【摘要】人民調(diào)解制度是一項獨具中國特色的矛盾糾紛解決機制，被許多西方學(xué)者譽為司法制度中的“東方之花”。近年來，我國正處經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型時期，人民內(nèi)部矛盾復(fù)雜多樣，人民調(diào)解制度作為化解人民內(nèi)部矛盾糾紛的有效途徑，很大程度上節(jié)約了我國有限的司法資源。但是，法律對于人民調(diào)解協(xié)議的效力規(guī)定一直都是模棱兩可，導(dǎo)致許多人民調(diào)解的案件又進入司法程序，通過人民調(diào)解制度化解糾紛的效果大打折扣。在多元糾紛解決機制改革的現(xiàn)代社會，明確人民調(diào)解協(xié)議的法律效力與司法確認(rèn)，積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇通過人民調(diào)解制度化解矛盾糾紛顯得任重而道遠(yuǎn)。
【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解協(xié)議；效力；司法確認(rèn)
目前，我國法院正積極探索訴訟與非訴相銜接機制的改革試點，對人民調(diào)解制度有了新的理解和要求，人民調(diào)解制度作為非訴解決矛盾糾紛的重要渠道，賦予人民調(diào)解協(xié)議合同效力，對符合條件的人民調(diào)解協(xié)議進行司法確認(rèn)，是我國構(gòu)建多元糾紛解決機制改革的有益嘗試，也是推進我國司法體制改革的一項偉大探索。據(jù)此，筆者擬從以下幾個方面對人民調(diào)解協(xié)議的效力與司法確認(rèn)進行探析：
一、人民調(diào)解協(xié)議的概念厘定
人民調(diào)解協(xié)議是指在人民調(diào)解委員會主持下，本著平等、自愿的原則，通過說服教育，規(guī)勸發(fā)生糾紛的當(dāng)事人雙方互諒互讓、平等協(xié)商而自愿達(dá)成的書面協(xié)議。從參與的主體上看：一是發(fā)生糾紛的當(dāng)事人雙方，在調(diào)解過程中，雙方當(dāng)事人地位平等，享受權(quán)利、履行義務(wù)，任何人都沒有特權(quán)；二是處于中立的第三方人民調(diào)解委員會，根據(jù)2010年8月28日通過的《中華人民共和國人民調(diào)解法》規(guī)定：“調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會?！狈少x予了人民調(diào)解委員會具有調(diào)解民事糾紛的權(quán)力，人民調(diào)解委員會委員的產(chǎn)生方式和任期法律都有具體規(guī)定。從形成的內(nèi)容上看：即是發(fā)生糾紛的當(dāng)時雙方意在解決的實體權(quán)利義務(wù)，應(yīng)具有履行的可能。從當(dāng)事人雙方意志上看：發(fā)生糾紛的當(dāng)事人雙方在人調(diào)解委員會的主持下自愿達(dá)成的協(xié)議，是當(dāng)事人雙方真實的意思表示，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是當(dāng)事人雙方合意的結(jié)果。
二、人民調(diào)解協(xié)議的法律效力
人民調(diào)解協(xié)議是人民調(diào)解化處矛盾糾紛的結(jié)果表現(xiàn)形式，人民調(diào)解協(xié)議的效力關(guān)系到當(dāng)事人雙方對糾紛解決認(rèn)可，決定當(dāng)事人雙方是否去履行協(xié)議內(nèi)容規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。
（一）歷史與現(xiàn)狀
在改革開放以后，1989年5月5日國務(wù)院通過《人民調(diào)解委員會組織條例》，條例的第九條規(guī)定：“ 人民調(diào)解委員會主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。經(jīng)過調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。”此條內(nèi)容規(guī)定了當(dāng)事人雙方在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后應(yīng)當(dāng)履行，但是又規(guī)定當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)議后又反悔都有權(quán)可以通過請求人民政府處理或者向人民法院起訴，調(diào)解協(xié)議的效力取決于當(dāng)事人的任意表示。2002年最高人民法院出臺的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的第一條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議?！边@是一次頗具時代意義的規(guī)定，將人民調(diào)解協(xié)議定位為民事合同，賦予其民事合同的法律效力。該規(guī)定亦賦予當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后仍可向人民法院起訴，即當(dāng)事人一方向人民法院起訴，請求變更或者撤銷調(diào)解協(xié)議，或者請求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但當(dāng)事人一方起訴請求履行調(diào)解協(xié)議，對方當(dāng)事人反駁的，有責(zé)任對反駁訴訟請求所依據(jù)的事實提供證據(jù)予以證明。該解釋明確了反駁一方的舉證責(zé)任，一定程度上強化了人民調(diào)解協(xié)議確定力。2007年10月18修正通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第十六條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進行調(diào)解。當(dāng)事人對調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正?！痹撘?guī)定較為原則，當(dāng)事人可以選擇性履行協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，另一方當(dāng)事人的權(quán)利無法得到保障。2011年1月1日施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》三十一條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行?！痹撘?guī)定規(guī)定中賦予人民調(diào)解協(xié)議法律約束力，但是“法律約束力”并未具體的明確和細(xì)化，是否履行調(diào)解協(xié)議取決于當(dāng)事人的自覺性。我們認(rèn)為，僅憑當(dāng)事人自覺地去履行調(diào)解協(xié)議，不承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)保障不了權(quán)利的實現(xiàn)。
（二）人民調(diào)解協(xié)議具有合同效力
2002年以前，學(xué)者一直對人民調(diào)解協(xié)議的是否具有合同性質(zhì)存在爭議，第一種觀點持反對意見，認(rèn)為人民調(diào)解協(xié)議的履行決定于當(dāng)事人是否自愿，取決當(dāng)事人的道德以及信用等，人民調(diào)解協(xié)議不具合同性質(zhì)。第二種觀點認(rèn)為當(dāng)事人雙方地位平等，通過協(xié)商的方式規(guī)定了當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，人民調(diào)解協(xié)議具有合同性質(zhì)。筆者贊同第二種觀點，在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的現(xiàn)代社會，人民調(diào)解制需要適應(yīng)新的社會發(fā)展需要，人民調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方平等協(xié)商，體現(xiàn)其真實的意思表示，只要不違反國家強制性法律規(guī)范和社會基本的公序良俗，理應(yīng)具有合同性質(zhì)。最高人民法院在司法解釋中首次明確認(rèn)定人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，這是對人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力的積極肯定，也是人民調(diào)解未來發(fā)展的方向，表現(xiàn)為如下方面：
一是人民調(diào)解協(xié)議中有關(guān)當(dāng)事人雙方的民事權(quán)利義務(wù)的約定，司法解釋將其承認(rèn)， 事實上已成為法律上的權(quán)利和義務(wù)， 權(quán)利人的權(quán)利受法律保護， 義務(wù)人也必須履行人民調(diào)解協(xié)議規(guī)定的義務(wù)。當(dāng)事人雙方非因法定條件不得變更或撤銷。二是人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容如果一方當(dāng)事人確定了權(quán)利或者處分了某種利益，只要是當(dāng)事人的真實的意思表示，人民調(diào)解協(xié)議對其有法律約束力，當(dāng)事人不能因原法律關(guān)系再向人民法院起訴。三是當(dāng)事人不得擅自變更或者解除人民調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人合意的結(jié)果，除因法定條件和程序當(dāng)事人不得撤銷或者變更。四是當(dāng)事人不依照調(diào)解協(xié)議約定的內(nèi)容履行義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，這是人民調(diào)解協(xié)議對當(dāng)事人具有法律約束力重要體現(xiàn)，也是調(diào)解協(xié)議具有合同性質(zhì)的天然屬性。
人民調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)首次得到司法機關(guān)的明確肯定，為督促當(dāng)事人積極履行調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容奠定了基礎(chǔ)，但沒有司法強制力給予救濟，實踐中發(fā)生糾紛雙方為規(guī)避義務(wù)常常又訴至法院，既使糾紛久拖得不到解決，又加重當(dāng)事人雙方訴累及成本。所以，法院依法對調(diào)解協(xié)議進行司法確認(rèn)，賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，是推進人民調(diào)解工作適應(yīng)現(xiàn)代社會處理糾紛的重大舉措。
三、人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度
近年來，我國法院積極推動多元化糾紛解決機制建構(gòu)和社會管理機制創(chuàng)新，2009年最高人民法院頒布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，規(guī)定了法院確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，并賦予了經(jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力，使非訴訟糾紛解決機制在和訴訟的對接上取得重大突破。
（一）人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的意義
當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會矛盾呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，人民調(diào)解制度作為一項有中國特色的社會主義司法制度，是轉(zhuǎn)型時期矛盾糾紛化解的重要方式，通過對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，鼓勵發(fā)生糾紛的當(dāng)事人雙方選擇非訴手段解決矛盾糾紛，對提高人民調(diào)解工作的成效，減少當(dāng)事人雙方的訴累，構(gòu)建多元糾紛解決機制，以及促進社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。
（二）人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的立法現(xiàn)狀
2009年最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見 》初步明確了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序。2011年實施的《中華人民共和國人民調(diào)解法》第三十三條“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。”的規(guī)定，在立法層面原則性地確立人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序。隨后，最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》，從申請、管轄、審查、法律后果等方面規(guī)范了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，為人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的具體操作提供指導(dǎo)。以及2012年新修正的《中華人民共和國民事訴訟法》在特別程序章節(jié)第一百九十四條 “申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！薄⒌谝话倬攀鍡l“人民法院受理申請后，經(jīng)審查，符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請執(zhí)行；不符合法律規(guī)定的，裁定駁回申請，當(dāng)事人可以通過調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟?！边@是首次將確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議寫入程序法，為各地司法實踐提供了法律保障。
概括我國相關(guān)法律及司法解釋對司法確認(rèn)的規(guī)范，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是司法確認(rèn)的主體是有管轄權(quán)的人民法院。二是司法確認(rèn)的客體是具有民事合同性質(zhì)的人民調(diào)解協(xié)議。三是司法確認(rèn)需經(jīng)當(dāng)事人申請作出。四是人民法院依法從程序和實體方面對調(diào)解協(xié)議進行審查。五是司法確認(rèn)后的人民調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行力。
（三）完善人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的建議
一是應(yīng)適當(dāng)擴大申請主體的范圍。根據(jù)現(xiàn)行的法律及司法解釋規(guī)定，將當(dāng)事人雙方共同申請作為人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的前置要求，致使申請司法確認(rèn)的門檻過高，實踐中，承擔(dān)義務(wù)一方當(dāng)事人將不愿意或消極參與人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)。因此，我們認(rèn)為，只要一方或雙方當(dāng)事人均可申請司法確認(rèn)，才能保障當(dāng)事人通過司法確認(rèn)實現(xiàn)自己的權(quán)利。
二是應(yīng)進一步明確申請確認(rèn)的內(nèi)容部分合法情況的處理意見。由于人民調(diào)解委員會工作人員素質(zhì)的千差萬別，導(dǎo)致在組織雙方達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容規(guī)范程度不一，現(xiàn)行法律及司法解釋只規(guī)定：“符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請執(zhí)行；不符合法律規(guī)定的，裁定駁回申請，當(dāng)事人可以通過調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟?！辈⑽磳ι暾埓_認(rèn)的內(nèi)容部分合法情況的處理，將來應(yīng)在立法層面上進一步完善。
三是應(yīng)提高當(dāng)事人對司法確認(rèn)制度的知曉率。在實踐中，許多當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度根本不了解，甚至部分司法工作者對此也不熟悉，導(dǎo)致當(dāng)事人向人民法院申請司法確認(rèn)的案件極少。所以，應(yīng)提高對司法確認(rèn)制度的宣傳度和告知率，積極鼓勵當(dāng)事人通過非訴方式化解矛盾糾紛。
四是應(yīng)建立司法確認(rèn)糾錯救濟機制。人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度是構(gòu)建訴訟與非訴相銜接機制處理矛盾糾紛的一項偉大的改革和嘗試。人民法院是維護社會公平正義的最后一道防線，必須堅持實事求是、有錯必糾的原則。在司法確認(rèn)錯誤或違法的情況下，應(yīng)賦予當(dāng)事人司法救濟的權(quán)利，法院可以依申請或職權(quán)啟動審判監(jiān)督程序進行糾正，且對于惡意確認(rèn)等行為追究法律責(zé)任，進而維護當(dāng)事人的合法權(quán)利和司法的公信力。
人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度是我國司法改革創(chuàng)新之舉，是人民法院踐行“公正司法、為民司法”現(xiàn)代司法理念的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度正處探索階段，立法、司法等也尚待完善，這都需要社會各界的大力支持和參與，才能推進我國特色社會主義法治事業(yè)的向前發(fā)展。
【注釋】
1.桂華喬?！墩撊嗣裾{(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)機制完善》［J］。黑河學(xué)刊。2012年6月總第179期第6期
2.常怡?！度嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力變遷》［J］。《昆明理工大學(xué)學(xué)報》。2012年05期
3.張小會?！墩撊嗣裾{(diào)解協(xié)議效力的完善》［J］。《重慶電子工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報》。2012年01期
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