原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門行政執(zhí)法的規(guī)定不完全一致，執(zhí)法實際也有差異，“三合一”后的市場監(jiān)督管理局對行政執(zhí)法中的一些問題存在著不同的理解。
1.是否可以統(tǒng)一規(guī)定行政處罰程序？
《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》《質(zhì)量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》的行政處罰程序存在差異，導致市場監(jiān)管局實施行政處罰的程序不盡一致，給執(zhí)法帶來一定的困境。有地方如休寧縣、廣德縣市場監(jiān)管局綜合上述規(guī)章并結合自身實際，制定了統(tǒng)一的市場監(jiān)管行政處罰程序規(guī)定。有觀點認為，這種做法不可取。
一個行政機關實施行政處罰，程序各不相同，不僅給執(zhí)法帶來極大不便，還缺少執(zhí)法的嚴肅性和嚴謹性，不利于提升執(zhí)法公信力。當前省政府沒有統(tǒng)一行政處罰程序，市場監(jiān)管局統(tǒng)一規(guī)定有利于融合各項工作，提高執(zhí)法辦案效率?！蛾P于統(tǒng)一市場監(jiān)督管理部門行政執(zhí)法證件的通知》（皖府法〔2014〕36號）也要求縣級市場監(jiān)管局“有針對性地逐步構建統(tǒng)一規(guī)范、科學完備的執(zhí)法制度體系，進一步明確執(zhí)法標準，細化執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法程序，確保職責清晰、管理規(guī)范、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”。統(tǒng)一規(guī)定行政處罰程序不僅是執(zhí)法工作的需要，也為以后省政府制定市場監(jiān)管行政處罰程序奠定基礎。
統(tǒng)一程序時，對于上述規(guī)章不一致的，可以從有利于當事人、嚴格執(zhí)法的角度予以規(guī)定，如立案期限為七個工作日而不予以延長，當事人陳述申辯期限為三個工作日而不是三日。對于案件調(diào)查終結后的核審、合議還是審理，可以根據(jù)《安徽省人民政府關于進一步改進和規(guī)范行政執(zhí)法工作的意見》（皖政〔2012〕94號）第十四項處理。
2.責令改正是否需要告知救濟權？
有觀點認為，責令改正通知書無需載明當事人有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。
依據(jù)《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，當事人有違法行為的應當責令改正。根據(jù)一些法律法規(guī)規(guī)章，責令改正是行政處罰的前置條件，即拒不改正的才能實施行政處罰，如《食品標識管理規(guī)定》第二十七條。
責令改正要求當事人為一定行為或不為一定行為，對其權利和義務有直接的影響，這也是一種行政決定，屬于具體行政行為，拒不履行的可以依法強制執(zhí)行。和行政處罰等行政決定一樣，行政機關不能隨意做出責令改正的決定，要有一定證據(jù)支撐的違法事實和法律法規(guī)依據(jù)。依據(jù)《行政復議法》第六條第五、七項和《行政訴訟法》第十一條第一款第三、七項，當事人可以申請行政復議或者提起行政訴訟?！缎姓妥h法實施條例》第十七條更是明確：“行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產(chǎn)生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限?！?br> 當事人具有的權利，不在于行政機關是否告知，即使不告知救濟權利，當事人仍然可以申請行政復議或者提起行政訴訟。況且，不告知使當事人行使救濟的權利的期限延長，如提起訴訟的期限由三個月變?yōu)樽铋L二年，責令改正的決定處于不穩(wěn)定狀態(tài)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋［2000］8號）第四十一條第一款規(guī)定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年?！?br> 1998版的工商行政處罰文書的《責令改正通知書》沒有告知救濟權的內(nèi)容，2008版的則明確了救濟權。2014年省政府法制辦等四部門統(tǒng)一制作的市場監(jiān)管機關行政處罰文書中，《責令改正通知書》沒有告知救濟權的內(nèi)容，宜做進一步改進和完善。當然，如果沒有告知，不否定責令改正的合法性，只是不利于當事人權利的保障，致使責令改正可能處于不穩(wěn)定狀態(tài)，影響后續(xù)行為。
因此，依據(jù)《行政處罰法》第二十三條責令改正的，市場監(jiān)管局可以將責令改正在行政處罰決定書中一并載明；對于行政處罰前置的責令改正，宜告知當事人拒不改正的法律后果和法定救濟權利。
3.稽查大隊執(zhí)法人員能否實施行政強制措施？
有觀點認為，省委辦公廳皖辦發(fā)〔2013〕24號文件規(guī)定，縣市場監(jiān)管稽查大隊為縣市場監(jiān)管局直屬事業(yè)單位，受其委托承擔本行政區(qū)域內(nèi)市場監(jiān)管稽查工作。因此，根據(jù)《行政處罰法》和《技術監(jiān)督行政處罰委托實施辦法》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》，稽查大隊只能受市場監(jiān)管局的委托執(zhí)法。按照《行政強制法》規(guī)定，其執(zhí)法人員不能實施行政強制措施。根據(jù)上述觀點，稽查大隊在執(zhí)法時不能實施強制措施，有的地方則先行登記保存，再交其他辦案機構實施，給執(zhí)法帶來被動，影響執(zhí)法效率。
皖辦發(fā)〔2013〕24號文件規(guī)定稽查大隊受委托承擔稽查工作，主要是與市場監(jiān)管局（政府工作部門）、市場監(jiān)督檢驗所（檢測機構）、市場監(jiān)管所（派出機構）等主體相區(qū)別。稽查大隊是市場監(jiān)管局的直屬單位，不是《行政處罰法》規(guī)定的可委托的管理公共事務的事業(yè)組織，這兩種委托有差異。
實踐中，許多地方的稽查大隊作為市場監(jiān)管局的辦案機構執(zhí)法辦案，案件受理、審理、決定等流程皆由市場監(jiān)管局的負責人批準、處理，而不是由稽查大隊的負責人批準、處理，這與市場監(jiān)管所、職能科局執(zhí)法辦案完全一樣。因此，稽查大隊與其他內(nèi)設機構、直屬行政機構等辦案機構一樣，直接隸屬于市場監(jiān)管局，以市場監(jiān)管局的名義開展執(zhí)法，執(zhí)法辦案行為被市場監(jiān)管局全程管控，執(zhí)法行為就是市場監(jiān)管局行為而不是委托行為。因此，稽查執(zhí)法人員只要取得行政執(zhí)法資格，可以實施行政強制措施。
4.行政強制措施期限從何時計算？
有觀點認為，查封、扣押等行政強制措施從實施的次日起算，期限屆滿之日為節(jié)假日的予以順延。理由是依據(jù)《民事訴訟法》“期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期”的規(guī)定。
《民事訴訟法》規(guī)定期間旨在充分保障訴訟參加人的權利，不是為法院提供便利，所以當日不計算在內(nèi)，最后為節(jié)假日予以順延。《行政處罰法》規(guī)定在七日內(nèi)依照民事訴訟法規(guī)定送達行政處罰決定書，《行政復議法》規(guī)定行政復議期間的計算和行政復議文書的送達依照民事訴訟法關于期間、送達的規(guī)定執(zhí)行。這也是保障當事人、申請人和第三人的權利的需要，而不是為執(zhí)法機關、復議機關提供便利。
《行政強制法》規(guī)定查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復雜的可以延長。該法的“期限”與《民事訴訟法》的“期間”不是一個概念，“本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日”表明三十日的期限不是指工作日，不能含節(jié)假日。
《行政強制法》立法本意是約束執(zhí)法機關的行為，規(guī)范行政強制的實施，保障當事人的合法權益。實施強制措施即刻發(fā)生法律效力，市場監(jiān)管局立即對相關財物和場所進行了暫時性的控制。如果不從當日而從次日計算，無疑延長了強制措施的期限。同樣，強制措施的期限是明確的，如果最后一日是節(jié)假日而順延，延長了強制措施的期限。這顯然不利于保障當事人權利，不符合《行政強制法》立法本意。
5.實施強制措施后是否應當即時立案？
有觀點認為，市場監(jiān)管局對相關財物實施查封、扣押強制措施后，無需立即立案，按照相關程序，只要在七個工作日內(nèi)立案都是可以的。
根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，實施行政強制措施的目的有四：制止違法行為，防止證據(jù)毀損，避免危害發(fā)生，控制危險擴大。不管基于何種目的實施強制措施，都是以當事人行為具有一定的違法性且掌握初步證據(jù)為前提的。當事人有一定的違法性且有初步證據(jù)的情況下，宜及時立案。既然已經(jīng)實施了強制措施，說明符合立案條件了，宜在批準強制措施或者補辦批準手續(xù)時予以立案。如果暫緩立案，雖然不違法，但期間當事人如果繼續(xù)從事違法行為，市場監(jiān)管局存在失職可能。更為重要的是，實施行政強制措施有時間限制，如果不抓緊立案調(diào)查，在強制措施期間內(nèi)可能無法做出處理決定，將給執(zhí)法辦案造成被動。
6.原食品生產(chǎn)、流通管理的規(guī)章和規(guī)范性文件能否繼續(xù)適用？
1.是否可以統(tǒng)一規(guī)定行政處罰程序？
《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》《質(zhì)量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》的行政處罰程序存在差異，導致市場監(jiān)管局實施行政處罰的程序不盡一致，給執(zhí)法帶來一定的困境。有地方如休寧縣、廣德縣市場監(jiān)管局綜合上述規(guī)章并結合自身實際，制定了統(tǒng)一的市場監(jiān)管行政處罰程序規(guī)定。有觀點認為，這種做法不可取。
一個行政機關實施行政處罰，程序各不相同，不僅給執(zhí)法帶來極大不便，還缺少執(zhí)法的嚴肅性和嚴謹性，不利于提升執(zhí)法公信力。當前省政府沒有統(tǒng)一行政處罰程序，市場監(jiān)管局統(tǒng)一規(guī)定有利于融合各項工作，提高執(zhí)法辦案效率?！蛾P于統(tǒng)一市場監(jiān)督管理部門行政執(zhí)法證件的通知》（皖府法〔2014〕36號）也要求縣級市場監(jiān)管局“有針對性地逐步構建統(tǒng)一規(guī)范、科學完備的執(zhí)法制度體系，進一步明確執(zhí)法標準，細化執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法程序，確保職責清晰、管理規(guī)范、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”。統(tǒng)一規(guī)定行政處罰程序不僅是執(zhí)法工作的需要，也為以后省政府制定市場監(jiān)管行政處罰程序奠定基礎。
統(tǒng)一程序時，對于上述規(guī)章不一致的，可以從有利于當事人、嚴格執(zhí)法的角度予以規(guī)定，如立案期限為七個工作日而不予以延長，當事人陳述申辯期限為三個工作日而不是三日。對于案件調(diào)查終結后的核審、合議還是審理，可以根據(jù)《安徽省人民政府關于進一步改進和規(guī)范行政執(zhí)法工作的意見》（皖政〔2012〕94號）第十四項處理。
2.責令改正是否需要告知救濟權？
有觀點認為，責令改正通知書無需載明當事人有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。
依據(jù)《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，當事人有違法行為的應當責令改正。根據(jù)一些法律法規(guī)規(guī)章，責令改正是行政處罰的前置條件，即拒不改正的才能實施行政處罰，如《食品標識管理規(guī)定》第二十七條。
責令改正要求當事人為一定行為或不為一定行為，對其權利和義務有直接的影響，這也是一種行政決定，屬于具體行政行為，拒不履行的可以依法強制執(zhí)行。和行政處罰等行政決定一樣，行政機關不能隨意做出責令改正的決定，要有一定證據(jù)支撐的違法事實和法律法規(guī)依據(jù)。依據(jù)《行政復議法》第六條第五、七項和《行政訴訟法》第十一條第一款第三、七項，當事人可以申請行政復議或者提起行政訴訟。《行政復議法實施條例》第十七條更是明確：“行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產(chǎn)生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。”
當事人具有的權利，不在于行政機關是否告知，即使不告知救濟權利，當事人仍然可以申請行政復議或者提起行政訴訟。況且，不告知使當事人行使救濟的權利的期限延長，如提起訴訟的期限由三個月變?yōu)樽铋L二年，責令改正的決定處于不穩(wěn)定狀態(tài)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋［2000］8號）第四十一條第一款規(guī)定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過兩年。”
1998版的工商行政處罰文書的《責令改正通知書》沒有告知救濟權的內(nèi)容，2008版的則明確了救濟權。2014年省政府法制辦等四部門統(tǒng)一制作的市場監(jiān)管機關行政處罰文書中，《責令改正通知書》沒有告知救濟權的內(nèi)容，宜做進一步改進和完善。當然，如果沒有告知，不否定責令改正的合法性，只是不利于當事人權利的保障，致使責令改正可能處于不穩(wěn)定狀態(tài)，影響后續(xù)行為。
因此，依據(jù)《行政處罰法》第二十三條責令改正的，市場監(jiān)管局可以將責令改正在行政處罰決定書中一并載明；對于行政處罰前置的責令改正，宜告知當事人拒不改正的法律后果和法定救濟權利。
3.稽查大隊執(zhí)法人員能否實施行政強制措施？
有觀點認為，省委辦公廳皖辦發(fā)〔2013〕24號文件規(guī)定，縣市場監(jiān)管稽查大隊為縣市場監(jiān)管局直屬事業(yè)單位，受其委托承擔本行政區(qū)域內(nèi)市場監(jiān)管稽查工作。因此，根據(jù)《行政處罰法》和《技術監(jiān)督行政處罰委托實施辦法》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》，稽查大隊只能受市場監(jiān)管局的委托執(zhí)法。按照《行政強制法》規(guī)定，其執(zhí)法人員不能實施行政強制措施。根據(jù)上述觀點，稽查大隊在執(zhí)法時不能實施強制措施，有的地方則先行登記保存，再交其他辦案機構實施，給執(zhí)法帶來被動，影響執(zhí)法效率。
皖辦發(fā)〔2013〕24號文件規(guī)定稽查大隊受委托承擔稽查工作，主要是與市場監(jiān)管局（政府工作部門）、市場監(jiān)督檢驗所（檢測機構）、市場監(jiān)管所（派出機構）等主體相區(qū)別。稽查大隊是市場監(jiān)管局的直屬單位，不是《行政處罰法》規(guī)定的可委托的管理公共事務的事業(yè)組織，這兩種委托有差異。
實踐中，許多地方的稽查大隊作為市場監(jiān)管局的辦案機構執(zhí)法辦案，案件受理、審理、決定等流程皆由市場監(jiān)管局的負責人批準、處理，而不是由稽查大隊的負責人批準、處理，這與市場監(jiān)管所、職能科局執(zhí)法辦案完全一樣。因此，稽查大隊與其他內(nèi)設機構、直屬行政機構等辦案機構一樣，直接隸屬于市場監(jiān)管局，以市場監(jiān)管局的名義開展執(zhí)法，執(zhí)法辦案行為被市場監(jiān)管局全程管控，執(zhí)法行為就是市場監(jiān)管局行為而不是委托行為。因此，稽查執(zhí)法人員只要取得行政執(zhí)法資格，可以實施行政強制措施。
4.行政強制措施期限從何時計算？
有觀點認為，查封、扣押等行政強制措施從實施的次日起算，期限屆滿之日為節(jié)假日的予以順延。理由是依據(jù)《民事訴訟法》“期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期”的規(guī)定。
《民事訴訟法》規(guī)定期間旨在充分保障訴訟參加人的權利，不是為法院提供便利，所以當日不計算在內(nèi)，最后為節(jié)假日予以順延?！缎姓幜P法》規(guī)定在七日內(nèi)依照民事訴訟法規(guī)定送達行政處罰決定書，《行政復議法》規(guī)定行政復議期間的計算和行政復議文書的送達依照民事訴訟法關于期間、送達的規(guī)定執(zhí)行。這也是保障當事人、申請人和第三人的權利的需要，而不是為執(zhí)法機關、復議機關提供便利。
《行政強制法》規(guī)定查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復雜的可以延長。該法的“期限”與《民事訴訟法》的“期間”不是一個概念，“本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日”表明三十日的期限不是指工作日，不能含節(jié)假日。
《行政強制法》立法本意是約束執(zhí)法機關的行為，規(guī)范行政強制的實施，保障當事人的合法權益。實施強制措施即刻發(fā)生法律效力，市場監(jiān)管局立即對相關財物和場所進行了暫時性的控制。如果不從當日而從次日計算，無疑延長了強制措施的期限。同樣，強制措施的期限是明確的，如果最后一日是節(jié)假日而順延，延長了強制措施的期限。這顯然不利于保障當事人權利，不符合《行政強制法》立法本意。
5.實施強制措施后是否應當即時立案？
有觀點認為，市場監(jiān)管局對相關財物實施查封、扣押強制措施后，無需立即立案，按照相關程序，只要在七個工作日內(nèi)立案都是可以的。
根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，實施行政強制措施的目的有四：制止違法行為，防止證據(jù)毀損，避免危害發(fā)生，控制危險擴大。不管基于何種目的實施強制措施，都是以當事人行為具有一定的違法性且掌握初步證據(jù)為前提的。當事人有一定的違法性且有初步證據(jù)的情況下，宜及時立案。既然已經(jīng)實施了強制措施，說明符合立案條件了，宜在批準強制措施或者補辦批準手續(xù)時予以立案。如果暫緩立案，雖然不違法，但期間當事人如果繼續(xù)從事違法行為，市場監(jiān)管局存在失職可能。更為重要的是，實施行政強制措施有時間限制，如果不抓緊立案調(diào)查，在強制措施期間內(nèi)可能無法做出處理決定，將給執(zhí)法辦案造成被動。
6.原食品生產(chǎn)、流通管理的規(guī)章和規(guī)范性文件能否繼續(xù)適用？
食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一行使質(zhì)檢部門食品生產(chǎn)和工商部門食品流通監(jiān)管職責，原來質(zhì)檢部門和工商部門制定的食品監(jiān)管的規(guī)章和規(guī)范性文件不因機構職能劃轉(zhuǎn)而歸于無效，市場監(jiān)管局可以其為依據(jù)開展食品安全監(jiān)管，除非明確被廢止或者被新的規(guī)章和規(guī)范性文件所取代。（來源：工商文匯報）
聯(lián)系客服
