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淺談環(huán)境執(zhí)法自由裁量
淺談環(huán)境執(zhí)法自由裁量
04.19 13:19閱讀37


作為環(huán)保部門的工作人員,一提到環(huán)境執(zhí)法的“自由裁量”,我們首先想到的是環(huán)保行政處罰的自由裁量標準。的確,涉及環(huán)保的法律、法規(guī)、規(guī)章非常多,初步統(tǒng)計直接關于涉及環(huán)保的有50多部,此外還有如《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《草原法》、《文物保護法》、《森林法》、《漁業(yè)法》等20多部相關法律及其行政法規(guī),與之對應的處罰條款非常多、法定裁量幅度非常大(如新修訂的《大氣污染防治法》對廢氣超標排放處罰額度為10-100萬元),因此必須對處罰額度進行細化、明確。但是環(huán)境執(zhí)法的自由裁量包括但不限于行政處罰的自由裁量,環(huán)保執(zhí)法過程中的綜合行政措施的運用較罰款處罰更具“殺傷力”,環(huán)保處罰是一種“放血”式的懲罰,而綜合行政措施是“傷筋動骨”的“治本”之法,然而我們在日常行政執(zhí)法工作中過于強調(diào)罰款處罰,往往忽視綜合行政措施的“自由裁量”。

一、除罰款外我們還有哪些“殺傷力”強的行政措施?

1、《環(huán)保法》賦予的新措施。“史上最嚴”《環(huán)境保護法》實施以來,該法賦予環(huán)保部門幾項行政執(zhí)法權力,大家最熟悉的就有按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移交公安機關行政拘留四項,此外,新《環(huán)保法》對于未批先建環(huán)保部門可以“責令恢復原狀”,這些措施的運用,直接關系到企業(yè)“生死”、甚至個人的人身自由。

2、兩高司法解釋明確的入刑標準。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕15號),14種情形應當認定為“嚴重污染環(huán)境”,雖然刑事案件的偵辦主要為司法機關,但作為環(huán)保行政機關在日常檢查執(zhí)法中,很多涉嫌污染環(huán)境刑事犯罪線索都是由環(huán)保部門首先發(fā)現(xiàn)并移送,雖然最高人民法院、最高人民檢察院有具體入刑標準,但具體違法行為千差萬別,不同單位和個人對入刑標準理解也會出現(xiàn)偏差,因此是否移送公安機關直接關系到當事人的人身自由。

3、其他行政措施。除此之外,法律、法規(guī)、規(guī)章還規(guī)定了環(huán)保部門多種責令當事人改正違法行為的形式,如責令停止建設/生產(chǎn)、責令限期改正、責令限制拆除、責令限期治理等多種行政措施。何時改、怎么改、改什么都具有很大空間和余地。

二、目前綜合行政措施運用中存在的一些問題

由于對于綜合行政措施如何運用的具體規(guī)定、自由裁量很少,執(zhí)法機關和執(zhí)法人員在具體實施過程中可能會出現(xiàn)以下的問題:

1、行政執(zhí)法就“嚴”不就“輕”。近年來社會對環(huán)保工作關注度越來越高,特別是基層環(huán)保系統(tǒng)反腐工作推進以來,很多基層執(zhí)法部門對環(huán)保違法行為的處理就“嚴”不就“輕”。比如某企業(yè)出現(xiàn)污染物輕微超標,監(jiān)察機構不敢不立案、法制部門不敢去撤案,可能誰都知道違法行為非常輕微、沒有造成大的危害后果,但最終環(huán)保部門還是予以行政處罰。此種處罰往往處罰額度低、行政成本高、效果差,比如前期的高郵環(huán)保對某廢水pH5.5化工企業(yè)的處以“603元”罰款,把自己反而推向風口浪尖。罰款嚴格執(zhí)法固然正確,但是寬嚴相濟的政策更符合執(zhí)法的目的和意義,《行政處罰法》第二十七條第二款也規(guī)定“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”。同時,從技術層面講,輕微超標有時也未必超標,任何監(jiān)測儀器、監(jiān)測方法、監(jiān)測人員在監(jiān)測時都會有系統(tǒng)誤差,系統(tǒng)誤差是合理、合法的誤差,所以在監(jiān)測值超過標準值不多的情況下,理論上實際濃度可能并不超標,我們平時所說的機動車超速違法超10碼以上起抓拍也就是這個道理。

2、強制措施不敢用、不會用。對于新《環(huán)保法》等法律賦予的新權力,作為基層環(huán)保工作者既歡迎又害怕,歡迎的是給了我們更加強有力的武器和彈藥,害怕的是“武器”一旦成了“雙刃劍”運用不好會“傷”了自己??v觀我市各地查封扣押等措施運用,多為媒體曝光、領導批示等之后不得不運用。不敢用是因為擔心力度太大、覆蓋面太廣,一旦實施很可能會導致行政復議、行政訴訟,如敗訴又可能涉及國家賠償,執(zhí)法者所以往往多一事不如少一事。不會用是因為一是不熟悉新事物的工作程序、工作方法,新《行政訴訟法》實施以后輕微的程序違法都很有可能導致敗訴;二是不清楚哪些該用哪些不該用,環(huán)保部雖然有規(guī)章規(guī)定,但是有些過于籠統(tǒng)和原則,如“通過不正常運行污染治理設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”,需要移交公安部門行政拘留,但規(guī)章中對于“不正?!钡慕忉屵^于寬泛,只要是有污染治理設施的企業(yè)出現(xiàn)污染物超標排放,究其原因總有某個污染治理環(huán)節(jié)“不正常”,因此一旦出現(xiàn)超標是否就要移送公安部門行政拘留。對于沒有污染治理設施、超標常態(tài)化的企業(yè),反而不屬于污染治理設施不正常使用,因此不需要移送公安部門行政拘留,如果有治理設施的處理力度高于無處理設施的,這不符合客觀實際,也不符合立法者本意。

3、綜合行政措施運用地區(qū)間不均衡。以今年4月14日浙江省環(huán)保廳發(fā)布會通報,全省2015年實施查封、扣押案件1150件,限產(chǎn)、停產(chǎn)案件594件,移送行政拘留479件,移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件666件,刑事拘留1082人,浙江的刑事案件數(shù)量一直占據(jù)了全國刑事案件的一半左右,行政處罰案件也是全國第一,是否就代表浙江的環(huán)境刑事犯罪比例畸高,顯然不能這么說。再以全市去年查封扣押的案件數(shù)量來看,去年的絕大部分案件在嘉善,以此判斷嘉善的未批先建案件比例最高,顯然也無法得出這樣的結論。某些地方某些行業(yè)整治之時,對于該行業(yè)的環(huán)保違法適當從重處理本也無可非議,但有時環(huán)保部門迫于壓力,選擇處罰金額最高的法條再頂格處罰,確實欠妥。某個地區(qū)的某一類行政措施的運用,不能以某些主要領導觀念、某些重要事件發(fā)展而變化,這樣的行政執(zhí)法“個人色彩”過于濃厚,這不是依法治國,也不是依法行政,也容易出現(xiàn)行政執(zhí)法的不公平、不公正。

再如,對于按日連續(xù)處罰的復查,按照規(guī)定須在三十日內(nèi)完成,但各地差異很大,有些地方數(shù)日后進行復查,也有地方到二十日以后進行復查。同樣的預期未改正,第三日復查和第三十日復查的最終處罰額度是10倍關系,影響執(zhí)法的公正性、合理性。當事人難免會產(chǎn)生對執(zhí)法機關、執(zhí)法人員的“情緒化”產(chǎn)生質(zhì)疑。

4、法律和標準不明確。由于《環(huán)境保護法》的修訂,我國環(huán)保法律法規(guī)新舊法之間存在一定沖突,如何適用法律法規(guī)有很多爭議和不同的理解。

比如環(huán)保“未批先建”案件查處,環(huán)保部建議先按照《環(huán)保法》第六十一條和《環(huán)評法》第三十一條查處,投入運行的再按照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條查處。但實際操作中爭議頗多:一是法律規(guī)定的是正在建設階段,實際查處的多已建成投產(chǎn);二是《環(huán)保法》沒有處罰金額,金額引用《環(huán)評法》,但《環(huán)評法》可以限期補辦;三是建成的繼續(xù)按照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條處罰,“未批先建”與“未驗先投”有一定的因果關系,沒有審批當然不存在驗收,只要未審批必然存在未驗收;四是環(huán)?!叭瑫r”驗收已經(jīng)不是行政許可,新修訂的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》中都沒有相關罰則,正在征求意見的《建設項目環(huán)境保護管理條例》中也無相關罰則。

再如標準問題,如《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》(GB4287-2012),實施三年多來,雖然已經(jīng)兩次公告修改,但仍然存在不少疑問,已修改的不再贅述,以總銻為例,執(zhí)行標準為0.1mg/L,雖然出發(fā)點是好的,但前期是否充分調(diào)研和科學論證,有待商榷:首先,總銻國家尚未制定排污費收費當量,按照《水污染防治法》和《浙江省水污染防治條例》相關規(guī)定,超標按照應繳排污費計算罰款金額,無排污費當量也就無法作出罰款處罰;其次,銻為重金屬,按照兩高司法解釋超標三倍涉嫌刑事犯罪,而其他排放標準中并無總銻指標,該行業(yè)超過0.4mg/L以上即為嚴重污染環(huán)境,而其他行業(yè)再高也不作為嚴重污染環(huán)境,以此標準作為刑事標準的入罪標準確實有待商榷;再次,染整行業(yè)中污水處理越規(guī)范、中水回用越高的企業(yè)廢水越容易超標,總銻的來源為染料助劑,最佳的減排途徑應在上游染料助劑的生產(chǎn)企業(yè),通過清潔生產(chǎn)、原材料替換等形式進行,而通過下游企業(yè)的污染治理不應當是環(huán)保管理的首選;最后,標準修改單發(fā)布公告數(shù)日后即實施也涉嫌程序違法,按照行政法有關規(guī)定,公告送達的期限不應少于60日,而且也應該給予排污者一定的時間整改。

三、關于行政執(zhí)法自由裁量的建議

1、建立完善“兩張清單一張表”

“兩張清單一張表”即處罰裁量清單、處罰豁免清單、綜合行政措施的運用表,是環(huán)境執(zhí)法依法行政的一把標尺。

(1)修訂處罰裁量清單

隨著《大氣污染防治法》的修訂,環(huán)保一系列單行法正在逐步修訂,新法處罰力度明顯加大,以《大氣污染防治法》為例,處罰額度差不多是修訂前的10倍,現(xiàn)在環(huán)保部門應當對處罰的自由裁量進行全面修訂,充分體現(xiàn)過罰相當,而且在全市層面要盡量做到統(tǒng)一。對于縣(市、區(qū))地方特色行業(yè)的處罰的自由裁量,由各地自行討論確定,但須報市局備案。在今后各縣(市、區(qū))環(huán)保部門的行政處罰復議案件中,處罰額度明顯超出裁量范圍又無原因說明的,在復議決定中按照行政行為“顯失公正”的有關規(guī)定,變更其處罰決定,并在目標責任制“依法行政”項目中予以扣分。

(2)建立處罰豁免清單

針對一些常見的環(huán)境違法行為,按照寬嚴相濟的原則,對符合從重、從輕的構成要素進行進一步梳理。特別是對于違法行為輕微又及時糾正或無實質(zhì)污染的行為予以量化、細化、明確化,建立起一張?zhí)幜P豁免清單,在全市范圍內(nèi)實行,比如污染物濃度超標10%以內(nèi)又積極改正的,直接免于處罰。將對輕微違法者調(diào)查取證的人力、物力、精力改為對其的環(huán)保普法宣傳。

(3)建立綜合行政措施運用表

整個全市的現(xiàn)有案例和區(qū)域外的典型案例,研究建立起全市一張環(huán)境違法行為綜合措施運用表。對于同一程度的同一違法行為,全市應當采取同樣的行政措施,比如限產(chǎn)停產(chǎn)、查封扣押、移交公安行政拘留、恢復原狀等;對于責令限期改正的期限作原則性規(guī)定,比如責令限期拆除的時間規(guī)定15日內(nèi)、限期補辦驗收手續(xù)30日內(nèi)等;對于按日連續(xù)處罰的復查,也作一般性規(guī)定和原則性規(guī)定,比如一般復查期限在7日內(nèi),原則上不超過15日,超過15日需要說明原因等,最大限度的保持行政執(zhí)法的公平性。

2、完善協(xié)商例會和聯(lián)席制度

市縣兩級環(huán)保法規(guī)、監(jiān)察部門對于出現(xiàn)的環(huán)保疑難問題定期召開例會,每季度一次,會前疑難問題收集后下發(fā),充分醞釀,通過例會集中交流、討論爭取形成最大共識。無法形成共識的,涉及業(yè)務性、技術性較強的,由市環(huán)保局統(tǒng)一向上級環(huán)保部門報告、請示;涉及刑事司法的,由市環(huán)保局通過與市公安局、市中級法院、市檢察院定期召開環(huán)境保護案件行政執(zhí)法和刑事司法聯(lián)席會議解決,必要時邀請市紀委(監(jiān)察局)參加,聯(lián)席會議形成會議紀要,供市縣兩級環(huán)保部門行政執(zhí)法參考。

3、執(zhí)法者律人也要律己、守紀還要擔當

執(zhí)法者是環(huán)保一線工作者,是環(huán)保法律的執(zhí)行者、也是工作紀律的遵守者,執(zhí)法者必先守紀,律人者必先律己,執(zhí)法者要有面對排污者的能力,也要有面對監(jiān)督者的勇氣,“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從”,最好的自由裁量規(guī)定需要最好的執(zhí)行者。同樣,自由裁量是執(zhí)法者的保護傘,而非絆腳石,一線現(xiàn)場執(zhí)法者對違法行為最有發(fā)言權,在自由裁量的框架下,敢于擔當、敢于裁量,既要執(zhí)法最嚴、也要執(zhí)法最優(yōu)。

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