發(fā)布｜青海省高級人民法院
閱讀提示：近日 ，青海高院發(fā)布 2015 年青海法院行政案件司法審查報告，總結(jié)行政訴訟案件概況，分析行政執(zhí)法及訴訟中存在的問題、原因并提出建議，公布 5個行政機關(guān)敗訴案例。為方便閱讀，編排時內(nèi)容有所調(diào)整。
案例01
內(nèi)容參考：行政機關(guān)征收集體土地時，采用 “ 未批先征、未批先用 ” 等方式，在未經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)的情況下作出征收決定并開展征收工作，嚴(yán)重違反法律規(guī)定，造成后續(xù)行為缺乏合法性基礎(chǔ)關(guān)系及征收行為被法院責(zé)令采取補救措施。
某社訴某區(qū)人民政府土地行政登記案
案情摘要
2006 年5月 ，某村村委會以該鎮(zhèn)火巷子南口年久失修、破爛不堪，需要徹底治理為由，向當(dāng)?shù)匕l(fā)展計劃部門提出修建綜合樓一棟。2006年6月發(fā)展計劃部門作出立項批復(fù)，同意某村修建綜合樓一棟，并確定項目負(fù)責(zé)人為某村村委會主任沈某。2007年3月城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門為某村頒發(fā)07第003號建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
2007年9月，國土資源部門以該村未辦用地手續(xù)，擅自利用村民宅基地和商鋪修綜合樓的行為違反了相關(guān)法律法規(guī)為由，作出（2007）100號行政處罰決定書，對某村處罰7224元，并責(zé)令補辦用地手續(xù)。國土資源部門收到罰款后于2007年12月和某村村民委員會簽訂了征地協(xié)議，并收取村委會交納的土地出讓金等48383元。
2008年2月，某區(qū)人民政府給國土資源部門作出批復(fù)，同意將某村的562.9平方米的土地統(tǒng)一征用后出讓給該村。同年2月27日某村取得了土地使用權(quán)證。
同年4月7日，某村與某公司達(dá)成以16萬元轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的協(xié)議，并在當(dāng)日向國土資源部門申請將該建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給某公司。同年4月23日國土資源部門作出批復(fù)，同意某村村民委員會將火巷子下口東側(cè)的562.9平方米的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給某公司使用。
同年4月28日，某區(qū)人民政府向某公司頒發(fā)了國有土地使用權(quán)證。某村一社認(rèn)為該頒證行為違法，請求法院撤銷國有土地使用權(quán)證并判令賠償損失500萬元。一審法院經(jīng)審理判決：某區(qū)人民政府向某公司頒發(fā)國有土地使用權(quán)證的行為違法；駁回某村一社要求賠償?shù)脑V訟請求。某村一社不服，提起上訴。青海省高級人民法院終審維持一審判決并責(zé)令某區(qū)人民政府采取補救措施。
存在問題
有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)征收土地是土地征收補償?shù)那疤釛l件。《土地管理法》第四十五條規(guī)定，“征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案…”
按照上述規(guī)定，根據(jù)被征收土地的類型，有權(quán)批準(zhǔn)機關(guān)僅為國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。市、縣人民政府在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下實施的征收行為違反法律規(guī)定。本案中，鑒于涉案地塊上的混合商住樓已經(jīng)建設(shè)完成，并對外出售完畢，第三人已經(jīng)通過購買的方式取得了房屋，故針對征收環(huán)節(jié)責(zé)令某區(qū)人民政府采取補救措施。
除此之外，本案中還存在以下問題：
(1)某區(qū)人民政府在進(jìn)行變更登記時未盡到審慎合理的審查義務(wù)，向某公司頒發(fā)國有土地使用證的行為違法。如何判斷登記機關(guān)是否盡到了合理審慎的審查義務(wù)，就本案而言某區(qū)人民政府在審查某公司提交的證明材料時，對轉(zhuǎn)讓方某村村民委員會的負(fù)責(zé)人與受讓方某公司的法定代表人系同一人的事項，并未盡到必要的注意義務(wù)，也未要求某公司提交具有村民簽名的同意書原件，且村民對復(fù)印件上的簽字予以否認(rèn)。故認(rèn)定未盡到審慎合理的審查義務(wù)。
（2）拋開原告的訴求，針對國有土地使用權(quán)的出讓環(huán)節(jié)，按照國土資源部第11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條“商業(yè)、旅游、娛樂和商業(yè)住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！眹临Y源部第21號令《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第三條 “出讓國有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式?！钡囊?guī)定，對經(jīng)營性用地的出讓方式已經(jīng)作出了強制性規(guī)定，但本案中國土資源部門以協(xié)議出讓的方式向某村村民委員會出讓國有土地使用權(quán)也違反了上述法律規(guī)定。
案例02
內(nèi)容參考：行政機關(guān)違反評估機構(gòu)由被征收人選擇的原則，自行確定評估機構(gòu)，不公布評估機構(gòu)名錄，不進(jìn)行評估異議復(fù)核等，導(dǎo)致被征收人對評估結(jié)果不滿及法院撤銷補償決定的后果
羅某訴某區(qū)人民政府房屋行政決定案
裁判要述
行政機關(guān)違反評估機構(gòu)由被征收人選擇的原則，自行確定評估機構(gòu)，不公布評估機構(gòu)名錄，不進(jìn)行評估異議復(fù)核等，導(dǎo)致被征收人對評估結(jié)果不滿及法院撤銷補償決定的后果
案情摘要
某區(qū)人民政府于2013年10月成立某片區(qū)征地拆遷指揮部，在該片區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行征地拆遷。羅某的房屋位于拆遷范圍之內(nèi)。
2015年5月至8月，某區(qū)人民政府多次與羅某協(xié)商安置補償事宜，但均未能達(dá)成協(xié)議。
2015年8月3日，某片區(qū)征地拆遷指揮部向某區(qū)人民政府申請對羅某作出房屋拆遷補償決定。8月7日，某區(qū)人民政府作出拆補（006）號房屋拆遷補償決定及補償決定公告，并于當(dāng)日向羅某留置送達(dá)。羅某不服該補償決定書，向法院提起行政訴訟。
法院審理后認(rèn)為，某區(qū)人民政府提交的房屋補償評價表無房屋征收部門、被征收人及評估師的簽字或蓋章確認(rèn)，不能證明已履行了確定房地產(chǎn)評估機構(gòu)名錄并予以公布、確定房地產(chǎn)評估機構(gòu)、簽訂評估合同、提交評估報告、評估異議復(fù)核等程序。同時，某區(qū)人民政府亦未向法庭提交征收決定、征收補償方案等證據(jù)。故判決撤銷某區(qū)人民政府作出的拆補（006）號房屋拆遷補償決定；責(zé)令某區(qū)人民政府重新作出行政行為。對此判決，雙方均未提出上訴。
存在問題
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第一款的規(guī)定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。按照以上規(guī)定，被征收房屋的價值由評估機構(gòu)評估確定。因此，評估環(huán)節(jié)成為國有土地上房屋征收過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
《國有土地上房屋征收與補償條例》及《國有土地上房屋征收評估辦法》對評估機構(gòu)名錄的公布、評估機構(gòu)的選擇方式、確定房地產(chǎn)評估機構(gòu)、簽訂評估合同、提交評估報告、評估異議復(fù)核等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。因此，有無嚴(yán)格按照規(guī)定作出評估結(jié)果成為判斷評估報告合法性的依據(jù)，也是判斷房屋征收補償決定是否合法的關(guān)鍵所在。
本案中，某區(qū)人民政府不能提供證據(jù)證明評估程序的合法性，且房屋補償評價表無房屋征收部門、被征收人及評估師的簽字或蓋章確認(rèn)，更無法證明評估報告的合法性。因此，對羅某作出的補償決定書依法予以撤銷。此外，本案中還存在某區(qū)人民政府未向法庭提交征收決定、征收補償方案等證據(jù)的問題。按照規(guī)定，進(jìn)行征收土地報批、作出征收決定、制定征收補償方案并予以公布并征求意見等環(huán)節(jié)是土地征收中的前期必備環(huán)節(jié)，在缺失以上環(huán)節(jié)的情況下作出的行政行為難以合法。
案例03
內(nèi)容參考：行政強制法明確規(guī)定只有法律可以設(shè)定行政強制執(zhí)行。實踐中有的區(qū)（縣）政府在與被征收人協(xié)商無果情況下，并未按照法律規(guī)定作出房屋征收補償決定，而以保障重點工程建設(shè)為名，采用破門而入、強制拆除等粗暴方式強行拆除被征收人房屋，強制拆除行為應(yīng)確認(rèn)違法并判決賠償
王某訴某區(qū)人民政府拆遷行政賠償案
案情摘要
2009年，某項目獲得國家批準(zhǔn)，2010年3月，某公司取得了房屋拆遷許可證，某區(qū)人民政府為拆遷實施單位。
王某所有的房屋位于該拆遷范圍內(nèi)，因雙方就拆遷安置未達(dá)成協(xié)議，2013年8月，某區(qū)人民政府組織有關(guān)部門對王某的房屋實施了強制拆遷，在拆除前某區(qū)人民政府委托某評估公司對王某的房屋裝修等設(shè)施進(jìn)行了評估，但王某未在房屋補償評價表上簽名。在拆除房屋時，某區(qū)人民政府雖然對王某室內(nèi)的財產(chǎn)進(jìn)行了登記和保管，但未向公證機關(guān)辦理證據(jù)保全。
2013年11月，王某分別起訴某區(qū)人民政府強制拆遷行為違法及強制拆遷行政賠償案，某區(qū)人民政府強制拆遷行為已被判決確認(rèn)違法。針對王某起訴的拆遷行政賠償案，一審法院判決：由某公司對王某進(jìn)行安置及補償；某區(qū)人民政府返還其存放和保管的王某室內(nèi)財產(chǎn)物品，造成損失的折價賠償；某區(qū)人民政府賠償王某室內(nèi)裝修等設(shè)施費用45913.96元；駁回王某其他訴訟請求。王某不服，提起上訴。青海省高級人民法院終審判決某區(qū)人民政府賠償王某物品損失50000元外，維持其余判項。
存在問題
房屋征收中的強制拆除行為雖然被國家明令禁止，但在實際中仍屢見不鮮。強制拆除行為因違反法律、法規(guī)規(guī)定，而先后被法院確認(rèn)違法。因違法強制拆除行為引起的國家賠償案件呈現(xiàn)出當(dāng)事人之間矛盾尖銳、社會影響大、協(xié)調(diào)難度大等特點。因此，該類案件也成為行政訴訟中的疑難案件。
本案中，就賠償部分，雖然《國家賠償法》規(guī)定，賠償請求人對自己提出的主張應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。但是，行政機關(guān)的強制拆除行為已經(jīng)造成相關(guān)物品毀損或者滅失，致使賠償請求人舉證困難的，應(yīng)當(dāng)由賠償義務(wù)機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，賠償請求人只承擔(dān)初步證明責(zé)任。在賠償義務(wù)機關(guān)強制拆除時未就物品的清點、登記、保管及其他事項向公正機關(guān)辦理證據(jù)保全，致使其舉證困難，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。政府在解決此類矛盾糾紛時，除了注重保障重點工程項目的順利進(jìn)行，還應(yīng)注重保障民生工作，確保被拆遷人獲得公平補償。
案例04
內(nèi)容參考：按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費和搬遷期限這些內(nèi)容是每一個被征收人都應(yīng)獲得的補償事項，每一份征收補償決定都不能漏項。實踐中，有的行政機關(guān)作出的補償決定漏項，不能正確反映被征收人應(yīng)獲得的補償事項而引起訴訟。
李某訴某縣人民政府征收行政決定案
裁判要述
有的行政機關(guān)作出的房屋征收補償決定遺漏必須補償?shù)氖马?。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費和搬遷期限這些內(nèi)容是每一個被征收人都應(yīng)獲得的補償事項，每一份征收補償決定都不能漏項。但實踐中，有的行政機關(guān)作出的補償決定漏項，不能正確反映被征收人應(yīng)獲得的補償事項而引起訴訟。
案情摘要
2011年3月15日，某縣人民政府決定對縣環(huán)城路等地上平房進(jìn)行征收拆遷和安置。李某居住的房屋在征收范圍內(nèi)。房屋征收部門通過對征收范圍內(nèi)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、制定《某縣城鎮(zhèn)建設(shè)項目房屋搬遷補償方案》并向公眾征求意見，某縣人民政府批準(zhǔn)補償方案、確定評估機構(gòu)、公告等征收前期程序后，多次和李某協(xié)商其房屋的征收拆遷事宜。
在協(xié)商未果的情況下，經(jīng)房屋征收部門申請，某縣人民政府于2014年8月8日依法作出《房屋征收補償決定書》并送達(dá)李某。李某不服，提起行政訴訟。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，某縣人民政府針對李某作出的《房屋征收補償決定書》認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，遂駁回了李某的訴訟請求。李某不服，提起上訴。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，某縣人民政府作出的《房屋征收補償決定書》遺漏了必須具備的補償事項，遂將該案發(fā)回重審。在發(fā)重期間，某縣人民政府作出《房屋征收補充決定書》，載明搬遷費為500元。后二審法院鑒于某縣人民政府在發(fā)回重審期間就遺漏的補償事項已經(jīng)作出了補充決定，結(jié)合案情駁回了李某上訴，維持了駁回李某訴訟請求的判決。
存在問題
《房屋征收補償決定書》記載的內(nèi)容反映了被征收人能獲得的補償事項。因此，決定書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)客觀、真實、全面，以便被征收人作出合理的選擇?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十五條規(guī)定，補償?shù)木唧w內(nèi)容包括補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式、過渡期限等事項。其中，補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費、搬遷期限這些內(nèi)容是每一個被征收人都應(yīng)當(dāng)獲得的補償事項，每一份征收補償決定都不能漏項，缺少其中的任何一項都不合法。
案例05
內(nèi)容參考：事前承諾履行，但事后反悔。此種情形主要存在于當(dāng)事人請求法院確認(rèn)行政機關(guān)不履行法定職責(zé)違法案件中，行政機關(guān)在訴訟階段承諾履行法定職責(zé)，待當(dāng)事人撤訴后，沒有在承諾期內(nèi)對申請事項作出處理，屬于未依法履行職責(zé)，應(yīng)確認(rèn)違法。
劉某訴某區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案
裁判要述
事前承諾履行，但事后反悔。此種情形主要存在于當(dāng)事人請求法院確認(rèn)行政機關(guān)不履行法定職責(zé)違法案件中，行政機關(guān)在訴訟階段承諾履行法定職責(zé)，待當(dāng)事人撤訴后，沒有在承諾期內(nèi)對申請事項作出處理，屬于未依法履行職責(zé)，應(yīng)確認(rèn)違法。
案情摘要
2013年7月4日，某區(qū)人民政府根據(jù)相關(guān)方案及征地拆遷通告，對包括劉某在內(nèi)的居民實施征遷。
2014年11月劉某向某區(qū)人民政府提出了補償申請，某區(qū)人民政府未予答復(fù)，劉某遂于2015年3月提起行政訴訟，請求判令某區(qū)人民政府履行行政補償?shù)姆ǘ氊?zé)。
開庭審理期間，某區(qū)人民政府當(dāng)庭承諾在60日內(nèi)履行其相應(yīng)的法定職責(zé)，劉某遂當(dāng)庭申請撤回起訴。一審法院于2015年4月裁定準(zhǔn)許劉某撤回起訴。
至2015年6月30日，某區(qū)人民政府仍未履行其相應(yīng)的法定職責(zé)，劉某遂再次訴至法院，請求判令某區(qū)人民政府履行法定職責(zé)。
在訴訟期間，某區(qū)人民政府作出《關(guān)于劉某等6戶房屋拆遷補償?shù)臎Q定》并向劉某送達(dá)，劉某表示某區(qū)人民政府雖作出了拆遷補償決定，但仍希望法院依法作出判決。法院審理后認(rèn)為，某區(qū)人民政府沒有在承諾期內(nèi)對申請事項作出處理，屬于未依法履行職責(zé)，應(yīng)確認(rèn)違法，故判決確認(rèn)某區(qū)人民政府未在法定期限內(nèi)對劉某提出的補償申請作出處理決定違法。某區(qū)人民政府不服，提出上訴。二審法院判決駁回上訴，維持原判。
存在問題
行政機關(guān)作為管理國家行政事務(wù)的主體，享有法律、法規(guī)或規(guī)章明確授予的職權(quán)。同時，法律、法規(guī)或規(guī)章也規(guī)定了行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。行政主體必須履行其法定義務(wù)，其享有的法定職權(quán)同樣必須履行。行政機關(guān)不履行，拖延履行，不正當(dāng)履行都將構(gòu)成不履行法定職責(zé)。
本案中，某區(qū)人民政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的房屋征收與補償工作，對劉某提出的房屋補償申請具有作出處理決定的法定職責(zé)。劉某因某區(qū)人民政府未在法定期間內(nèi)對其申請補償?shù)氖马椬鞒鎏幚恚趯δ硡^(qū)人民政府承諾60日內(nèi)履行職責(zé)的信賴，初次訴訟后撤回起訴。某區(qū)人民政府應(yīng)依約作出補償決定。某區(qū)人民政府沒有在承諾期內(nèi)對申請事項作出處理，屬于未依法履行職責(zé)，應(yīng)確認(rèn)違法。其后作出的補償決定雖實現(xiàn)了劉某等人的訴求，但不能改變未依法履行職責(zé)的違法性，故應(yīng)確認(rèn)違法。行政機關(guān)“事前承諾、事后反悔”的情形在很大程度上損害了政府形象，降低了政府公信力。因此，行政機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，積極、全面履行法定職責(zé)，推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)。
核校：焦文 璐蔓
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