作者:傅金龍等
2009年10月9日
良好海洋生態(tài)環(huán)境是保護海洋生物多樣性的重要基礎(chǔ)，也是沿海和海島地區(qū)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本要求。近年來我省海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度加大，但仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需從多個方面加大努力，力爭實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展與碧海綠島美景的和諧共存。
一、高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護
積極制定出臺相關(guān)政策文件。先后于2001年和2006年兩次編制（修編）《浙江省海洋功能區(qū)劃》，分別經(jīng)省政府和國務(wù)院批準(zhǔn)實施。2004年省人大批準(zhǔn)出臺《浙江省海洋環(huán)境保護條例》，成為海洋生態(tài)環(huán)保建設(shè)重要法律依據(jù)。2005年、2006年分別制定《浙江省漁業(yè)管理條例》、《浙江省海域使用管理辦法》，加強海洋漁業(yè)資源和海域使用的管理。相繼出臺《浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃》、《浙江省碧海生態(tài)建設(shè)行動計劃》等，以期在發(fā)展海洋經(jīng)濟同時，加強海洋生態(tài)環(huán)境資源的有序開發(fā)、有效保護。
設(shè)立一批海洋生態(tài)保護區(qū)。2006年，經(jīng)省政府同意，出臺《浙江省海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》，并相繼建立南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)和象山港、西門島、馬鞍列島、漁山列島等海洋特別保護區(qū)，以及五峙島、韭山列島等省級海洋自然保護區(qū)和庵東、靈昆等濱海濕地保護區(qū)，建成一批人工魚礁和紅樹林，初步形成分布廣泛、類型各異的海洋生態(tài)保護區(qū)體系。
加大海洋環(huán)境污染防治與執(zhí)法監(jiān)管力度。近年來全省加大海洋環(huán)境污染防治與監(jiān)督管理力度，組織開展近岸海域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀與趨勢性監(jiān)測、重要海洋功能區(qū)監(jiān)測、典型生態(tài)脆弱區(qū)監(jiān)測、赤潮監(jiān)測，以及海浪、潮汐、海溫等海洋常規(guī)要素監(jiān)測預(yù)報和風(fēng)暴潮災(zāi)害預(yù)警報，較全面掌握了全省近岸海域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和海洋生物狀況及其趨勢。同時，沿?？h級以上城市和重要產(chǎn)業(yè)區(qū)塊污水處理設(shè)施基本建成，陸源污水達(dá)標(biāo)排放率有所提高；海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)已納入滬蘇浙兩省一市區(qū)域合作框架，長三角聯(lián)合治海執(zhí)法行動正逐漸展開。
二、海洋生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
近岸海域污染尚未得到有效控制。據(jù)《浙江省海洋環(huán)境統(tǒng)計公報》（2007年），我省中度和嚴(yán)重污染海域占內(nèi)水水域面積的70.7%，其中海水無機氮和活性磷酸鹽、石油類污染水平分居全國第二、第四，海洋功能區(qū)主導(dǎo)功能水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為21.2%。杭州灣、甬江口、樂清灣、臺州灣等港灣呈嚴(yán)重富營養(yǎng)化。省赤潮發(fā)生次數(shù)和受災(zāi)面積均居全國前列，成為全國受赤潮災(zāi)害最嚴(yán)重海域，且呈有毒赤潮和復(fù)合型赤潮發(fā)生頻率不斷上升、范圍不斷擴大、持續(xù)時間不斷增長趨勢。
海洋生物環(huán)境失調(diào)尚未引起充分重視。近年來大量的圍涂造地、碼頭建設(shè)、海底挖砂、傾廢排污等活動，已改變部分近岸海域自然地形地貌、底質(zhì)分布和潮流動力條件，造成不少淺海、港灣發(fā)生程度不同的淤積、海岸侵蝕現(xiàn)象，歷史上自然形成的一些重要鳥類、海洋經(jīng)濟魚、蝦、蟹和貝藻類生物產(chǎn)卵場、育肥場或越冬場逐漸消失，許多珍稀瀕危野生生物瀕臨絕跡。例如與1988年相比，2002年象山港典型增養(yǎng)殖區(qū)的海洋浮游植物種類減少近一半，海洋浮游動物減少17.4%；臺州椒江口灘涂養(yǎng)殖區(qū)及鄰近海域底棲生物的數(shù)量及密度，分別下降29.7%和69.8%。
海洋管理體制機制尚未理順。我省海洋法制建設(shè)工作與海洋開發(fā)利用和有效保護要求尚有差距，存在海洋、環(huán)保、海事等部門間職能交叉、多頭執(zhí)法、越位缺位并存，以及設(shè)施等資源難以共享、管理監(jiān)督不到位等現(xiàn)象。同時，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測與執(zhí)法能力建設(shè)資金投入相對不足，環(huán)境監(jiān)測預(yù)報網(wǎng)絡(luò)尚不健全，業(yè)務(wù)技術(shù)設(shè)備和人員較匱乏，工作運行經(jīng)費較為緊張。
三、消除海洋生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)中的四大誤區(qū)
“海洋資源無限豐富”，忽視資源平衡和責(zé)任承擔(dān)。用海理念上，目前我省對海洋資源，包括生態(tài)資源、生物資源、岸線資源、灘涂資源等仍以索取為主，部分涉海規(guī)劃決策者、執(zhí)行者乃至監(jiān)督者的保護觀念、資源平衡觀念尚未得到充分認(rèn)識和認(rèn)同，粗放型和掠奪性開發(fā)海洋現(xiàn)象仍然存在。同時，在現(xiàn)有財政、考核制度安排下，不少地方政府未能切實承擔(dān)起作為海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)護者職責(zé)。
“海洋污染來自陸源”，忽視海洋經(jīng)濟活動的污染。目前我省近海海域主要污染物80%以上來自外源和陸源排污，據(jù)《浙江省海洋環(huán)境統(tǒng)計公報》（2007年），我省監(jiān)測的30個入海排污口中，96.7％的入海排污口污水存在超標(biāo)排放。同時，也需高度重視海洋經(jīng)濟開發(fā)活動，特別是圍涂造地、河口造田、炸島采石、海底挖砂、海洋傾廢排污、違法捕撈等，以及海水養(yǎng)殖、碼頭泊位、船舶修造、跨海橋梁等海洋經(jīng)濟活動對海洋生態(tài)環(huán)境的影響。
“海洋污染來自外源”，忽視本省活動造成的污染。據(jù)《杭州灣環(huán)境研究項目》研究，我省近海海域內(nèi)88%的無機氮、94%的總磷來自長江。但同時，隨著石化、船舶、能源電力、淺海養(yǎng)殖、港口物流、灘涂圍墾等海洋產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，也應(yīng)高度重視我省經(jīng)濟活動對海洋生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響。實際上，除杭州灣外，象山港、臺州灣、樂清灣、甌江口、鰲江口等近海海域整體上海水已為劣四類，而這些海域的環(huán)境破環(huán)更大程度上應(yīng)屬于當(dāng)?shù)?，而不?yīng)歸咎于外源。
“海洋生態(tài)環(huán)境可建設(shè)”，忽視艱巨性乃至不可修復(fù)性。長期以來我國在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的理念和政策導(dǎo)向上堅持“誰污染、誰治理”，但它隱含了三個不可靠的前提：一是污染行為責(zé)任人可以追究，實際上很多污染行為責(zé)任人難以明確，即存在“公共地悲劇”風(fēng)險；二是污染行為責(zé)任人可以承擔(dān)治污責(zé)任，實際上相當(dāng)多污染無技術(shù)或無能力治理，后果只能由社會承擔(dān)；三是污染可以治理，實際上許多污染難以治理，多需巨大的經(jīng)濟、時間和生態(tài)等成。因此，更合理的生態(tài)環(huán)境建設(shè)理念和政策應(yīng)為“防治兼顧、以防為主”。對海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)來說，由于海洋綜合治理情況的復(fù)雜性，有效治理的技術(shù)手段尚未成熟，“以防為主”更顯必須；同時，由于海洋環(huán)境污染的流動性和海洋生態(tài)改善的共享性，跨區(qū)聯(lián)合防治更顯必要。
四、積極推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)的若干建議
積極確立“科學(xué)用海”理念和政策導(dǎo)向。廣泛宣傳海洋資源有限、環(huán)境容量有限、海洋資源環(huán)境有償使用與平衡使用等理念，并努力落實到相關(guān)政策導(dǎo)向中去，確保實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護“雙贏”。強化涉海項目區(qū)域論證和生態(tài)評價，特別要加強區(qū)域內(nèi)涉海項目群、海洋產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的區(qū)域論證，更加重視生態(tài)效益、社會效益評價，更加注重海洋項目環(huán)境污染或生態(tài)影響的集成性。廣泛引入項目利益相關(guān)方，特別是居民和社會公眾力量的監(jiān)督參與，促使海洋經(jīng)濟發(fā)展與群眾利益保障間的平衡。
積極加強和改善海洋生態(tài)環(huán)境保護。堅持“防治兼顧、以防為主”理念和政策導(dǎo)向，實施海陸同步監(jiān)督管理，加強陸地污染源控制，對重點污染排放企業(yè)和污水處理廠的監(jiān)管嚴(yán)格執(zhí)行在線、全程監(jiān)測。加大違規(guī)排放宣傳和處罰力度，加強責(zé)任追究，使排污企業(yè)不敢排、相關(guān)部門和單位不敢玩忽職守。加強對海水養(yǎng)殖、海洋捕撈、港口作業(yè)、海洋工程建設(shè)等涉海活動污染的防治，海水養(yǎng)殖要制定專項污染防治法規(guī)和規(guī)劃，實現(xiàn)專項治理、長期堅持；高度重視港口作業(yè)和船舶工業(yè)污染，有效提高船舶和港口碼頭防污設(shè)施配備率，防止漏油等事故出現(xiàn)。同時，探索建立以象山港、樂清灣、三門灣、臺州灣等重點海域排污總量控制制度為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管機制，科學(xué)確定各區(qū)主要入海污染物的排放數(shù)量、方式以及降污減排分配方案，實現(xiàn)“以海限陸”環(huán)保管理新模式。加強跨區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境聯(lián)建，進(jìn)一步加強滬蘇浙合作，重點在海洋污染源分布與聯(lián)合監(jiān)控、海洋污染原因調(diào)研分析、海洋污染和生態(tài)修復(fù)技術(shù)研究、海洋污染聯(lián)合同步治理、定量化責(zé)任分配與費用成本分擔(dān)等領(lǐng)域展開有效合作，提升合作效果。
積極把海洋生態(tài)修復(fù)放到更加突出位置。加快開展全省重要海域水動力數(shù)值模型試驗，掌握各重要港灣、灘涂、淺海的水動力環(huán)境基本資料，在此基礎(chǔ)上科學(xué)確定各區(qū)域的可開發(fā)強度、功能導(dǎo)向，明確各港灣、灘涂和淺海的開發(fā)條件與要求，實現(xiàn)分類管理。開展杭州灣、三門灣、樂清灣、臺州灣、甌江口、鰲江等重要港灣生態(tài)環(huán)境調(diào)查與研究，實施重點海域海灣生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)計劃，加強重要經(jīng)濟動植物的繁殖、洄游與棲息地保護。加大重點海洋生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)力度，進(jìn)一步在沿海地區(qū)規(guī)劃建立海洋漁業(yè)種質(zhì)資源與瀕危物種特別保護區(qū)、濕地自然保護區(qū)，保護好一批生態(tài)港灣、濕地和淺海，建設(shè)好一批漁業(yè)資源增殖放流區(qū)和生態(tài)型人工魚礁區(qū)，維持涌升流、紅樹林、濱海濕地等特有生態(tài)系統(tǒng)，維護區(qū)域性水動力特征。
積極建立健全海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)平臺。加強海洋生態(tài)環(huán)境能力保障體系建設(shè)。重點加強五大體系建設(shè)：海洋環(huán)境監(jiān)測體系，包括遙感監(jiān)測能力、在線監(jiān)測和海上自動監(jiān)測站，作為海洋生態(tài)環(huán)保的決策基礎(chǔ)與依據(jù)；赤潮災(zāi)害監(jiān)測與防災(zāi)減災(zāi)體系，包括赤潮信息庫和災(zāi)害損失評估業(yè)務(wù)系統(tǒng)化、管理機構(gòu)決策指揮系統(tǒng)；重大海域污損事件應(yīng)急體系，包括海域重大污損事件應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，重大污染事件應(yīng)急處理中心，海洋污損與生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)急系統(tǒng)；風(fēng)暴潮預(yù)警預(yù)報體系，包括布設(shè)現(xiàn)場監(jiān)測的傳感器，建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)集成化建設(shè)，實施實時預(yù)報；海洋環(huán)境綜合管理體系，包括建立協(xié)調(diào)機制與實施統(tǒng)一執(zhí)法制度、海洋污染總量控制制度、生態(tài)損害評估與修復(fù)制度、海洋環(huán)境質(zhì)量評價制度、海洋環(huán)境信息管理制度等。
積極創(chuàng)新海洋生態(tài)環(huán)境保護體制機制。深入實施《浙江省海域使用管理辦法》，加強海洋生態(tài)環(huán)保配套制度建設(shè)，研究制定《海岸帶綜合管理條例》。繼《寧波市象山港海洋環(huán)境和漁業(yè)資源保護條例》，對一些具有完整自然地理單元的特殊海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域，制定地方性海洋生態(tài)環(huán)境保護條例。進(jìn)一步完善相關(guān)制度，促使海洋、環(huán)保等部門在海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)采集與分析等方面的合作，提高設(shè)施利用效率，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析與發(fā)布的統(tǒng)一。建立健全海洋、環(huán)保、海事等部門間聯(lián)合執(zhí)法體制，協(xié)商行動，共同取證，提高執(zhí)法效率。完善海洋生態(tài)環(huán)保投入保障機制，將海洋環(huán)保與生態(tài)建設(shè)資金列入同級政府預(yù)算，建立專用基金，實行統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ谩?div style="height:15px;">
