今天，我們召開排污許可證“一證式”改革試點(diǎn)座談會(huì)，主要是匯總前一段工作情況，盡快敲定各試點(diǎn)地區(qū)的改革方案，部署推進(jìn)下一步工作。對(duì)這次會(huì)議，環(huán)保部很關(guān)心，總量司黃小贈(zèng)副司長(zhǎng)親自到會(huì)指導(dǎo)；3個(gè)地市5個(gè)縣（市、區(qū)）的匯報(bào)很詳實(shí)，對(duì)改革的基本要求、宗旨和目的的把握也很準(zhǔn)確。這項(xiàng)工作自去年啟動(dòng)以來，環(huán)保部總量司先后兩次就此到浙江調(diào)研，給予了充分肯定和大力支持。今年新環(huán)保法實(shí)施后，省廳向環(huán)保部請(qǐng)示要求將浙江省排污許可證改革列入全國(guó)試點(diǎn)，陳吉寧部長(zhǎng)很重視，在部務(wù)會(huì)議上進(jìn)行了研究，明確同意我省進(jìn)行試點(diǎn)。這說明我們抓這項(xiàng)改革抓對(duì)了。為什么要部里同意這項(xiàng)改革？是因?yàn)檫@項(xiàng)改革要突破現(xiàn)有的一些法律法規(guī)，對(duì)原有的一些制度進(jìn)行大幅修改，需要部里支持。這也是處理新一輪改革和依法治理之間關(guān)系的需要。
今年以來，省廳做了很多工作：一是下達(dá)改革試點(diǎn)任務(wù)。出臺(tái)改革試點(diǎn)方案，明確了參加改革試點(diǎn)的3市5縣，其中臺(tái)州市是主動(dòng)請(qǐng)纓參加改革試點(diǎn)的。二是建立試點(diǎn)工作機(jī)制。制定了牽頭處室對(duì)口聯(lián)系制度和處室聯(lián)絡(luò)員工作例會(huì)制度，定期赴試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行對(duì)接，全程指導(dǎo)、服務(wù)試點(diǎn)工作，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的問題。兩個(gè)月來，各牽頭處室按廳黨組專題會(huì)議的要求分別到試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研、對(duì)接、服務(wù)和指導(dǎo)，有些還是分管廳長(zhǎng)帶隊(duì)去現(xiàn)場(chǎng)對(duì)接的。三是開展試點(diǎn)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。4月下旬，省廳召開了試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)培訓(xùn)會(huì)，就總體方案和部署進(jìn)行了針對(duì)性培訓(xùn)。四是初步完成試點(diǎn)地區(qū)改革方案審查?？偟膩砜矗鞯卦圏c(diǎn)既有共性，又各有側(cè)重。比如，椒江大幅簡(jiǎn)化行政審批，長(zhǎng)興以發(fā)證來代替環(huán)評(píng)審批文件，在簡(jiǎn)化行政許可的同時(shí)調(diào)動(dòng)各方積極性；舟山在去年試點(diǎn)基礎(chǔ)上全方位構(gòu)建“一證式”管理模式，打通內(nèi)外流程；紹興在制度整合方面做了很多工作。五是制定排污許可證文本格式。
總的來看，試點(diǎn)地區(qū)政府、環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子都很重視。同樣，省廳也很重視，選凌同志牽頭負(fù)責(zé)，各處室單位積極配合，到各自聯(lián)系的試點(diǎn)市縣做了大量工作。當(dāng)然，在改革中我們也遇到了問題和困難，大家也指出了一些，并提出了不少好的建議。下面，根據(jù)大家匯報(bào)的情況，我對(duì)下一步工作提幾點(diǎn)要求：
一、進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
要提高對(duì)排污許可證“一證式”改革重大意義的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一省、市、縣三級(jí)政府及環(huán)保部門的思想，尤其是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)。排污許可證改革是環(huán)保部改革的重點(diǎn)事項(xiàng)，也是今年省委改革的重點(diǎn)事項(xiàng)。為什么要這么重視這項(xiàng)改革呢？有這樣幾個(gè)方面：
一是在目標(biāo)定位上，要把排污許可證制度作為企業(yè)微觀環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度。值得注意的是這是一項(xiàng)企業(yè)微觀環(huán)境管理制度，而政府環(huán)境管理涉及的空間管制、總量控制等方面都是宏觀層面的。對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理如環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)等已實(shí)施多年，但整體上是碎片化的，行政成本高，成效不理想。因此，通過排污許可證“一證式”管理把這些屬于規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為的環(huán)境微觀管理制度串聯(lián)起來，形成一個(gè)整體，對(duì)企業(yè)生命周期進(jìn)行“一證式”全過程監(jiān)管，這是此次改革要做的。實(shí)際上，“一證式”管理就是把現(xiàn)有的具體針對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理制度整合到一起。因此，不要給排污許可證過多的承擔(dān)，如空間管制問題、生態(tài)紅線問題、總量管理問題等，排污許可證是包括不進(jìn)去的。我們不可能通過一項(xiàng)改革，一步到位，把所有問題都解決了，尤其是在現(xiàn)階段不能給排污許可證改革過度負(fù)重。但是，又必須突破原有的狹隘的排污許可證制度。如果僅在原有的微觀環(huán)境管理制度上再增加一項(xiàng)，這是不行的。上述兩方面都要注意，既要把排污許可證改革作為創(chuàng)設(shè)企業(yè)環(huán)境行為管理的基本制度的重大改革，又不能把它視為政府監(jiān)管環(huán)境體制機(jī)制創(chuàng)新的全部?jī)?nèi)容。
剛才臺(tái)州市講了增設(shè)機(jī)構(gòu)的問題。對(duì)此，我們不反對(duì)，你們可以探索，但是在省級(jí)層面，我們不會(huì)在這項(xiàng)改革上謀求機(jī)構(gòu)突破。一方面，在現(xiàn)有的情況下，工作沒開展就馬上提增設(shè)機(jī)構(gòu)的問題，很難得到支持；另一方面，我們內(nèi)部結(jié)構(gòu)如何整合，現(xiàn)在一下子也看不清楚。在整合的這些制度當(dāng)中首要一條是要把環(huán)評(píng)審批和排污許可合二為一。因?yàn)榄h(huán)評(píng)審批就是一個(gè)許可，現(xiàn)在把環(huán)評(píng)改為審核也好、備案也好，盡管方式不同，但總的來說環(huán)評(píng)審核和排污許可證發(fā)放是一個(gè)環(huán)節(jié)，不能再把它撕裂開。當(dāng)前，我們所有的方案都是把它們整合起來。如果將來要設(shè)許可證機(jī)構(gòu)的話，就要考慮這兩個(gè)處室結(jié)合起來。無論如何也不可能新成立一個(gè)許可證處室，把整個(gè)許可的內(nèi)容都管起來。排污許可證很重要，是全過程監(jiān)管，大量監(jiān)管工作很難由一個(gè)處室單獨(dú)負(fù)責(zé)。因此，現(xiàn)在很多事情還看不清楚，要一步一步來，不要急，不要讓排污許可證承擔(dān)過多的東西。
二是在改革方向上，重點(diǎn)把握三點(diǎn)：首先，要把排污許可證作為總量管制的一項(xiàng)微觀基礎(chǔ)。污染源管不住，總量管理就是空中樓閣。要用好總量控制，就要建立一整套完善的總量管理制度。通過總量控制制度的實(shí)施真正把污染源查清楚、污染總量搞清楚，建立減量、增量這一套完整的總量控制體系。如果建立了總量基本賬戶，沒有污染源管理制度配合，那么將面臨制度的落實(shí)、污染增量及減量的核算等一系列問題。其次，要將排污許可證作為監(jiān)管企業(yè)環(huán)境行為的依據(jù)。將來環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)就是排污許可證，企業(yè)允許排放哪些環(huán)境污染因子、排放總量、排放標(biāo)準(zhǔn)、排污方式等都清楚地記錄在許可證上。如果企業(yè)不按照排污許可證上的要求做就是企業(yè)不守承諾，就要讓企業(yè)受到嚴(yán)厲處罰。只有這樣，才能把“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象扭轉(zhuǎn)過來。第三，要把排污許可證作為公眾參與監(jiān)督和環(huán)境信息公開的平臺(tái)。在方案的設(shè)計(jì)中，要將排污許可證信息作為企業(yè)環(huán)境信息公開的一項(xiàng)基本內(nèi)容，把日常執(zhí)法監(jiān)管信息、污染源智能監(jiān)督信息等與排污許可證信息整合起來，建立排污許可證信息公開平臺(tái)。希望紹興市能把這項(xiàng)工作做好，并取得在全省可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。
三是在改革原則上，要堅(jiān)持放管結(jié)合、提高效能。當(dāng)前，政府職能要轉(zhuǎn)變，但對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)管是這一輪改革需要強(qiáng)化的職能。我們監(jiān)管的方式方法要改革，要簡(jiǎn)化程序、優(yōu)化流程、提高效能。“放”，就是下放權(quán)力。今后除了一些重大區(qū)域影響的環(huán)評(píng)許可之外，誰負(fù)責(zé)發(fā)放許可證，環(huán)評(píng)審批權(quán)就下放到誰那里。“管”，就是要實(shí)行事前、事中、事后的監(jiān)管。在許可證發(fā)放當(dāng)中，前期的申報(bào)、申領(lǐng)、核發(fā)過程就是管理，要從事前就開始介入。許可證的設(shè)計(jì)要從前期的申領(lǐng)核發(fā)到后期的實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)管。放管結(jié)合目的就是要提高環(huán)境管理效率。
在座各位要不斷提高對(duì)排污許可證改革的認(rèn)識(shí)。這是省委、省政府賦予我們的責(zé)任，也是部里對(duì)我們的期望，一定要把這項(xiàng)工作做好。方案制定以后，不管是方案的實(shí)施，還是路線圖、時(shí)間表、責(zé)任分工，都必須落實(shí)到位，落實(shí)到各個(gè)處室、落實(shí)到各個(gè)部門、落實(shí)到責(zé)任人。
二、增強(qiáng)改革系統(tǒng)性，加強(qiáng)現(xiàn)有制度的整合。
排污許可證“一證式”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要把原有管理企業(yè)環(huán)境行為的各項(xiàng)碎片化的制度整合起來，成為企業(yè)環(huán)境微觀管理的一項(xiàng)基本制度。這將擴(kuò)大排污許可證的內(nèi)涵，增加操作難度，提高復(fù)雜性。因此，一定要進(jìn)行系統(tǒng)地設(shè)計(jì)，對(duì)原有的企業(yè)環(huán)境管理制度進(jìn)行仔細(xì)梳理，全面整合：
一是與審批制度的整合。許可證制度改革一定要與審批制度改革結(jié)合起來。就像大家剛提到的環(huán)評(píng)不單獨(dú)審批，而要與許可證合一，同時(shí)誰許可、誰審批、誰核查這三者要一致起來。排污許可證強(qiáng)調(diào)事前、事中、事后的全過程監(jiān)管，將更有條件實(shí)施環(huán)評(píng)備案制度。之前沒有許可證，我們實(shí)施環(huán)評(píng)備案，其實(shí)有后顧之憂，將面臨企業(yè)如何做和我們?nèi)绾伪O(jiān)管的難題。現(xiàn)在有了許可證，企業(yè)污染物排放種類、排放量、排放方式等都明確地寫在許可證上，很好地解決了這個(gè)難題。目前，環(huán)評(píng)登記表已推行備案制，接下來要繼續(xù)往前推，不能光是登記表實(shí)行備案制，各試點(diǎn)地區(qū)能推到什么程度就推到什么程度。此外，審批內(nèi)容和流程的簡(jiǎn)化要跟排污許可證改革結(jié)合起來。審批過程中該簡(jiǎn)化的、該取消的就大膽提，碰到問題我們可以向部里請(qǐng)示。
二是與總量制度的整合。排污許可證是微觀的，是管理污染源的，須受制于總量控制制度，將來在制度設(shè)計(jì)上就要按這個(gè)架構(gòu)。這就要求盡快建立總量基本賬戶制度，而且要把總量基本賬戶制度的污染物排放總量和污染源的量化管理對(duì)應(yīng)起來，和環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃掛起鉤來。同時(shí)，還要考慮一些問題，比如有些項(xiàng)目企業(yè)買到了排污權(quán)總量但超過了功能區(qū)的總量，即使買到了排污權(quán)也不行；還有排污權(quán)有償使用和交易的問題、刷卡排污制度的問題，這些都是這幾年來我們?cè)跍p排上的探索，是浙江的創(chuàng)新。這些技術(shù)方面的管理問題都要有效地結(jié)合起來。
三是與“三同時(shí)”、試生產(chǎn)、排污收費(fèi)等具體制度的整合。整合的基本方向就是多次審核、多次審批要取消，要簡(jiǎn)化，堅(jiān)持以企業(yè)申報(bào)為主，環(huán)保部門稽查監(jiān)管。這里存在一些問題，比如這幾年“三同時(shí)”項(xiàng)目驗(yàn)收了多少？包括部里的好多項(xiàng)目，都驗(yàn)收了嗎？還有試生產(chǎn)等許多矛盾問題。因此，這就要求我們把解決這些問題統(tǒng)籌起來，在制度設(shè)計(jì)上搞好銜接。
四是與監(jiān)管執(zhí)法的整合。監(jiān)管執(zhí)法要覆蓋排污許可證的申領(lǐng)到實(shí)施的全過程。環(huán)保法明確要求企業(yè)持證排污，這就是前提。企業(yè)沒有申領(lǐng)排污許可證的，屬于無證排污，執(zhí)法要管；企業(yè)申領(lǐng)了排污許可證，但違反了排污許可證的標(biāo)準(zhǔn)要求，屬于違法排污，執(zhí)法也要管。這是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的問題，要整合。此外，海寧剛才提及環(huán)保部門監(jiān)管那么多企業(yè)，需要大量增加人手。那么環(huán)保部門得增加多少人員？企業(yè)可以24小時(shí)隨機(jī)偷排，一個(gè)執(zhí)法人員能監(jiān)管幾家企業(yè)？很明顯，增員是不現(xiàn)實(shí)的。這就需要建立合理的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，靠公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、智能監(jiān)督（在線監(jiān)督）和我們抽查監(jiān)督等。去年，全省公眾投訴8萬多件，成為主要的違法線索獲取渠道。要用好這套發(fā)現(xiàn)機(jī)制。同時(shí)，更重要的是要用好嚴(yán)懲機(jī)制，讓它成為懸在企業(yè)頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍，形成一種威懾，讓企業(yè)不敢違法排污。
五是與信息化相關(guān)制度的整合。要建立排污許可證管理信息平臺(tái)，一些基本信息，如監(jiān)測(cè)信息、執(zhí)法信息，都要體現(xiàn)進(jìn)去。這些上面都有所提及，在這里就不再?gòu)?fù)述了。
三、堅(jiān)持依法推進(jìn)和創(chuàng)新相結(jié)合，有序推進(jìn)改革。
要把深化改革與依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來。排污許可證改革如果完全不突破現(xiàn)有的法律框架，那還改革什么？就沒必要了。但改革又要依法進(jìn)行，這是個(gè)難題。這就要求我們看到這項(xiàng)改革與現(xiàn)有法律的沖突，事先要請(qǐng)示、要報(bào)告，爭(zhēng)取支持。我省排污許可證改革要求部里列入試點(diǎn)，就是這個(gè)道理。要學(xué)會(huì)自我保護(hù)，盡管改革允許試錯(cuò)，但也要及時(shí)依法糾正，不然將被追責(zé)。因此，一定要做到該請(qǐng)示的請(qǐng)示、該報(bào)告的報(bào)告，一點(diǎn)不能馬虎。部里同意了，我們就這樣去干，大膽進(jìn)行改革。排污許可證“一證式”改革中創(chuàng)新很重要，改革的本意就是創(chuàng)新，無非是要處理好創(chuàng)新和依法治理的關(guān)系。排污許可證改革首先是在大環(huán)保法框架下實(shí)施，因?yàn)樾颅h(huán)保法對(duì)排污許可證制度作了規(guī)定；其次，排污許可證改革對(duì)現(xiàn)有的制度一定要突破，剛才提及的一些具體問題，不突破現(xiàn)有制度是行不通的，否則如何放管結(jié)合、提高效能，如何讓排污許可證制度成為一項(xiàng)基本制度。
四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做到統(tǒng)分結(jié)合。
一是要堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合。排污許可證改革的目標(biāo)、方向、原則等基本要求，以及許可證的格式等一些大要求，我們要統(tǒng)一。各地試點(diǎn)一方面在方案上要全面，另外一方面要有突破，要盡可能的突破現(xiàn)行的不合理制度，在某些側(cè)重點(diǎn)的探索上要突出各自的亮點(diǎn)、特色。二是省廳相關(guān)的處室單位、分管領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)與對(duì)口試點(diǎn)市縣加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)將他們的成功經(jīng)驗(yàn)反映上來，完善此項(xiàng)改革的總體思路和方案。三是各級(jí)環(huán)保部門一把手要親自抓。排污許可證制度改革必然涉及到對(duì)原有制度的突破、涉及到很多處室、涉及到很多協(xié)調(diào)，各市縣環(huán)保部門一把手一定要負(fù)總責(zé)，要配備能力強(qiáng)的干部來抓這件事，而且一定要抓緊抓好。要及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)，爭(zhēng)取支持。四是各試點(diǎn)地區(qū)的政府分管領(lǐng)導(dǎo)也一定要關(guān)心，有一些涉及到環(huán)保部門需要與其它相關(guān)部門配合的事情，就得請(qǐng)政府領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。
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