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“三局合一”后若干法律問(wèn)題淺析

□劉 軍 賈繼超

　　截至2015年上半年末，江蘇、安徽等七?。ㄊ校┰诳h級(jí)均實(shí)行質(zhì)監(jiān)局、工商局、食藥局“三局合一”市場(chǎng)監(jiān)督管理局的體制?！叭趾弦弧焙?，三種執(zhí)法程序和多種執(zhí)法文書(shū)給縣級(jí)局和基層派出機(jī)構(gòu)帶來(lái)了很大的困惑和疑慮，在相當(dāng)程度上影響了市場(chǎng)監(jiān)督管理局工作的開(kāi)展。

　　目前縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：持原有執(zhí)法證能否執(zhí)法，能否跨領(lǐng)域執(zhí)法；執(zhí)法程序發(fā)生沖突時(shí)如何處理；加掛牌子的食品藥品監(jiān)督管理局的主體資格問(wèn)題。筆者在此對(duì)這些問(wèn)題做一粗淺的梳理。

　　執(zhí)法身份合法性的疑慮，即原三局執(zhí)法人員持有原執(zhí)法證是否可以執(zhí)行原屬其他局領(lǐng)域的職責(zé)？

　　答案是可以。在有關(guān)三局職責(zé)權(quán)限的主要法律法規(guī)中，不僅以前的《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)分別賦予了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)不同的監(jiān)管職責(zé)，即使是新頒布的法律法規(guī)也沒(méi)有專門對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的職責(zé)權(quán)限作出專門規(guī)定。省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善市縣工商質(zhì)監(jiān)食品藥品管理體制加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管意見(jiàn)的通知》（蘇政辦發(fā)〔2014〕93號(hào)）有明確規(guī)定：縣（市）可以整合現(xiàn)有衛(wèi)生（餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全執(zhí)法）、工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管相關(guān)執(zhí)法力量，組建統(tǒng)一的隸屬市場(chǎng)監(jiān)督管理局領(lǐng)導(dǎo)的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，承擔(dān)本區(qū)域工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管等市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作。有些部門規(guī)章也有明確規(guī)定，因此，在沒(méi)有換發(fā)新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局執(zhí)法證的過(guò)渡期，持原有執(zhí)法證是可以跨領(lǐng)域執(zhí)法的。

　　執(zhí)法程序發(fā)生沖突時(shí)如何解決? 

    答案是求同存異，有利于當(dāng)事人。“三局合一”后，無(wú)論是執(zhí)法程序還是投（申）訴、舉報(bào)的時(shí)限、處理辦法都不一致，我們要對(duì)這些程序按照一定的原則進(jìn)行梳理，根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待。

　　首先，要認(rèn)識(shí)到行政程序之間的共性，做到常用程序上盡可能的一致。事實(shí)上，三局在行政處罰中的最終依據(jù)都是《行政處罰法》，只是部分環(huán)節(jié)不一致?！督K省行政處罰程序規(guī)定》也對(duì)行政處罰有統(tǒng)一的規(guī)定，這也是依據(jù)之一。對(duì)于共性的東西，可以固定下來(lái)，并制定相應(yīng)的文書(shū)，以減少執(zhí)法過(guò)程中的繁瑣。

　　其次，要認(rèn)識(shí)到不同階段、不同產(chǎn)品、不同對(duì)象的特殊性，承認(rèn)規(guī)章的效力，對(duì)于特殊規(guī)定，應(yīng)該嚴(yán)格遵守。由于工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)的行政執(zhí)法各有自己的特點(diǎn)和要求，因而程序上出現(xiàn)了相互之間的差異性。目前，國(guó)家工商局、國(guó)家質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局依然繼續(xù)存在，依然繼續(xù)根據(jù)自己的職能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布規(guī)章，這些規(guī)章，我們?cè)趫?zhí)法中要遵守，否則有違依法行政的基本要求，行政行為可能存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。要從有利于當(dāng)事人、有利于規(guī)范執(zhí)法的角度出發(fā)。按照立法法的規(guī)定，規(guī)章之間的沖突、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章的沖突，由國(guó)務(wù)院裁決。

　　加掛牌子的縣級(jí)食藥局在政府職能部門中是否具有獨(dú)立的主體資格？

    答案是加掛牌子的食藥局不具有獨(dú)立主體資格。各省轄市編辦在批轉(zhuǎn)縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局“三定”規(guī)定時(shí)，僅明確了市場(chǎng)監(jiān)督管理局的職責(zé)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確食藥監(jiān)局職責(zé)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。且規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)督管理局行使工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管職責(zé)。依照職權(quán)法定原則，加掛牌子的縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局在政府職能部門中不具有獨(dú)立的主體資格。這次機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)就是加強(qiáng)食品監(jiān)管，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制。市場(chǎng)監(jiān)督管理局在工作中要保證食藥局監(jiān)管工作保持獨(dú)特性，這既是上級(jí)部門的要求，也是食品藥品監(jiān)管工作自身特殊性的客觀要求。如果忽視了食品藥品監(jiān)管，就違背了這次改革的初衷，總之改革的目的是加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管，而不是把食品藥監(jiān)監(jiān)管邊緣化。