作者：劉文瑞
一、 中國政治制度史的發(fā)展線索和基本規(guī)律
中國有著數(shù)千年的文明傳統(tǒng)，同其他國家相比，中國政治制度史的發(fā)展線索，突出表現(xiàn)在它的高度穩(wěn)定、陳陳相因上面。當然，歷代的政治制度屢有變易，但從總體來看，它的繼承大于變革，因襲多于創(chuàng)新。大體上，中國政治制度史的發(fā)展線索，表現(xiàn)在以下五個方面：
1.政治專制集權(quán)與社會分散放任的平衡
中國的政治制度雖然千變?nèi)f化，但有一點數(shù)千年未變，這就是政治統(tǒng)治一直保持著高度中央集權(quán)，而社會管理一直高度分散，自行其事。從制度的角度來看，中國歷史上的國家事務(wù)在春秋戰(zhàn)國以后一直以成文規(guī)范為主，高度集權(quán)，而社會事務(wù)一直以習慣制度規(guī)范為主，高度分散。政治有著兩重含義：一是政治統(tǒng)治，一是社會公共事務(wù)管理。在中國古代，凡是統(tǒng)治需要的，都控制得十分嚴密，權(quán)力十分集中；凡是社會需要的，卻又放得太開，過分自由。因之，中國人在對中國到底是過于集中還是過于分散的問題上，常有兩種截然相反的看法，一是詛咒集權(quán)，一是抱怨分散。前者如歷代對秦始皇專制的抨擊，后者如孫中山對中國社會一盤散沙的感嘆。正基于此，費正清先生把中國古代的政府稱之為“自私自利的政府”，即政府自身的統(tǒng)治能力很強，而社會事務(wù)的管理能力很弱。這一點，決定了中國政權(quán)結(jié)構(gòu)的倒金字塔型。馬克思曾對法國政府及其政治統(tǒng)治分析道：“在法國這樣的國家里，行政權(quán)力支配著五十萬以上的官吏，也就是經(jīng)常和絕對控制著大量的利益和人；在這里，國家管制、控制、監(jiān)視和監(jiān)護著市民社會——從它那些最重大的生活表現(xiàn)起，直到最微小的生活表現(xiàn)止，從它的最一般的生存形式起，直到個人的生活止；在這里，這個寄生機體由于非常的集權(quán)制而無處不在，無所不知，并且極其敏捷、極其靈活，同時現(xiàn)實的社會機體卻又是極無自動性、極其軟弱、極不固定。”(《路易·波拿巴的霧月十八日》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，第641頁，人民出版社1972年版)中國古代政治統(tǒng)治和社會生活的關(guān)系，與馬克思對法國集權(quán)制政治的分析何其相似乃爾。魯迅也專門寫有《沙》一文，稱：“官僚雖然依賴朝廷，卻并不忠于朝廷，吏役雖然依靠衙署，卻并不愛護衙署，頭領(lǐng)下一個清廉的命令，小婁羅是決不聽的，對付的方法有‘蒙蔽’。他們都是自私自利的沙，可以肥己時就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以稱尊處就稱尊。”
從先秦開始，中國的政治結(jié)構(gòu)就出現(xiàn)了集中和分散的萌芽，但由于當時的政治活動中國家統(tǒng)治功能與社會管理功能高度混同，所以，這一時期集權(quán)與分散的分化還未最終定型。西周時期，君主并不過于專橫，而諸侯有著較大的自主權(quán)，其原因就在于國家統(tǒng)治事務(wù)與社會管理事務(wù)通過宗法制結(jié)合在一起，統(tǒng)治者通過政治統(tǒng)治來管理社會，同時又利用社會管理來維持政治統(tǒng)治。
從秦到清，政治上不但建立了中央集權(quán)，而且在不斷強化。秦始皇時，試圖把一切權(quán)力都集中在皇帝手里，“天下事無小大，皆決于上”(《史記》卷6《秦始皇本紀》)。凡是歷史上杰出的皇帝，如漢武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖與成祖、清圣祖與世宗，無不想方設(shè)法加強中央集權(quán)?；实蹖Ｖ萍瘷?quán)的程度越來越高。但是，正因為政府的自私自利，由于政府控制手段的不完善，由于官僚之沙“每一粒都是皇帝”，更由于過于遼闊的國土導致嚴密管制之難，特別是老百姓并不在乎統(tǒng)一不統(tǒng)一，如果不統(tǒng)一的日子被統(tǒng)一過得好，他們肯定會擁護“現(xiàn)管”的統(tǒng)治者。追求統(tǒng)一的功績，只是皇帝的事。所以，皇帝在不斷加強中央集權(quán)，然而分裂卻每每不斷，為了制止分裂，中央集權(quán)要強化到盡可能的極端程度。
在這種分裂和集權(quán)的循環(huán)中，中國古代的中央集權(quán)到宋以后達到了世界無雙的水平。宋以后，地方再無分裂割據(jù)的可能，到了明清兩代，中央集權(quán)達到了前所未有的程度。后來由于火器的引入和戰(zhàn)爭方式的變化，從晚清到民國，又出現(xiàn)了不同于古代的分裂與集權(quán)的斗爭。
另外，由于歷史上管理條件和管理能力的限制，古代的國家機器無論如何也達不到現(xiàn)代國家對社會的管理水平。所以，古代所能集中的權(quán)力，基本上都屬于政治統(tǒng)治權(quán)，而社會事務(wù)的管理，國家政權(quán)則無能為力，主要表現(xiàn)為族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)，由社會自己行使。一個縣令，所管極為有限，他的政務(wù)多半只是收繳賦稅，處理糾紛，審判案件，基本不提供社會服務(wù)。這一點，對中國的政治體制有著重大影響。因之，中國傳統(tǒng)政治是兩個系統(tǒng)并行。在政治統(tǒng)治上，是自上而下的官僚系統(tǒng)；在社會管理上，是自下而上的鄉(xiāng)紳系統(tǒng)。官僚系統(tǒng)以皇帝為代表，由大小官吏組成，統(tǒng)治著整個政府；鄉(xiāng)紳系統(tǒng)則在各個朝代表現(xiàn)不同，如漢代的豪強，魏晉隋唐的庶族，兩宋的主戶，明清的縉紳。這些人具有相應(yīng)的社會勢力，但多數(shù)缺乏官方身份。官僚系統(tǒng)和鄉(xiāng)紳系統(tǒng)是中國古代政治的左臂右膀，缺一不可。二者既統(tǒng)一，又矛盾。統(tǒng)一的一面表現(xiàn)為：官僚依靠鄉(xiāng)紳來管理社會，用他們的社會力量來加強政治統(tǒng)治；鄉(xiāng)紳則依賴官府來維護他們的地位，借用官府的政治力量來加強他們對民眾的剝削。矛盾的一面表現(xiàn)為：官僚要控制鄉(xiāng)紳，防范他們影響和沖擊政治統(tǒng)治（如歷代的回避制度，就是對鄉(xiāng)紳賴以立足的宗法血緣關(guān)系以及村社鄰里關(guān)系的一種明確限制）；鄉(xiāng)紳則在一定程度上借助民眾的力量，以民眾的代表者自居，同官府討價還價。二者都以對方作為自己的補充，以皇帝和百官為代表的專制集權(quán)為鄉(xiāng)紳留下了一塊自由活動的地盤，以鄉(xiāng)紳為代表的分散自治則彌補著專制集權(quán)的不足。中國古代的官吏大都不關(guān)心民瘼，而是熱心于官場的權(quán)力爭奪；以往的民眾也不關(guān)心甚至遠離政治，而是更關(guān)心族規(guī)鄉(xiāng)約。這一政治心理，在很大程度上就是專制集權(quán)與分散主義相平衡的產(chǎn)物。
南京國民政府成立以后，當時的統(tǒng)治者試圖把政治統(tǒng)治的觸角伸向社會各個角落，如建立區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)和推行保甲制度。但是，由于各種原因，這種政治統(tǒng)治的向下擴展，只是促成了當政者統(tǒng)治權(quán)力的加強，而未能形成有效的社會公共事務(wù)管理體制，所以打破專制集權(quán)與分散放任相平衡的嘗試并未成功。鄉(xiāng)長、保長的行為規(guī)范多數(shù)不是依賴法律制度，而是依賴習慣以及他們的威望來行使對社會的管理權(quán)。舊的政治傳統(tǒng)依然被保留了下來。
專制集權(quán)與分散放任的平衡，是中國政治制度史的基本線索之一，它影響著政治制度的形態(tài)，而且左右著政治制度的效果。
２．家與國的統(tǒng)一與中外朝的平衡
在中國的歷史上，家與國被高度一體化，家是國的縮影，國是家的放大。國家在中文中被組成一個詞匯，就充分說明了二者的一體性。中國歷史上的政權(quán)，都是高度家庭化的政權(quán)，國君猶如家長，官吏猶如家仆，民眾猶如家庭奴婢。歷代政治家，都信奉治家與治國一理，而且把這一信條當作神圣不變的法則。這種家與國的統(tǒng)一，給中國政治制度史帶來了重大影響。
從先秦開始，中國的政治統(tǒng)治就帶有濃厚的宗族色彩。中國歷史上的國家在誕生時，不是以地域關(guān)系取代血緣關(guān)系，而是利用血緣關(guān)系來統(tǒng)治有關(guān)部族。夏商周三代，國家結(jié)構(gòu)實際上為部族結(jié)構(gòu)。宗法制和分封制，使部族中的血緣關(guān)系政治化。“天子立國，諸侯建家，卿置側(cè)室”(《尚書·伊訓》)；“大邦維屏，大宗維翰，懷德維寧，宗子維城”(《詩經(jīng)·大雅·板》)。“尊祖敬宗”是統(tǒng)治者維系政治關(guān)系的基本武器。部族血緣關(guān)系，構(gòu)成了這一時期政治制度的基本框架。因之，中國的政治制度一誕生，就具有家國一體化的特征。
秦始皇統(tǒng)一后，宗族式的政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榧易迨降恼谓Y(jié)構(gòu)，政治制度也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;家天下”式的制度。此后歷朝歷代，雖然屢有更易，但“家天下”的本質(zhì)始終不改。特別重要的是，從今天的眼光看，政治制度的運作，都是圍繞著信息控制而展開的?；实叟c官僚之間，上級與下級之間，存在著對信息控制的爭奪，誰掌握了較多的信息，誰就擁有實際權(quán)力，一個要了解下情，一個要蒙騙上司。而在這種信息爭奪戰(zhàn)中，官僚的家人化，顯然有利于皇帝對信息的控制并提高信息的真實程度。而家奴式的宦官在政治中的作用往往超過朝官，也就不難理解了。
秦漢的三公九卿制中，政府官員（特別是九卿）明顯具有皇帝家仆性質(zhì)。隋唐的三省六部制，只不過是把皇帝家仆正規(guī)化，政權(quán)化。明清取消宰相制，皇帝直接指揮六部，則是把皇帝的家族式統(tǒng)治擴大到整個國家機器的最終完成方式。由于家就是國，國就是家，皇帝身邊的顧問、“家奴”則特別重要，是政治中不可或缺的組成部分，也使政治制度打上了家庭化的烙印。秦漢時期的中外朝，實際上就是家國一體在政治制度上的反映。當國家機構(gòu)表現(xiàn)出與皇帝的“家長”權(quán)力的某種脫節(jié)趨勢時，皇帝便“冷落”作為國家政權(quán)正式象征的“外朝”，而另行組建作為自己身邊隨從班子的“中朝”。兩漢以后，中外朝的稱呼雖不再見于史書，但在政治結(jié)構(gòu)中，一直存在著中外朝的影子，如唐宋的學士，明清的內(nèi)閣、軍機處，等等。從一定意義上說，兩套班子（有時表現(xiàn)得更復雜，多套班子并行，如唐代既有翰林學士與中書門下的配套，又有中書、門下與尚書的配套，還有宦官使職與正規(guī)職官的配套）的互相補充，正是家國一體的制度化形態(tài)。正如薩孟武先生在《中國歷代中央政制》中所說的那樣：“天子畏帝權(quán)旁落，懼大臣竊命，欲收其權(quán)于近臣，常用中朝官來抑制外朝官。歷時既久，近臣便奪取大臣的職權(quán)，因此外朝官乃退居于備員的地位，而中朝官卻漸次變?yōu)橥獬?。中朝官一旦演變?yōu)橥獬?，天子復欲奪其權(quán)，而更信任其他近臣。這樣由近臣而大臣，演變不已。”家與國的統(tǒng)一與中外朝的平衡，是中國政治制度史的又一基本線索。
家與國的統(tǒng)一，表現(xiàn)在政治制度的內(nèi)容上，就是政治倫理化，倫理政治化。先秦起，中國就有了以倫理治國的傳統(tǒng)。先秦的政治制度，明顯具有倫理特色，血緣倫理關(guān)系，被擴展到政治統(tǒng)治領(lǐng)域。“立愛惟親，立敬惟長，始于家邦，終于四海”(《詩經(jīng)·大雅·板》)，即所謂“以禮治國”。西周的禮制已很發(fā)達。“是以君臣朝廷尊卑貴賤之序，下及黎庶車輿衣服宮室飲食嫁娶喪祭之分，事有宜適，物有節(jié)文。”(《史記》卷23《禮書》)全都安排得井然有序，各級貴族依賴倫理等級制度進行政治統(tǒng)治。正如孔子所言：“為政先禮，禮，其政之本歟！”(《禮記·哀公問》)秦王朝試圖以刑罰規(guī)范取代禮儀規(guī)范，但很快便失敗了。此后的西漢王朝，重新祭起了“禮”這面大旗。“道德仁義，非禮不成；教訓正俗，非禮不備；分爭辯訟，非禮不決；君臣上下，父子兄弟，非禮不定；宦學事師，非禮不親；班朝治軍，蒞官行法，非禮威嚴不行；禱祠祭祀，供給鬼神，非禮不誠不莊。”(《禮記·曲禮上》)漢武帝采納董仲舒“獨尊儒術(shù)”的建議，實際是以強權(quán)來推行政治倫理化的措施。魏晉以后，強調(diào)以孝治天下，在家為孝便是在國為忠，忠孝一體化。一直到明清，忠孝合一成為中國政治制度牢不可破的內(nèi)容之一，反映了家與國的統(tǒng)一對政治制度內(nèi)容的影響。近代有不少立志救國的仁人志士都深刻地認識到這一點。陳獨秀就言：“忠、孝者，宗法社會封建時代之道德，半開化東洋民族一貫之精神也。”(《東西民族根本思想之差異》，《獨秀文存》卷一)十八、十九世紀的外國學者雖然對中國了解得很膚淺，但也敏銳地觀察到了這一點，并注意到了中國倫理中群體人格和個體人格的沖突。黑格爾曾說：“中國純粹建筑在這樣一種道德的結(jié)合上，國家的特性便是客觀的‘家庭孝敬’。中國人把自己看作是屬于他們家庭的，而同時又是國家的兒女。在家庭之內(nèi)，他們不是人格，因為他們在里面生活的那個團體的單位，乃是血統(tǒng)關(guān)系和天然義務(wù)。在國家之內(nèi)，他們一樣缺少獨立的人格；因為國家內(nèi)大家長的關(guān)系最為顯著，皇帝猶如嚴父，為政府的基礎(chǔ)，治理國家的一切部門。”(黑格爾：《歷史哲學》第165頁，三聯(lián)書店1956年版)在中國政治制度史中，政治倫理化反映得十分充分。歷代正史中的《禮樂志》，實際上就是關(guān)于倫理化政治制度的集中記載。
家與國的統(tǒng)一，表現(xiàn)在傳統(tǒng)的政治行為規(guī)范上，就是君臣關(guān)系、官民關(guān)系，都有如父子關(guān)系。早在先秦，統(tǒng)治者就被喻為民之父母。“天子作民父母，以為天下王”(《尚書·洪范》)。對“君”的崇敬是由對“父”的崇敬引申和擴展而來的，即所謂“君子之事親孝，故忠可移于君；事兄悌，故順可移于長；居家理，故治可移于官”(《孝經(jīng)·廣揚名》)。先秦時期，君主的權(quán)力還不是特別大。如殷商的太甲“不明，暴虐，不遵湯法，亂德”，伊尹則當即把他放逐到桐宮(《史記》卷3《殷本紀》)。再如孟子所言“君之視臣如手足，則臣視君如腹心；君之視臣如犬馬，則臣視君如國人；君之視臣如土芥，則臣視君如寇讎”(《孟子·離婁下》)。秦以后，隨著君主專制的加強，“君”和“官”就有了對“臣”和“民”的絕對支配權(quán)，天下成為皇帝的私產(chǎn)。漢人認為：“天下乃皇天之天下也。陛下上為皇天子，下為黎庶父母，為天牧養(yǎng)元元”(《漢書》卷72《鮑宣傳》)。從此，“君叫臣死，臣不敢不死”，形成了一整套“文死諫，武死戰(zhàn)”，臣下盡忠死節(jié)，百姓盡力奉上的行為規(guī)范，在有關(guān)制度中充滿了這一方面的詳細規(guī)定。
3．層級體制與垂直體制的平衡
西周時期的政治體制，還是以逐級分封所形成的層級制為主體，垂直體制尚未形成。但正因為這一原因，似乎井然有序的層級制，卻無法保證周天子對下面的有效統(tǒng)治。秦始皇統(tǒng)一以后，以郡縣制為基礎(chǔ)，建立了一統(tǒng)帝國的層級體系。同時，又初創(chuàng)了皇帝派遣使者出巡視察、處理事務(wù)的垂直指揮體系。此后，層級越設(shè)越多，垂直派出機構(gòu)和官員也越來越多，構(gòu)成了一整套復雜的國家政務(wù)系統(tǒng)。
秦漢實行郡縣兩級制，但到西漢時，就出現(xiàn)了郡國尾大不掉的局面。到了東漢，即變?yōu)橹菘たh三級制。唐代的道，實際具有中央派出機構(gòu)和地方行政層級兩重性質(zhì)。宋代起，地方行政層級越設(shè)越多，至明清時，政權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)層層迭迭，層級之上再加層級。如省級在布按二司之上再加巡撫，巡撫之上再加總督，就是一例。從總體來看，歷代王朝的統(tǒng)治者，都有不斷增加行政層級的趨勢。解開這一謎底，尚需從垂直體制中找答案。
行政區(qū)劃過大，勢必會加大地方實力，導致地方對中央的抗衡。因之，縮小行政區(qū)劃，就成為中央有效控制地方的常用措施，漢武帝的“推恩令”，就是明顯一例。但是，縮小行政區(qū)劃必然會導致地方政府的數(shù)目過多，以致中央管不過來。唐太宗書寫各個州郡刺史名字和政績于屏風之上，以備黜陟，除了反映了唐太宗勵精求治的一面外，還反映了州郡太多，皇帝無法對地方長官了如指掌，只得借助“屏風”以備考這一事實。解決這一難題的途徑有二：一是加強垂直監(jiān)督，二是增加行政層級。
從管理學的角度來看，控制幅度與管理層級有著密切關(guān)系。兩者之間成反比?？s小控制幅度，雖然有利于加強中央集權(quán)，但必定會增加行政層級。而不采取其他輔助措施，單純擴大控制幅度，必須在大幅度下放權(quán)力的前提下才能做到。幾乎所有的統(tǒng)治者都愿意縮小地方政府的行政區(qū)劃（這必然導致地方政區(qū)數(shù)目的增加，即控制幅度的擴大），但又不愿冒著喪失權(quán)力的危險去貿(mào)然擴大控制幅度。對此，較有作為的帝王大都采取建立和健全垂直監(jiān)控體制的辦法來加強對下屬以及地方政府的統(tǒng)治。例如，秦漢的御史大夫，史稱其“副丞相”，許多人都把他當丞相的副手來看待，實際上，此處之“副”，實為副貳，絕非現(xiàn)代意義的副職。御史大夫并不向丞相負責，而是垂直向皇帝負責并按皇帝意旨監(jiān)控丞相，其作用在于以同皇帝的垂直關(guān)系來控制皇帝以下的丞相百官層級體系。漢武帝時設(shè)立的刺史、司隸校尉，無不帶有這種垂直性質(zhì)。另外還如秦漢時期創(chuàng)立的直接聽命于皇帝的各種使者，都是垂直體制的濫觴。不過，這一時期的垂直體制還不夠完善，變異較大，皇帝和百官、中央和地方的關(guān)系未能處理得十分恰當，漢末分裂割據(jù)，與此不無關(guān)系。經(jīng)過魏晉南北朝的不斷演變，到了唐宋時期，這種垂直體制得到了顯著加強，并且與層級體制滲透融合，如唐代派到各道的各種使者，宋代的各路監(jiān)司和府州通判，都反映了這種性質(zhì)。明清兩代，垂直體制被病態(tài)加強，最典型的就是明代的廠衛(wèi)制度和清代的密摺奏事。廠衛(wèi)制度以“緝訪”的形式，使皇帝的監(jiān)控能力能夠垂直達于各個行政層級；密摺奏事則能使有關(guān)官員超越層級而同皇帝建立直接聯(lián)系。至此，垂直關(guān)系對層級關(guān)系的控制達到了高峰。
問題在于，歷代皇帝建立了垂直體制來加強對行政層級的控制，但他絕不允許大權(quán)旁落。即使是那些“口含天憲”、威風凜凜的“使者”和欽差大臣也不例外。一般來說，層級體制上的權(quán)力尚相對穩(wěn)定，而垂直體制上的權(quán)力則極不穩(wěn)定。從本質(zhì)上講，一切政治權(quán)力都屬于皇帝，任何官員的權(quán)力，都是來自于皇帝的授予，垂直體制上的官員尤其如此。本來，垂直系統(tǒng)的設(shè)置，就是出于皇帝專制的需要，其官員均來自于皇帝的親信。他們行使的權(quán)力，均是代行皇帝權(quán)力。但是，皇帝為了防止自己被架空，總是把垂直體系中的官員的地位壓得很低，使垂直體系中的官員大都處在“位卑權(quán)重”的狀況之中。例如，漢代的御史大夫低于丞相，刺史低于郡守。唐代的中書省、門下省官員低于尚書省官員，北門學士、翰林學士又低于三省六部官員。明初的內(nèi)閣，起初連正式身份都沒有。整個明清時期的科道官低于行政官?？傮w上，垂直體系中的官員地位一般都低于層級體系中的官員，而權(quán)力重于層級體系中的官員。垂直體制與層級體制的互相配套和制約，形成了中國封建社會政治組織制度的基本格局，即政治決策和監(jiān)督一般來自于垂直體系，造成了“一竿子插到底”，許多問題不“通天”就難以解決的政治行為方式；而推行政務(wù)則依賴于層級體系，造成了層層周轉(zhuǎn)、執(zhí)行效率緩慢低下的行政行為方式。
垂直體系“位卑權(quán)重”的格局，使得垂直體系中的官員能夠利用他們“權(quán)重”的優(yōu)勢，想方設(shè)法改變自己“位卑”的處境。漢代的御史大夫升為三公、刺史變?yōu)橹菽?，以及尚書臺由少府的屬下轉(zhuǎn)化為后來的最高行政機關(guān)，都說明了這一點。因之，在中國封建社會的前期，垂直體系一直不穩(wěn)定，處在不斷變異之中。這種變異的基本方向，是向地位較高并較為穩(wěn)定的層級體系轉(zhuǎn)化。到中國封建社會的后期，垂直體系的建制雖然逐步穩(wěn)定了下來，但垂直體系的官員和層級體系相比，卻流動較快，多數(shù)任職不久就會轉(zhuǎn)升為更加正規(guī)、級別更高的層級體系官員。察歷代政府新增的行政層級，多由垂直體系轉(zhuǎn)化而來。垂直體系上的官員也多會晉升成層級體系上的官員。不過，行政層級的增加，又會導致效率低下、人浮于事等種種弊端，大大增加政府系統(tǒng)內(nèi)部管理的工作量，削弱政府管理社會的外在能力。對此，歷史上各個朝代在上升階段或有為階段，多采用加強垂直體制建設(shè)的方法來加強統(tǒng)治，而到了下降階段或腐敗階段，則不惜犧牲政府的管理能力和行政效率，多采用不斷增加新的層級的方法來保證皇權(quán)專制不受妨害。而且在垂直體系的官員權(quán)勢過大、臣威震主的特殊情況下，皇帝還可以反過來利用層級官員的力量去制約、削弱垂直官員的權(quán)勢。層級體制和垂直體制的互相配合，互相牽制，是中國政治制度史上的一個基本現(xiàn)象。
層級關(guān)系和垂直關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，一直是中國歷史上的一大難題。這一難題對近現(xiàn)代也有極大影響。直到今天，中國的政治體制中，還不能恰當?shù)亟鉀Q“條條”和“塊塊”的關(guān)系問題，就是這種歷史影響的反映。
從行為科學的角度來看，中國傳統(tǒng)的政治體制，由于沒有大眾傳媒的存在，使官僚系統(tǒng)壟斷信息成為可能。層級體制的設(shè)置，其目的是層層匯集信息，使處于權(quán)力最高層的皇帝能夠成為信息的集大成者。然而，在實際政治行為中，層級體制上的官僚，有向上傳遞信息的義務(wù)，但沒有相應(yīng)的動機，使真實信息的向上傳遞不是層層遞增，而是層層遞減，在遞減過度的情況下，為了免除義務(wù)還會制造出虛假信息來填充。層級官吏遞減信息的動機有二：一是為了使自己的不當行為以至違法行為得到保護，二是為了便于自己對下屬及社會的管理，因此，中國官場上形成了瞞上不瞞下的行為傳統(tǒng)。平心而論，為了貪贓受賄而對上司隱瞞信息只是特例，但為了管理上的方便而對上司隱瞞信息則是通例。中國的地域差異極大，實施管理的差異亦極大，適度的信息遮蔽，是保持行政彈性必不可少的。一旦沒有信息遮蔽，明察秋毫的皇帝下達了無法因地制宜的圣旨，下面的官就當?shù)筋^了。因此，各級官員不但要隱瞞，而且要作假，靠漢代的刀筆吏至清代的師爺幕賓這樣一批官場操作者，使向上傳遞的信息都中規(guī)中矩。
在這樣一種行為機制下，本應(yīng)是信息由下至上逐層遞增的制度要求，變成了實際信息由下至上逐級遞減的行為慣例。皇帝對臣下“欺君罔上”的擔心是實實在在的，他們極怕受臣下蒙騙，封鎖消息，而官僚則對各層上司直至皇帝，或多或少都要隱瞞點事實，盡可能不讓自己治下的所有實情都傳遞到上層，必要時還會以虛假信息來蒙騙上司。較為明智的皇帝，只得依賴更為親信的垂直體系來獲取更多的信息，靠建立直接聽命于自己的垂直體系作為耳目，來彌補和校正層級體系匯集上來的信息，導致了垂直的監(jiān)察體系不斷發(fā)展，一直到出現(xiàn)特務(wù)機構(gòu)、密摺奏事，以及作為“明察秋毫”象征的微服私訪。直至當代，在放“衛(wèi)星”的年代里，最高領(lǐng)導要了解真實情況，也不得不靠派自己的秘書下去，甚至靠派警衛(wèi)員回家鄉(xiāng)回來匯報。
皇帝打算掌握一切信息但卻無法掌握所有信息的現(xiàn)實，出于維護自己的統(tǒng)治高于一切的動機，使其在信息選擇中主要關(guān)心臣下是否忠誠的信息，而把忠誠以外的其他信息可以忽略甚至不顧。作為皇帝耳目的垂直體系，也在這種選擇中強化了自己的行為偏向。發(fā)展到明清，中國古代的官僚結(jié)構(gòu)變?yōu)楣芄俚墓僭絹碓蕉?，而管民的官越來越少，專制體制走上了末路。但是，這種官僚系統(tǒng)壟斷信息并以忠誠與否判斷信息重要程度的行為習慣，其影響要深遠得多。
４．君主專制與民本思想的平衡
中國和西方都產(chǎn)生過君主專制，但中西君主專制的歷史背景不同。中國的君主專制受天命和民本思想制約，西方的君主專制受貴族和宗教思想制約。在中國政治制度史的內(nèi)容中，民本思想一直是一個重要內(nèi)容。
殷商時期，天命是政治制度的主導思想，但是，當時并未能形成統(tǒng)一的、有系統(tǒng)教義的宗教。從西周始，重民思想逐漸產(chǎn)生，而且逐漸滲透到政治統(tǒng)治之中。到了東周，重民思想則已經(jīng)成為較有頭腦的統(tǒng)治者的政治指導思想?！蹲髠鳌?、《詩經(jīng)》、《國語》中，都不乏這種記載。如：“虢必亡也，虐民而聽命于神。”“虢其亡乎？吾聞之：國將興，聽于民；將亡，聽于神。”(《左傳》莊公三十二年內(nèi)史過、史語)“天道遠，人道邇，非所及也。”(《左傳》昭公十七年子產(chǎn)語)“民之所欲，天必從之”(《左傳》襄公三十一年引《泰誓》)。“夫民，神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”“故務(wù)其三時，修其五教，親其九族，以致其祀，于是乎民和而神降之福，故動則有成。”(《左傳》桓公六年季梁語)春秋戰(zhàn)國時的思想家，無不把“民”放在一個重要位置，以民心向背作為衡量政治優(yōu)劣的重要標志。最典型的，則要算孟子說的“民為貴，社稷次之，君為輕”(《孟子·盡心下》)。秦漢以降，重民思想指導著歷代皇帝的統(tǒng)治方略。包括像秦始皇那樣的暴君，也對“黔首”十分重視。漢代諸帝的詔令，其中以“重民”、“重農(nóng)”、“與民休息”、“勸課農(nóng)桑”、“輕徭薄賦”等內(nèi)容最為常見。是否重民，成為歷代皇帝好壞與政治優(yōu)劣的重要標志。
中國重民思想的產(chǎn)生和定型，與中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟緊密相關(guān)。恩格斯在談到由奴隸社會向封建社會過渡時，曾經(jīng)指出：“農(nóng)業(yè)是整個古代世界的決定性的生產(chǎn)部門，現(xiàn)在它更是這樣了。”(《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷第145頁，人民出版社1972年版)中國的農(nóng)耕經(jīng)濟發(fā)達于西周，而中國的重民思想形成于西周，這二者之間不是沒有關(guān)系的。農(nóng)業(yè)社會的政治統(tǒng)治，必須以農(nóng)民的“安居樂業(yè)”為前提。如果農(nóng)民無法生存，出現(xiàn)“民不聊生”、“民怨沸騰”的局面，則政治統(tǒng)治就無法進行。任何一個稍有頭腦的統(tǒng)治者，都不會看不到這一點。因之，“民為邦本”、“使民以時”、“民貴君輕”等民本思想，就成為歷代“明君賢相”的政治格言，行“仁政”、崇“王道”，也就成為歷代政治制度的指導思想。
中西君主專制有一個很大的差別，就是中國的皇權(quán)除了受虛無縹渺的天命約束外，幾乎不再受任何約束。而君主本身通過天命學說的神化，自己又是天命的代表。因之，中國的君權(quán)具有至高至上的權(quán)威，缺乏外部限制。而民本思想對于皇權(quán)的隨意性，則起著較大的制約作用。從西周起，對天子的約束，主要表現(xiàn)在自省方面，即君主自我克制，自覺遵循“敬天”、“尊祖”、“保民”等基本原則。此后，這三種基本原則歷代相傳，只不過互有消長、側(cè)重不同而已。秦漢以后的政治體系中，民本思想成為皇帝以及臣下、包括全體官吏在內(nèi)的共同行為準則。政治決策和政治行為制度，一概受民本思想支配。不重民的君主，則必然受到“天命”假借民眾之手的懲罰。為了保證民本思想得以貫徹，在中國古代形成了一系列制度措施。其中最主要的有：納諫、兼聽；為民表率、勤政愛民；重視農(nóng)耕、使民以時，等等。這些制度措施，一直延綿不絕。
需要指出的是，中國古代的民本思想，是同君主專制緊密結(jié)合為一體的，同現(xiàn)代民主思想有著天壤之別。重民也好，納諫也好，都必須服從于君主專制的需要，都必須以維護君主專制而不是以沖擊君主專制為前提。民本思想不是君主專制的對立面，而是君主專制的補充物，即以民本思想來防范暴君，以開明君主來體現(xiàn)民本。我們可以看到，中國古代的民本思想和君主專制之間，存在著互相平衡關(guān)系。在這種平衡的支配下，開明專制就是最好的政治統(tǒng)治模式。明君賢相式的清官政治，一直是中國人夢寐以求的良好政治典范。直到現(xiàn)在，政治生活中仍保留有這一政治理想的明顯痕跡。掌握君主專制與民本思想的微妙平衡，是理解中國政治制度史基本內(nèi)容的一個關(guān)鍵。
摘自《中國古代政治制度史論》，劉文瑞著，陜西師范大學出版社2000年10月出版。
