)論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作他用。
從立法目上來(lái)看，基本農(nóng)田是國(guó)家為了保障糧食安全而劃定的。在農(nóng)業(yè)科技沒(méi)有重大突破的情況下，確保國(guó)家糧食安全，穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力，必須有足夠數(shù)量和質(zhì)量的耕地作保障。
國(guó)家建立了基本農(nóng)田保護(hù)制度，通過(guò)《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)予以確認(rèn)?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》，提出了做好保護(hù)基本農(nóng)田“五個(gè)不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；不準(zhǔn)違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；不準(zhǔn)以限耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田。這些都規(guī)定了基本農(nóng)田內(nèi)不能種樹。
基本農(nóng)田內(nèi)種樹怎么辦？
在基本農(nóng)田里種了樹，應(yīng)當(dāng)怎樣處理是國(guó)土資源執(zhí)法人員面對(duì)的一大難題?！锻恋毓芾矸ā贰痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)均規(guī)定了嚴(yán)禁在基本農(nóng)田里種樹，但均未對(duì)基本農(nóng)田里種了樹該怎樣處理作出規(guī)定。一項(xiàng)法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含三要素：假定條件、行為模式和法律后果。然而，《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)基本農(nóng)田內(nèi)種樹的規(guī)定，僅包含了假定條件、行為模式，沒(méi)有法律后果，因此這是一個(gè)不完整的法律規(guī)則。出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因是多方面的，雖然在基本農(nóng)田內(nèi)種樹會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全造成影響，但從我國(guó)農(nóng)業(yè)歷史來(lái)看，這一行為在農(nóng)村長(zhǎng)久普遍存在，有歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)踐中，種樹一般不會(huì)破壞耕作層，而且耕地種樹是將土地現(xiàn)狀從耕地變?yōu)榱值?，兩者均屬于農(nóng)用地，不算改變用途。因此法律未對(duì)這一行為設(shè)定行政處罰。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》第四條第一款要求，對(duì)已經(jīng)違法違規(guī)占用和破壞的基本農(nóng)田要盡快采取恢復(fù)耕種措施。各地區(qū)、各有關(guān)部門要按以下原則對(duì)已經(jīng)違規(guī)占用和破壞的基本農(nóng)田進(jìn)行處理：對(duì)占用基本農(nóng)田種植速生豐產(chǎn)林的，限期恢復(fù)耕種。該條款雖然對(duì)基本農(nóng)田里種樹這一行為作出規(guī)定，但存在兩個(gè)問(wèn)題：一是在基本農(nóng)田里種植像松樹等非豐產(chǎn)林的綠化樹的，不能限期恢復(fù)耕種；二是在基本農(nóng)田里種植了豐產(chǎn)林，責(zé)令當(dāng)事人限期恢復(fù)耕種。執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，國(guó)土工作人員通過(guò)下達(dá)責(zé)令改正違法行為通知書來(lái)實(shí)現(xiàn)，而責(zé)令改正違法行為通知書是執(zhí)法查處程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，不具有終結(jié)性，不具備行政處罰決定的法律效力。而且國(guó)土執(zhí)法進(jìn)入行政處罰程序，如將責(zé)令當(dāng)事人限期恢復(fù)耕種作為處罰內(nèi)容，會(huì)面臨著兩個(gè)問(wèn)題：限期是多長(zhǎng)時(shí)間和處罰決定不執(zhí)行怎么辦？可見，行政處罰種類不具體，導(dǎo)致了“責(zé)令當(dāng)事人限期恢復(fù)耕種”這一法律后果無(wú)法實(shí)施。
因此，在執(zhí)法中遇到基本農(nóng)田里種樹時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書和責(zé)令限期改正違法行為通知書，并向其講解有關(guān)法律法規(guī)，積極鼓勵(lì)當(dāng)事人自己恢復(fù)耕種。因種樹給相鄰耕地造成了遮陰，影響相鄰地塊的農(nóng)作物生長(zhǎng)，這屬于《物權(quán)法》相鄰關(guān)系糾紛，應(yīng)當(dāng)建議雙方通過(guò)民事途徑解決。
（作者單位：山東省安丘市國(guó)土資源局）
由《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》主辦的國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)交流平臺(tái)。內(nèi)容涵蓋土地利用管理實(shí)務(wù)、地產(chǎn)市場(chǎng)分析研判、國(guó)土資源法律法規(guī)解讀、咨詢答疑、案例分析等，為基層國(guó)土資源管理工作提供參考和借鑒，為廣大群眾深入了解土地管理政策提供服務(wù)。
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