2022年最新最高院行政庭法官會議紀要（第一輯）-----行政復議機關行使復議撤銷權應當充分說明理由...
（最高人民法院行政審判庭法官會議紀要）
2006年1月16日，H省國土廳向丙公司頒發(fā)《采礦許可證》，開采礦種為“錫礦、鎢、砷”，之后礦山與Z集團合作成立乙公司，2010年11月和2011年10月，乙公司在某部辦理了采礦許可延續(xù)登記手續(xù)，采礦證的有效期為2011年10月7日' 至2012年10月7日。2006年3月24日，B市國土局頒發(fā)《采' 礦許可證》，開采礦種為“鉛礦、鋅、銀”，有效期限為2006年4 月至2011年3月，之后礦山登記成立甲公司作為新的釆礦權人；經延續(xù)和變更登記，甲公司采礦證的有效期為2011年9月1日 至2014年9月1日。因在采礦許可證有效期內無法解決重疊問 題，乙公司于2012年11月向某部申請行政復議，請求撤銷甲公司取得的《采礦許可證》。2014年7月14日，某部作出行政復議決定，撤銷H省國土廳向甲公司頒發(fā)的《采礦許可證》。甲公司不服提起行政訴訟。 復議機關作出復議決定時應履行何種程度的說明理由義務?
?不同觀點
甲說：一般說明義務說
B市國土局于2006年作岀的許可行為與H省國土廳于2011 年作出的許可行為，均違反了垂直投影重疊的禁止性規(guī)定，屬于違法的行政行為，案涉行政復議決定撤銷H省國土廳于2011年作出的許可行為并無不當。
乙說：詳細說明義務說
規(guī)范性文件對違法重疊的認定規(guī)定不明，僅依據礦區(qū)范圍內存在垂直投影重疊的事實即認定行政許可存在違法重疊，事實證據不足。案涉行政復議決定撤銷H省國土廳于2011年作岀的許可行為，事實和法律依據均不充分。
采乙說
行政機關行使自由裁量權，應當在行政決定中說明理 由。行政復議決定是復議機關居中行使準司法權進行的裁 決，也是行使上級行政機關專業(yè)判斷權的行政行為，人民 法院對行政復議決定的判斷、裁量及理由說明，應當給予 充分尊重。與此相對應，行政復議決定和復議卷宗也應當 依法說明行為作出的理由，以此表明復議機關已經全面客 觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關的全部因素，而 非輕率或者武斷地作出決定。復議機關對違法的行政行為， 可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政復議決定。因此,復議機關應當審慎選擇適用復議決定的種類，權衡撤銷對法秩序的維護與對權利人合法權益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關因素。在對重疊問題有多種處理方式、有多種復議決定結論可供選擇的情況下，復議機關未履行充分說明理由義務，也未提供有關撤銷的必要性和緊迫性的相應證據，依法應予糾正。
本案通過對行政復議撤銷之再撤銷，對關涉行政裁量權行使的諸多行政法理論予以回應。例如，對于行政行為公定力理論, 判決既承認行政機關對行政專門事項具有首次判斷權和裁量決定權，承認行政機關首次判斷對其自身和其他行政機關后續(xù)行政行為的約束，同時也將這種存續(xù)力范圍拓展到行政復議和司法審備過程當中；對于行政行為違法性繼承理論，判決承認復議機關對前續(xù)行政行為合法性審查的必要性，并在行政行為無效這一 “最低限度”內，將前續(xù)行政行為的違法性與后續(xù)行政行為的合法性審査相“嫁接”；對于信賴保護原則，判決將行政行為作出時是否滿足適當性、必要性和最小負擔性，視為是否侵犯行政相對人信賴利益的技術性工具。其中最值得關注的是，判決指出了行政復議決定的法律性質以及復議機關的理由說明義務。判決既將行政復議視作行政行為，認為行政復議機關作出行政復議決定這一行政行為，可以適度體現(xiàn)“有錯必糾”，以加強行政系統(tǒng)內部意級監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督；也將行政復議決定視為居中裁決的準司法行為，行政復議機關行使撤銷權，也要像人民法院作岀裁判那樣充 分說明理由。如何看待行政復議決定的法律性質，決定了行政訴訟對行政復議決定審查的廣度和深度。在行政復議機關是否要做被告的問題上，司法部2020年11月24日公布的《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》第十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，應當就原行政行為向人民法院提起行政訴訟， 但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。”這一規(guī)定的理論基礎在于：整個行政復議制度在性質定位上應當是為了解決行政糾紛，復議機關在行政復議制度中扮演的是中立裁決的角色， 在行政復議過程中，復議機關沒有自己的訴求，也不代表其自身利益，其立場和角色應當是超然的。被起訴的復議改變決定，就好比上訴案件中一審法院的裁判。一審法院即使改變了行政行為，也不能以一審法院為被告，而只能起訴原行政行為。對此，《司法部關于〈中華人民共和國行政復議法（修訂）（征求意見稿）〉的說明》中指岀：“為充分體現(xiàn)行政復議居中化解行政爭議的定位，規(guī)定申請人對復議決定不服的，應當就原行政行為向法院起訴?！痹瓏鴦赵悍ㄖ妻k政府法制協(xié)調司青峰司長曾指出：“行政復議是解決行政爭議的一種救濟制度，其性質決定了行政復議機關在行政復議活動中發(fā)揮的居中裁判功能，帶有準司法性質, 直接將行政復議機關的行為納入法院司法審查的做法，忽視了行政復議行為與行政訴訟行為同樣具有居中裁判的本質屬性，造成 '拉架的挨打’，與法理不符?！?/span>但是，上述觀點忽略了《行政復議法》與《行政訴訟法》的協(xié)調關系，否定了 2014年《行政訴訟法》的改革成果。1989年《行政訴訟法》立法時，我國就確定了行政復議機關改變原行政行為時的被告資格，1990年頒布的《行政復議條例》和1999年頒布的《行政復議法》均未觸及行政復議機關的被告問題；2014年《行政訴訟法》修改時，對行政復議機關的被告資格問題就經歷過一場嚴肅的討論，《行政訴訟法》最終創(chuàng)制了 “行政復議維持雙被告”制度，“當時的社會大眾和人大代表強烈要求復議機 關當被告，并且法院也認為復議機關當被告有助于解決糾紛”。基于行政復議機關的行政機關性質以及行政一體原則，行政復議制度首先是側重于行政機關內部的層級監(jiān)督制度，行使著上級行政機關的專業(yè)判斷權，行政復議決定具有行政決定性質。同時，行政復議權還是如同法院那樣居中裁斷法律爭議的一種權力行使樣態(tài)，行政復議裁斷的法律爭議可以是民事的，如土地權屬爭議；也可以是行政的，如本案采礦行政許可爭議，行政復議決定具有準司法性。“行政復議屬于由行政權主導的爭議糾紛解決機制，復議機構在審理案件之時，應當較法院更為積極主動?！?“行政復議的最大優(yōu)勢在于，復議機構具有主動、全面查明案件事實的層級優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，可為直接調整行政實體法律關系創(chuàng)造條件。在被申請人未能盡到舉證責任時，不能簡單因為事實不清將行政行為一撤了之，而應主動釆取必要調查措施查明案件事實，避免再次啟動行政執(zhí)法程序，實現(xiàn)爭議的實質終結。”考慮到行政處分的專門性、復雜性及技術性，對何項證據應予調查、何種對象應付檢驗、哪一處所及有關物體應實施勘驗，應由復議機關視案情決定，不受申請人主張的拘束，復議機關如認為有調查必要，可以自行組織調查后對案件所涉實體法律關系作出 復議決定，而無須交由原行政機關重新調查，即復議機關具有獨立充分的案件調查權和事實認定權。在“準司法性”的基礎上, 還應認可行政復議的“準一審性”，即類似于一審法院審理和裁判的效力。當事人在復議中提岀主張、提供證據等復議行為，在后續(xù)的行政訴訟階段同樣具有拘束效力，人民法院則堅持“卷宗審查主義”，主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項進行審理。本案判決堅持行政復議決定的行政性和準司法性雙重性質的觀點，即基于行政復議決定的行政性，應當堅持司法最終原則，認為行政復議決定具有可司法審查性；同時，基于對行政復議決定的準司法權和專業(yè)判斷權，以及法院基于專業(yè)限制形成的謙抑性，法院應當保持必要的謙抑，對復議機關的判斷和裁量保有尊重。對此，判決指出，行政復議決定是復議機關居中行使準司法權進行的裁決，且行使著上級行政機關專業(yè)判斷權，人民法院對行政復議決定的判斷、裁量及理由說明，應當給予充分尊重。行政復議機關的準司法權不是最終裁判權，專業(yè)判斷權也不是專斷權，被法院“充分尊重”的行政復議決定也須接受司法審查。本案中對被訴復議決定的合法性審查，主要是通過對復議決定是否履行了充分的說明理由義務進行的。“行政復議決定說明理由的義務有三方面重要價值：一是在相對人方面，為增強行政復議決定的說服力；二是在行政機關方面，有助于有效控制行政裁量權；三是在司法機關方面，有助于法院有效地審查和評價復議決定的合法性?！?/span>理由是將特定事實帶入某一法律要件作出決定的原因說明, 理由與決定應當具有同時性和一體性?！靶姓袨檎f明理由是指,行政主體在作出對行政相對人不利的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明作出行政行為的事實因素、法律依據以及自由裁量時考慮的政策、公益等因素?！闭f明理由是公權力機關對其作出的決定或裁決進行正當性證明的邏輯過程，它和自然正義、正當期待及公正等原則相關聯(lián)，反映著正當程序的價值追求。在行政處罰、行政許可、行政強制、信息公開等領域均已存在說明理由的義務規(guī)定。例如，《行政處罰法》第四十四條規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利?！薄缎姓娭品ā返诙?條第二款規(guī)定：“行政強制執(zhí)行決定書應當載明強制執(zhí)行的理由和依據?！迸c私人基于自治原則而可自由活動不同，行政機關根據法治行政原理，至少應在侵害行政中具備理由方可行動，這就是所謂“無理由則無行政行為”原則。欠缺理由說明可能導致行政決定無效或者被撤銷。關于說明理由的內容，學理通說認為包含行政行為的合法性理由和正當性理由兩個方面?；谒痉▽彶榈南薅榷?，前者主要針對羈束行政合法的理由，如事實認定、職權依據、法律適用等方面。后者主要針對裁量行政合法以及對不確定法律概念行政解釋正當性的理由。一般認為，裁量理由應當包含裁量權法律根據的規(guī)定內容，裁量決定的性質及內容，以及裁量決定的原因事實等。關于說明理由的方式，法國1987年出臺的《關于行政行為說明理由的通知》，針對說明理由問題提出指導意見。第一，應當以書面形式說明理由，并且清楚、準確，禁止僅僅引用條文。第二，原則上禁止通過引證來說明理由，禁止僅僅說根據某一意見、建議、報告等來說明理由，必須將報告等所示理由作為自己的理由來說明。第三，說明理由必須簡潔完整，如果存在多個確鑿的理由，應陳述全部理由。如果多個理由之間存在邏輯關系，不可遺漏理由之間的必要因素。第四，說明理由必須符合案件的情況，禁止用格式文字說明理由。本案判決強調了書面決定和卷宗記載兩種說明理由的方式。書面決定為司法審查提供了可審查的對象，而卷宗記載則為司法審査書面決定提供了材料。“案卷排他原則的法律意義在于，在行政行為作岀之后，與之相對應的案卷自動封閉，行政機關原則上不得再添加用于支撐已經作出的行政行為說理的材料。無論是書面決定還是卷宗記載， 都對支撐行政行為說理的材料產生一種封凍功能，它們?yōu)榉ㄔ禾峁┝艘粋€固定化的審查范圍?！?/span>當然，給出理由僅僅是說明理由的第一步，更重要的是該結論是否獲得了充足理由的支持。通過審查行政機關在理由說明中的相關考慮，法院得以判斷說理的前提是否成立，在推理的過程中對邏輯規(guī)則的運用是否存在矛盾。最高人民法院在本案中將未說明理由的行政行為視為輕率的決定以及司法審查行使撤銷權的依據。判決指岀，行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由；行政復議決定和復議卷宗也應當依法說明理由，以此表明復議機關已經全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關的全部因素，而非輕率或者武斷地作出決定，只有借助書面決定和卷宗記載的理由說明，人民法院才能知曉決定考慮了哪些相關因素以及是否考慮了不相關因素，才能有效地審查和評價決定的合法性；不說明裁量過程和沒有充分說明理由的決定，既不能說服行政相對人，也難以有效控制行政裁量權，還會給嗣后司法審查帶來障礙。“在’法適用一法裁判’這一框架中，要求行政機關作出行政行為時說明理由，一方面是用程序性機制強制行政機關在多方面考慮之后理性地作出行政行為，另一方面也是出于行政”為'以理服人’而不是'以力壓人’的需要。”就行政復議決定而言，現(xiàn)行《行政復議法》第二十八條第一款第三項規(guī)定了五種違法情形，即“具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行 為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：1.主要事實不清、證據不足的；2.適用依據錯誤的；3.違反法定程序的；4.超越或者濫用職權的；5.具體行政行為明顯不當?shù)摹?。這一規(guī)定表明，行政復議機關決定撤銷（部分撤銷）、變更或者確認行政行為違法的，應當同時列明被申請復議的行政行為違法的具體情形，而非僅概括指出“撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”。這意味著，就法律適用依據而言，行政復議機關的說明理由義務除了要列岀所適用的法律，還要徹底列明所適用法律的具體情形；或者說，當行政機關對具體法律適用享有裁量決定適用的權限時，應當說明決定裁量的具體理由，而這又不可避免關涉到對不確定法律概念的行政解釋和說明義務。否則，從行政訴訟事后審查的角度來看，由于復議決定難以體現(xiàn)復議機關撤銷原行政行為的具體考量因素，人民法院在行政訴訟中也就難以開展細致、有針對性和具體的司法審查。《行政訴訟法》從“解決行政爭議”這一立法目的岀發(fā)，基于不同的行政訴訟類型，完善了相應行政訴訟的判決類型，逐步實現(xiàn)行政訴訟制度精細化的發(fā)展道路?；趦煞ㄣ暯拥慕嵌?，以及為了更充分發(fā)揮“行政復議解決行政爭議主渠道”作用，在《行政復議法》未作出相應調整前，行政復議機關作岀行政復議決定，撤銷、變更或者確認行政行為違法的，也應當結合《行政訴訟法》的規(guī)定，更為精細化地處理。這意味著，《行政訴訟法》的修改和相應的類型化判決，對行政復議機關適用《行政復議法》具有牽引作用。同時，基于行政復議決定類型的法定化，行政復議機關需更多著墨于作出行政復議決定的理由，通過細致的理由說明，形成、變更或者解除相應的行政實體法律關系，更為徹底地解決行政爭議。基于行政訴訟的角度，說明理由制度體現(xiàn)了行政訴訟對行政復議機關行使行政復議（撤銷）權的程序控制，構成了司法審查的基礎。法院對法律理由的審查包括法律依據的具備性、完整性 與準確性，因此，行政復議決定整體上未說明理由、說理過于簡單或者未充分說明具體理由，都可能因構成司法審查的障礙而被視為未充分履行說明理由義務?；谛姓妥h的角度，行政復議的理由說明構成了行政復議自身合法、正當?shù)膩碓础８鶕姓妥h的復雜性、對公共利益及相對人權益的影響程度、行政復議行為以及原行政行為的裁量余地大小，行政復議機關的說明理由義務應有梯度上的區(qū)分。最高人民法院在判決中表達了對行政復議機關作為上級行政機關行使“專業(yè)判斷權”以及對原行政行為是否合法行使“準司法權”的必要尊重，同時構建了享有這兩項權力的基礎規(guī)范——充分說明理由。復議機關作出專業(yè)判斷，應當體現(xiàn)在行政過程中，表達在紙面上，而非停留在主觀判斷層面，將真實的考量依據及思維過程“隱而不顯”。行政復議機關有多種選擇、可能存在多種結論的情況下，更應充分說明理由。如果人民法院在行政復議決定中難以査找復議機關行使“專業(yè)判斷權” “準司法權”的具體理由，那么，復議機關仍可能被認為是作出了一個輕率的復議決定。判決指出，被訴復議決定援引《行政復議法》第二十八條第一款第三項作為法律依據時，未明確具體適用該項五種違法情形的具體類型，更未闡明具體理由, 給當事人依法維權和人民法院合法性審查造成障礙，構成適用法律不當。通過說明理由制度這一程序性“競爭控制模式”，法院獲得了介入行政裁量、挑戰(zhàn)行政判斷的有效“武器”。細酌裁判理由, 除對行政復議機關的說明理由義務闡述頗多以外，判決也指出了撤銷被申請復議行政許可行為的限制性考量因素，而這構成了撤銷案涉行政復議決定的實質性理由。這一理由亦可視為再審判決給出的理由說明，對行政復議機關和原行政機關同樣具有拘束效力。這意味著，行政機關對案涉行政許可的合法性判斷，需認真對待判決給岀的理由，除非出現(xiàn)新的事實和法律，需要在公共利益與私人利益之間重新作出權衡。否則，行政機關不能逾越再審判決給岀的實質性判斷。因此，從說明理由制度這一角度，法院的裁判理由同時也構成行政機關重新作出行政行為，或者作岀相關聯(lián)行政行為的強的限制性考量因素，行政機關后續(xù)作出與之實質相悖的行政決定，需負擔更重的說明理由義務。就本案而言，在審查被申請行政復議的2011年釆礦許可時， 也要將2006年采礦許可納入審查范圍。H省國土廳2011年行政 許可是對B市國土局2006年行政許可的承繼和延續(xù)，對2011年 行政許可的合法性審查，必然延及對2006年行政許可甚至采礦權設立行為、拍賣岀讓行為的合法性評價。但是，對2006年行政許可合法性的審查，與對2011年行政許可合法性的審查，審查標準應當有所不同，只有在2006年行政許可存在重大明顯違法或者存在顯而易見的違法且無法補正的情況下，才可能影響 2011年行政許可的合法性，而不是前續(xù)行政行為的違法性，概無例外都要由后續(xù)行政行為所繼承。對于期限屆滿的行政許可，行政許可機關在延續(xù)許可時，既要考慮原許可行為的適法性，也要考慮法律規(guī)范變化對是否延續(xù)的影響，以及基于公共利益的需要是否能夠延續(xù)許可。即便前續(xù)行政許可存在違法，行政機關在決定不予延續(xù)許可時，仍要考慮公共利益和情勢變更等客觀因素，而不能純粹以前續(xù)行政許可行為違法而不予延續(xù)。首次許可存在瑕疵或者違法的，基于對行政相對人信賴利益的保護，許可機關 應審慎行使不予延續(xù)職權。行政復議機關或者人民法院對行政許 可機關的裁量權審查時，也要尊重首次行政許可對自身裁量權的限縮。在本案中，雖然B市國土局以自己名義作出2006年許可行 為，系違反了國家有關應當由省級國土資源部門審批發(fā)證并不得再行授權的規(guī)定。但是，對于H省國土廳將審批發(fā)證權限違法下放至市級國土資源部門的法律責任，不應全部由行政許可相對方的甲公司承擔。甲公司通過采礦權公開掛牌拍賣岀讓、簽訂采礦權出讓合同、繳納采礦權價款、辦理相關行政許可手續(xù)等法定程序，依法取得案涉采礦權及相應其他權利，甲公司合法的機產資源權益，應當受到法律保護。B市國土局頒發(fā)2006年釆礦許可 于2011年到期后，延續(xù)許可的審批主體已經由B市國土局變更為H省國土廳，并由H省國土廳以自己的名義頒發(fā)了 2011年采礦許可。因此，2006年行政許可行為雖然存在越權情形，但該瑕疵已經得到2011年行政許可行為治愈，不構成違法性繼承。對此，再審判決指出，堅持依法行政和有錯必糾是法治的基本要求，但法治并不要求硬性地、概無例外地撤銷已經存續(xù)的、存在瑕疵甚至是違法情形的行政行為，而是要求根據不同情況作出不 同處理。頒發(fā)采礦許可證屬于典型的許可類授益性行政行為，撤銷釆礦許可必須考慮被許可人的信賴利益保護，衡量撤銷許可對國家、他人和權利人造成的利益損失大小問題。確需撤銷的還應當堅持比例原則，衡量全部撤銷與部分撤銷的關系問題。行政復議機關對違法的行政許可行為可以作出撤銷、變更或者確認違法等行政復議決定，而復議機關應當審慎選擇適用復議決定的種類，權衡撤銷對法秩序的維護與撤銷對權利人合法權益造成損害的程度以及采取補救措施的成本等諸相關因素；認為撤銷存在不符合公共利益等情形時，可以決定不予撤銷而選擇確認違法等復議結果；確需撤銷的，還需指明因撤銷許可給被許可人造成的損失如何給予以及給予何種程度的補償或者賠償問題。如此，方能構成一個合法的撤銷決定。來源于：《最高人民法院行政審判庭法官會議紀要（第一輯）》
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