[討論] 解碼西咸新區(qū)之核裂變 [復制鏈接]
已經公開一年有余的《關中-天水經濟區(qū)規(guī)劃》，在推進過程中，正面臨核心區(qū)域一體化建設貌合神離的尷尬。
西安是關中-天水經濟區(qū) (以下簡稱關-天經濟區(qū))內經濟總量最大的城市，按照關-天經濟區(qū)所提出的要求，西安和臨近的古都城市咸陽將承擔推進經濟一體化，建設西安 (咸陽)國際化大都市的重任。之后，陜西省政府在去年年底作出了設立兩市共建區(qū)——西咸新區(qū)，來實現(xiàn)這一目標的決定。
這一決定的核心內容是模糊兩市交界處的行政區(qū)劃邊界，由一個開發(fā)管理機構來實現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)管理。但這一決定正面臨變數(shù)，最近公開的西安灃渭新區(qū)托管和管理體制方案顯示，原本計劃由西安市成立的該機構托管的咸陽市70平方公里的土地，并未如計劃被托管。
權威人士向本報確認，今年以來，西安、咸陽兩市曾就該處土地的開發(fā)權多次協(xié)商，目前已基本確認仍由咸陽市自主開發(fā)，由于事關稅收、土地出讓等巨大的收益問題，之前由西安市統(tǒng)管的思路在短期內仍無法協(xié)調實現(xiàn)。而面對行政利益區(qū)隔帶來的一體化阻礙，當?shù)貙W界甚至已有由西安、楊凌、銅川三地“三分咸陽”、在“十二五”中更改行政區(qū)劃的呼聲。
“核變”
在關-天經濟區(qū)規(guī)劃發(fā)布之前，西安、咸陽一體化的動議在當?shù)赜蓙硪丫谩＿@個概念的提出，始于西安作為西北部地區(qū)的中心城市，相對于重慶、成都等西部中心城市，城市規(guī)模仍然偏小，經濟總量偏低。
陜西省在2002年提出這一構想，在歷史上曾經是同一個城市的西咸二市，當年簽署了 《西咸經濟一體化協(xié)議書》，自此標志西咸經濟一體化進程開始。
直到2009年，國務院批復 《關中-天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出“實現(xiàn)西(安)咸(陽)經濟一體化，形成現(xiàn)代化國際大都市，城鎮(zhèn)群集聚發(fā)展”，標志著這項工作得到了中央層面的認可和支持。
此后，陜西省認為，應當通過設立兩市共建西咸新區(qū)，來實現(xiàn)經濟一體化和建設“現(xiàn)代化國際大都市”的目標。
但在推行層面，仍然面臨大量的協(xié)調問題，一位不愿具名的咸陽市官員說：“中央的提法明明是將西(安)咸(陽)，建設為國際大都市，但對于西安而言，很多提法往往理所當然的把中央的政策解讀為建設‘大西安’，把對等的合作的關系當做兼并。”
按照陜西省最初的構想，西咸新區(qū)將由灃渭新區(qū)和涇渭新區(qū)兩個開發(fā)區(qū)實體組成，在模糊行政區(qū)劃邊界的情況下，分別由西安和咸陽成立的兩個管理委員會進行開發(fā)管理。
以灃渭新區(qū)為例，該區(qū)規(guī)劃面積195平方公里，其中西安市125平方公里，咸陽市70平方公里，整個區(qū)域交由西安市成立的管理委員會來開發(fā)。而計劃由咸陽開發(fā)管理的涇渭新區(qū)，則全部為咸陽市用地。
2009年12月31日，由陜西省人民政府批復下發(fā)的 《西咸新區(qū)規(guī)劃建設方案》提出，“灃渭新區(qū)管委會受西咸新區(qū)建設工作委員會和西安市政府雙重領導，管理以西安市政府為主，西安市政府為建設責任主體”、“灃渭新區(qū)渭河以南咸陽所屬地塊交由灃渭新區(qū)管委會統(tǒng)一開發(fā)建設，灃渭新區(qū)管委會與咸陽按比例利益分成。”
“灃渭新區(qū)渭河以南咸陽所屬地塊”的開發(fā)權歸屬，此后一直被當?shù)匾暈樵撚媱澩菩许樌c否的焦點。但權威人士向本報確認，該處土地目前仍確定為由咸陽市自主開發(fā)建設，亦組建有相應的管理委員會，這一思路已獲得當?shù)刈罡邲Q策層的認可，短期內并不會改變。
而西安市最新公開的灃渭新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管和管理體制方案亦印證了這一說法，該方案明確，灃渭新區(qū)將整建制托管西安轄區(qū)內5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但并未涉及咸陽轄區(qū)的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
利益
西咸新區(qū)實質上已成為一個擁有3套管委會班子的特殊新區(qū)——涇渭新區(qū)管委會、西安灃渭新區(qū)管委會和咸陽灃渭新區(qū)管委會。
知情人士透露，造成這種局面的，遠非西安和咸陽兩地在協(xié)調時“態(tài)度是否平等”、“是合作還是兼并”那么簡單。
今年年初，西安市高調掛牌成立了西安灃渭新區(qū)管委會，自此，兩市開始尋求協(xié)調咸陽轄區(qū)內3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的托管事宜。而在此前，咸陽市已先于西安市成立有咸陽灃渭新區(qū)管委會，負責該處土地的開發(fā)管理。
西安方面有輿論認為，過去多年來西咸一體化推進不力的原因在于，一直以來咸陽市方面缺乏足夠的胸懷，不愿意放棄自己的“地盤”，他們認為，如果由西安市方面來主導整個灃渭新區(qū)的開發(fā)建設將更有利于區(qū)域的發(fā)展。
但在咸陽市官員看來，這種說法對咸陽相當不公平，這70平方公里的土地對于咸陽市意義重大，“過去幾年間，咸陽幾乎是舉全市之力發(fā)展灃渭新區(qū)，大量資金投入和落地項目都放在了這里”，上述咸陽市官員說，不能抹煞咸陽多年的建設成果。
況且，這部分咸陽轄區(qū)內陸塊無論是地段還是區(qū)位優(yōu)勢，都要遠好于西安轄區(qū)，“我們發(fā)展的比較早，基礎設施建設、對產業(yè)的招商引資等基礎工作都更好一些。”他說。
統(tǒng)計顯示，2009年咸陽灃渭新區(qū)固定資產投入81億元，完成規(guī)模以上工業(yè)總產值110億元，財政收入3億多元，初步形成以先進裝備制造為龍頭，高新技術、生物醫(yī)藥、文化教育、房地產持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的產業(yè)格局，目前區(qū)內有產業(yè)項目51個，總投資151億元，全部建成將實現(xiàn)工業(yè)產值570億元。
“這部分已建成工業(yè)項目的稅收、包括有意向、將來要落地的項目稅收，怎樣分成？除了存量，未來的增量又怎么算？這都是問題”，一位接近陜西省決策層的當?shù)厝耸空f。
他說，除了工業(yè)稅收，還有建設用地的拆遷和土地出讓所得，誰出錢？怎樣分？“這種跨市的利益分配都沒有先例可循，也沒有明確的法律和政策指引。這不是小數(shù)字，一畝地按100萬，6平方公里就是100個億，咸陽轄區(qū)70平方公里的土地，未來的建設開發(fā)用地指標當然遠遠不止6平方公里。”
在他看來，在這部分土地對于咸陽意義如此重大的情況下，如果西安方面無法提出缺乏足夠的誠意和充分考慮到雙方利益的方案，托管合作的無法達成是難免的。
分歧
除了稅收、土地出讓所得等利益分歧，兩市對該區(qū)域的產業(yè)發(fā)展模式實際上也并不一致。
10月21日，咸陽市委黨報《咸陽日報》在頭版頭條高調刊發(fā)了標題為《咸陽灃渭新區(qū)著力打造國際大都市核心區(qū)》的文章，對咸陽灃渭新區(qū)的建設開發(fā)進展進行了總結和展望，在一些當?shù)毓賳T看來，這無疑是咸陽市對這部分地塊主導開發(fā)權的一次強調。
除了基礎設施建設，這篇文章還特地列舉了風潤新能源、同力礦用車、西電工業(yè)園、湯姆森電器、力之泉汽車配件、延長石油子午線輪胎等一大批工業(yè)項目的建設進展，并進行了展望。
而與之形成鮮明對比的是，西安灃渭新區(qū)目前大多數(shù)工作仍然停留在規(guī)劃層面，率先啟動的工作則是地產項目。今年8月，他們啟動了首個重大項目三橋街區(qū)綜合改造項目，對街道兩側相關區(qū)域實施大規(guī)模的拆遷改造，該項目是與中國建筑股份公司合作的。
據(jù)稱，中國建筑股份公司及其控股的中海地產、中建地產也將按照市場化的手段在灃渭新區(qū)進行大規(guī)模投資建設。
目前，西安灃渭新區(qū)管委會的管理團隊主要由西安市高新區(qū)方面抽調組建，西安市經開區(qū)亦有一部分團隊參與。
在尚未有工業(yè)項目簽約入駐的同時，西安市高新區(qū)管委會所控股的天地源、紫薇地產等地產商，亦已經開始介入灃河兩岸的地產項目。9月6日，天地源公告稱，將與實際控制人西安高科(集團)公司及公司控股股東西安高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)房地產開發(fā)公司等共同投資設立西安高科國際社區(qū)發(fā)展有限公司，新公司具體負責位于灃河沿岸的良家灘西安國際社區(qū)項目的土地開發(fā)。
此前，西安灃渭新區(qū)管委會高層曾在多個場合公開表述，灃渭新區(qū)并不是一個工業(yè)園區(qū)或者簡單的開發(fā)區(qū)的概念，而是一個城市新區(qū)。言外之意，房地產業(yè)將成為其重要的支柱產業(yè)。
形成對比的還有，在咸陽市這些工業(yè)項目“快速發(fā)展”的同時，西安灃渭新區(qū)管理團隊所來自的西安市高新區(qū)，卻在近年來屢屢受挫，不僅英特爾、戴爾等一大批重大項目與其失之交臂，已經達成意向的華為擴建、比亞迪二期等項目也因為各種原因遲遲無法落地，甚至因比亞迪二期項目土地問題被國土資源部公開通報。
這些分歧都令雙方進一步合作難以推進，“如果僅僅是賣地，搞房地產，誰又不會賣呢？”上述咸陽市官員反問到，他對于托管是否會對咸陽灃渭新區(qū)帶來幫助不愿過多置評。
在當?shù)貙W者看來，西線一體化落此局面，原因在于缺乏更高一級政府強有力的領導和推動，“如果陜西省政府直接來管理西咸新區(qū)，就不存在眼下這些難以協(xié)調的問題了，但現(xiàn)在，省政府層面成立的西咸新區(qū)管委會只是個協(xié)調機構，可以說，陜西省政府是主動放棄了這次機會”，陜西省社會科學院學術委員會副主任、陜西省決策咨詢委員會咨詢委員張寶通說。
張寶通是陜西當?shù)刈钤缣岢鑫飨桃惑w化的學者，他說，從目前來看，西咸新區(qū)所形成的局面令人遺憾，從歷史上說，西安和咸陽實質上是同一個城市，而這兩座目前相隔僅20余公里的城市，其一體化推進遭此困局，令人扼腕。
他認為，在行政利益區(qū)隔造成的阻礙中，如果不進行行政區(qū)劃調整，這個問題仍將長期存在，既然西安和咸陽在歷史上是同一個城市，最好的辦法是 “三分咸陽”——將興平以東、三原以南劃歸西安，組建大西安；將彬縣、長武、旬邑、淳化等資源縣劃歸銅川，實現(xiàn)銅川老資源城市的可持續(xù)發(fā)展；將其余縣劃歸楊凌，設立楊凌市。
