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一、問題的提出

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度。為了貫徹這一決定，2015年2月最高人民法院正式發(fā)布了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，明確提出要建立法官員額制度。不難看出，各方對于推行法官員額制的必要性已經(jīng)達(dá)成了共識，且已經(jīng)將其納入中國司法體制改革的核心內(nèi)容。然而，由于在我國尚無先例，目前各省對于員額制的推行也較為謹(jǐn)慎。根據(jù)中央政法委《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《關(guān)于司法體制改革試點中有關(guān)問題的意見》，7個試點省市上海、吉林、廣東、青海、湖北、海南、貴州先后出臺了本省市司法體制改革試點方案，法官員額制度也是其中的重要內(nèi)容，各省市將按方案分別開展員額制試點工作，后又增加了山西、內(nèi)蒙古、黑龍江等11個省區(qū)市，目前已有18個試點省區(qū)市著手法官入額工作，已完成10094名法官的入額程序。

　　雖然在國家層面已明確要推進(jìn)員額制改革，但對于員額制理論上的支撐卻不甚牢靠，既有的研究較集中于論證實行法官員額制的必要性，未對制度的可行性和可操作性給予充分的論證。目前一些省份的員額制試點方案與國情也似乎有些脫節(jié)，當(dāng)下所推行的法官員額制客觀上存在一些隱憂，引發(fā)了法官群體和社會的廣泛關(guān)注，不能否認(rèn)個別法院離職法官數(shù)量增多與員額制的改革有一定關(guān)聯(lián)。筆者選擇以2016年1月1日起實行司法改革的A省B市C區(qū)法院作為考察樣本，對該院管理活動現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和分析，找出C區(qū)法院在實行法官員額制時存在的問題。雖然C區(qū)法院僅是作為員額制試點法院的一個縮影，但考慮到試點員額制的各個省區(qū)市的方案差異不大，從C區(qū)法院的試點情況來管窺現(xiàn)行員額制試點方案的運(yùn)行狀況，并分析其所面臨的困境，以促進(jìn)法官員額制改革的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)是一條可行的研究路徑。

　　二、法官員額制實證研究的方法和思路

　　“法律與社會現(xiàn)實之間的錯綜復(fù)雜的關(guān)系，往往在基層有更為直接、生動、鮮明的反映和體現(xiàn)?！盵3筆者以A省B市C區(qū)法院為考察對象，分兩個階段，從2015年1月至2015年6月、2016年3月至2016年5月開展實證研究。筆者采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方式進(jìn)行實證研究，開展了實地走訪、人員介紹、個別交談、問卷調(diào)查、獲取文件、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、觀察等工作。

　　第一，實地走訪范圍與獲取數(shù)據(jù)。筆者走訪包括了A省B市中級人民法院、A省B市C區(qū)人民法院。通過實地調(diào)研，筆者收集了C區(qū)法院2012年至2015年以及全院上年遺留的各類案件總數(shù)、新收案件總數(shù)、結(jié)案總數(shù)、結(jié)案率，以及2012年至2015年各業(yè)務(wù)部門上年遺留各類案件總數(shù)、新收案件總數(shù)、結(jié)案總數(shù)、結(jié)案率及人均年辦案數(shù)。同時，筆者對C區(qū)法院政法專項編制內(nèi)的各部門審判員、助理審判員、書記員、法警的人數(shù)、性別、年齡、學(xué)歷、審判(執(zhí)行）工作年限、年度休假時間、每周加班時間等情況進(jìn)行了統(tǒng)計。另外，為進(jìn)行比較分析，筆者單獨統(tǒng)計了2016年第一季度（1月至3月）的數(shù)據(jù)情況。

　　第二，個別交談。筆者對C區(qū)法院的負(fù)責(zé)人、主管領(lǐng)導(dǎo)、中層以及一線辦案的法官進(jìn)行了訪談，以了解C區(qū)法院現(xiàn)有政法編制內(nèi)的法官對司法體制改革中法官員額制的看法，分別與其探討推行法官員額制的利弊。

　　第三，問卷調(diào)查與數(shù)據(jù)整理。筆者對C區(qū)法院進(jìn)行關(guān)于基層法院推行法官員額制的問卷調(diào)查，參與填寫調(diào)查問卷的審判員、助理審判員、書記員等共計108人。筆者按年齡、性別、學(xué)歷、行政職務(wù)、法律職務(wù)、所在工作崗位、進(jìn)入法院系統(tǒng)時間、審判（執(zhí)行）工作年限、年度休假時間、每周加班時間、業(yè)務(wù)工作情況、人均每年辦理案件情況、人均辦理個案時間等方面進(jìn)行逐一分類整理，找出法官員額制在C區(qū)法院推行中存在的隱憂。

　　三、A省B市C區(qū)法院在2012年至2015年的法院管理活動中相關(guān)數(shù)據(jù)分析

　　（一）法官人均受案數(shù)、人均結(jié)案數(shù)、人均結(jié)案率

　　“每位法官的受案數(shù)量是為了確定國家的司法需求，這種需求反映了法官的案件負(fù)荷，同時也反映了法院系統(tǒng)解決案件的能力。從一定人口中的法官數(shù)量的角度來看，它反映了民眾求諸司法解決糾紛的傾向。”根據(jù)2014年A省B市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年A省B市C區(qū)人口數(shù)為462247人，男性230039人，女性232208人，平均人口數(shù)為462806人。也就是說，從一定人口中的法官數(shù)量角度看，B市每10萬人中有46名法官，每萬人對應(yīng)4.6名法官。截至2015年初統(tǒng)計，C區(qū)法院實有政法專項編制內(nèi)人數(shù)為116人，司法改革過渡期后的法官人數(shù)則為46.4人，正好與A省基層法院司法改革過渡期后實現(xiàn)的法官員額比例40%的法官數(shù)相吻合。而現(xiàn)實情況是，C區(qū)法院一線辦案法官達(dá)62人。這62名法官，不包括院領(lǐng)導(dǎo)以及非審判業(yè)務(wù)部門的14名法官。2012年至2014年各業(yè)務(wù)部門人均辦理案件情況的統(tǒng)計表明，全院一線辦案法官人均年辦案數(shù)為92.5件。然而，各業(yè)務(wù)庭的法官人均受案數(shù)量（含上年未結(jié)案數(shù)）差別很大：交通庭的人均受案數(shù)最大，多達(dá)470件；在全院一線辦案法官人均受案數(shù)100.9件之上的，還有民一庭、民二庭、行政庭，分別對應(yīng)是159.8件、147.1件、114件；不過，主要業(yè)務(wù)庭中的刑庭和執(zhí)行局的人均受案數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全院的人均受案平均數(shù)，分別是58.1件和65.3件。

　　“每位法官解決的案件數(shù)量也是法院滿足解決糾紛需要的能力的標(biāo)志之一，這一數(shù)量的意義在于它與受案數(shù)和結(jié)案率相關(guān)聯(lián)。它也是法官對所受理案件的一種回應(yīng)。”

　　根據(jù)2012年至2014年平均數(shù)的統(tǒng)計可知，全院一線辦案法官人均結(jié)案數(shù)為92.5件，人均結(jié)案率為91.7%。然而，據(jù)筆者觀察，受案數(shù)對結(jié)案率影響不大。以交通庭為例，交通庭現(xiàn)有審判員4人，在對應(yīng)配備3名書記員的情況下，交通庭法官受案壓力仍很大，但它的結(jié)案率很高，為98%，高于全院平均的人均結(jié)案率91.7%。交通庭承辦業(yè)務(wù)包括C區(qū)法院管轄的交通肇事案件，雖然數(shù)量較大，但通常案情較簡單，辦案效率高，因而可以保持較高的結(jié)案率，客觀上反映了法官的受案數(shù)并不影響結(jié)案率。相比之下，民一庭和民二庭的人均結(jié)案率較低，分別是85.2%和85.3%。據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計可知，民一庭的一線辦案法官平均每周加班10小時，民二庭的一線辦案法官平均每周加班6.75小時。C區(qū)與B市轄區(qū)內(nèi)的其他區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，民一庭、民二庭受案數(shù)量大是一種必然趨勢。根據(jù)調(diào)查問卷反饋，筆者發(fā)現(xiàn)，民一庭和民二庭的法官在審判工作中的突出問題是事務(wù)性工作太多，審判輔助人員太少，所有的事務(wù)全部都集中到了一線辦案法官身上，且民一庭和民二庭的法官人均受案數(shù)量較大，在每周有固定加班時間的前提下，結(jié)案率仍偏低。

　　（二）案件數(shù)與編制內(nèi)一線辦案法官、員額內(nèi)法官比例分析

　　按實行法官員額制前的62名一線辦案法官辦案情況計算，人均受案100.9件，人均結(jié)案92.5件。若按實行法官員額制后的46名員額法官（推定入額法官均為一線辦案法官）辦案情況計算，人均受案上升至136件，人均結(jié)案上升至124.7件。也就是說，實行員額制后的每名法官在多受理35.1件，多結(jié)案32.2件的情況下，才能與C院全院辦理案件情況相一致。現(xiàn)實情況下，法官處理案件的數(shù)量會有一個極大值，超過這個極大值，法官就不能再處理額外案件。同時，每位法官的辦案質(zhì)量、辦案效率各不相同，法官個人能力的差異，涉案人數(shù)多少、疑難復(fù)雜程度等都具有不可比性，不能單純以量化指標(biāo)來衡量?？冃Э己说牧炕笜?biāo)是否會使法官在審判工作中更功利、是否會造成冤假錯案，也是需要關(guān)注的問題。

　　（三）首次員額法官的確定——“老人老辦法”與“新人新辦法”的協(xié)調(diào)

　　司法改革不可能是一蹴而就的。在過渡期內(nèi)，“老人老辦法”與“新人新辦法”相協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推行法官員額制。結(jié)合《A省司法體制改革試點方案》及《B市C區(qū)法院司法體制改革試點推進(jìn)方案》，首次員額法官的確定主要分以下四方面進(jìn)行。（1）對于政治部主任、紀(jì)檢組長以及辦公室、干部科、宣教科中有審判員、助理審判員法律職務(wù)且多年不從事審判工作的法官，保留其原有法官身份，但不進(jìn)入員額內(nèi)，轉(zhuǎn)崗分流，成為司法輔助人員或司法行政人員。按目前C區(qū)法院政法專項編制內(nèi)情況，可能有8名法官轉(zhuǎn)崗成為司法行政人員。（2）有法律職務(wù)、一直從事司法輔助工作或司法行政工作的書記員，依實行司法輔助人員、司法行政人員員額情況，再確定其成為司法輔助人員或司法行政人員。C區(qū)法院現(xiàn)有政法專項編制內(nèi)的書記員共24人，從事司法輔助工作的有21人，從事司法行政工作的有3人。（3）確定轉(zhuǎn)崗成為司法輔助人員或司法行政人員的法官，雖保留其現(xiàn)有法律職務(wù)和法官等級，但法官等級不再晉升。原從事司法輔助工作或司法行政工作的法官，轉(zhuǎn)崗進(jìn)入員額后從事審判業(yè)務(wù)工作的，法官等級和待遇會按時間和級別連續(xù)計算?！凹词贡３诌@些人的法律職務(wù)和待遇不變，保留現(xiàn)有身份，似乎沒有物質(zhì)利益受損，但是法官的名稱也還是比法官助理的名稱好聽，對于可能轉(zhuǎn)任法官助理的法官來說，這就是一種相當(dāng)明顯的符號性利益損失。沒有收益，符號性利益損失就是不可接受的了?！蓖ㄟ^問卷統(tǒng)計,辦公室的2名法官、宣教科的1名法官、干部科的1名法官中有3名具有審判工作經(jīng)歷，其中有1名法官的審判工作年限超過15年，1名法官的審判工作年限為10年，1名法官的審判工作年限為3年。不難推定，2名從事審判工作年限較長的法官基于此次司法改革，會重新回到審判工作崗位上。（4）《A省司法體制改革試點工作方案》規(guī)定：“已有公務(wù)員身份的書記員符合條件的可以轉(zhuǎn)任法官助理，書記員工作逐步統(tǒng)一由文職人員擔(dān)任。”C區(qū)法院符合此種條件的書記員現(xiàn)有24人。

　　2016年，C區(qū)法院推行法官員額制遇到的問題是，6名院領(lǐng)導(dǎo)（不含政治部主任、紀(jì)檢組長）和62名一線辦案法官以及有多年審判工作經(jīng)驗的司法行政崗位的2名法官如何進(jìn)入40%員額比例的法官序列。換言之，原有審判業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗的24名法官，將進(jìn)入司法輔助人員序列?！凹词棺罡呷嗣穹ㄔ涸诟母锖箢^一次提高待遇時信守了‘維持待遇不變’的這一承諾，很難想象這種承諾長期有效。因此，任何人一旦放棄了法官的職務(wù)，至少在以后的提高待遇上都會失去同領(lǐng)導(dǎo)討價還價的立足之地。”雖然采用“老人老辦法”與“新人新辦法”方式，一定程度上可以減緩法院管理的壓力，維持法院工作相對的平穩(wěn)過渡，但這種多重管理方式并存的情況可能造成法院管理成本的上升，且不易激發(fā)新人的積極性。從C區(qū)法院現(xiàn)有法官的構(gòu)成來看，大致可分為四類：享有行政權(quán)力的法官（院領(lǐng)導(dǎo)、庭長等）、深資歷法官（高齡審判員）、中資歷法官（中青年審判員）、淺資歷法官（年輕助理審判員）。

　　第一類，享有行政權(quán)力的法官。這類法官包括了院領(lǐng)導(dǎo)8人，各業(yè)務(wù)庭庭長11人，共計19人，占現(xiàn)有法官人數(shù)的25%。院領(lǐng)導(dǎo)作為法院的決策者、管理者，大多與具體審判業(yè)務(wù)工作相疏離。政治部主任、紀(jì)檢組長從未從事過審判業(yè)務(wù)工作，而院長、副院長雖然有較長的審判工作年限，但在擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)后因忙于行政事務(wù)而疏于審判工作。通過問卷調(diào)查可知，某副院長一年僅辦理5件刑事案件。享有行政權(quán)力的法官，年齡大、辦案量小，并不是一線辦案的主力，其入額后必然加重了進(jìn)入員額內(nèi)的一線辦案法官和司法輔助人員的辦案工作量。

　　第二類，深資歷法官。通過問卷調(diào)查可知，現(xiàn)有“50后”、“60后”法官多達(dá)41人。再細(xì)化年齡結(jié)構(gòu)，50歲以上的法官有30人，占現(xiàn)有法官人數(shù)的39%。C區(qū)法院與其他法院一樣也存在一些年齡較大但學(xué)歷層次較低的老法官，這些老法官如果不能入額，他們將來退休后的相應(yīng)保障將會大打折扣，有可能成為實行法官員額制的阻礙制。

　　第三類，中等資歷法官。筆者將中資歷的法官年齡結(jié)構(gòu)定位在45歲以下的審判員，這類人員全院共33人，占全院法官人數(shù)的43.4%。中青年審判員的年齡跨度大，審判工作年限也各不相同，審判工作年限超過15年的多達(dá)15人，審判工作年限低于10年的有14人。他們的學(xué)歷層次分布不均，既有中專、大專，也有大學(xué)本科、碩士學(xué)歷。中青年審判員是分化為員額法官、司法輔助人員序列的最大人群。近年來，C區(qū)法院所采取的條線性考核中常常會出現(xiàn)各種對“率”、“量”的規(guī)定，為求一定程度上的公平，又在各種“率”、“量”的基礎(chǔ)上設(shè)定為“人均”，形式上趨于完善，每位法官的辦案質(zhì)量、辦案效率各不相同，法官的經(jīng)歷、資歷、能力的差異性，案件的涉案人數(shù)多少、疑難復(fù)雜程度等都具有不可比性，如若單純以此衡量業(yè)務(wù)能力，進(jìn)而選任員額法官，顯然缺失公允性。

　　第四類，淺資歷法官。C區(qū)法院現(xiàn)有助理審判員3人，其中，符合淺資歷的法官條件的30歲以下的年輕助理審判員共2人，年齡分別為26歲和25歲，且均在2013年進(jìn)入法院工作，審判工作年限僅1年。其中，在刑庭的助理審判員一年能辦理60件刑事案件，相當(dāng)于完成了刑庭18%的審判案件工作。由此可見，這2名年輕助理審判員已具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和辦案能力。

　　“老法官與年輕法官是基層法院的‘兩條腿’，將年輕法官改為輔助人員，會影響年輕法官的工作積極性，同時也會讓法官職業(yè)吸引力下降，招人難的問題在基層法院會更加突出。而將老法官改為輔助人員則既不符合基層法院審判工作的實際，更不利于工作的開展?！比绻谠O(shè)定法官員額時“一刀切”，不設(shè)定合理的標(biāo)準(zhǔn)，而是采用“唯資歷論”、“唯職務(wù)論”，就會造成削足適履的后果。

　　四、A省B市C區(qū)法院在2015年法官員額制的啟動階段的情況

　　（一）C區(qū)法院制定改革推進(jìn)方案

　　2015年，在改革啟動階段，C區(qū)法院明確按照《A省司法體制改革試點方案》和《A省法院系統(tǒng)司法體制改革試點實施方案》，以政法專項編制的總數(shù)為基數(shù)，將法官、司法輔助人員、司法行政人員的比例定在了40%、46%、14%，已預(yù)留法官員額總數(shù)的10%。在沒有從其他基層法院平調(diào)過來的法官或其他工作人員、沒有從上級法院調(diào)來的法官或其他工作人員、沒有從本院辭職的法官或其他工作人員、沒有被上級法院遴選成為中級法院法官的前提下，C區(qū)法院擬定的員額法官目標(biāo)人數(shù)是47人，法官員額控制數(shù)為52人（結(jié)合預(yù)留的政法專項編制數(shù)計算）。由于司法輔助人員和司法行政人員的分類管理改革尚未進(jìn)行，C區(qū)法院擬定改革過渡期內(nèi)的司法輔助人員目標(biāo)人數(shù)是55人，司法行政人員目標(biāo)人數(shù)是16人。現(xiàn)階段，司法輔助人員的工作由部分具有公務(wù)員身份的書記員和聘用的文職人員共同承擔(dān)，改革目標(biāo)是逐步過渡到書記員統(tǒng)一由通過聘用的文職人員擔(dān)任。

　　（二）C區(qū)法院的員額內(nèi)法官選任

　　法官的產(chǎn)生過程先由政法專項編制內(nèi)原審判員和助審員自愿報名，選任采取“考試+考核”綜合評定方式進(jìn)行選任，考試總成績未達(dá)到合格線的不能繼續(xù)參加員額內(nèi)法官的選任。

　　對于院領(lǐng)導(dǎo)層級的法官，院長申報入額采取考核評定方式，其他院領(lǐng)導(dǎo)視申請入額的院領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)不同來確定入額考核模式。據(jù)了解，院長必須申報入額；而其他院領(lǐng)導(dǎo)自愿報名。申報入額比例不超過院領(lǐng)導(dǎo)總數(shù)的50%，采取考核評定方式選任，如超過院領(lǐng)導(dǎo)總數(shù)的50%則采取“考試+考核”綜合評定的方式選任。由于C區(qū)法院部分院領(lǐng)導(dǎo)因臨近退休自愿放棄入額的選任機(jī)會，8位院領(lǐng)導(dǎo)僅有4位報名申報入額，申報入額的比例正好是50%，因此，對他們而言，不用參加考試，直接采取考核評定方式選任即可。其他審判員、助審員均采取“筆試+面試”的形式參加入額選任。對于暫不進(jìn)入員額內(nèi)的院領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)享有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和承擔(dān)審判委員會委員應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，只是不再承辦具體案件。

　　（三）C區(qū)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的崗位設(shè)置

　　52位法官申報入額考試，除了3位自愿放棄考試和2位排名成績靠后轉(zhuǎn)為司法輔助人員外，其他法官通過筆試、面試、考核，成為47名員額內(nèi)法官，具體各業(yè)務(wù)部門的員額法官分配，遵循“以案定人”的原則。對于暫未入員額內(nèi)的原法官，從事法官助理工作，依據(jù)《C區(qū)人民法院司法體制改革試點推進(jìn)方案》，按照C區(qū)法院各業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)一安排，承擔(dān)辦案輔助、綜合調(diào)研或信訪等職責(zé)工作，保留法官職務(wù)、等級和待遇，法官等級不再晉升；如今后能選任進(jìn)入員額內(nèi)，等級晉升的時間和級別連續(xù)計算?，F(xiàn)已擬訂在各業(yè)務(wù)部門的員額法官數(shù)，并未將4名入額院領(lǐng)導(dǎo)歸入到各業(yè)務(wù)部門中。改革幅度較大的是民一庭和民二庭。2015年施行員額制前，民一庭原有法官14人，民二庭原有法官5人。擬定的民一庭員額法官指標(biāo)是8人、民二庭員額法官指標(biāo)是8人。實行員額制前，民一庭和民二庭承辦的業(yè)務(wù)不同。在實行法官員額制改革后，民一庭和民二庭共同承辦原民一庭、民二庭在員額制改革前的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的案件。

　　（四）C區(qū)法院員額法官的薪酬保障機(jī)制

　　依據(jù)《A省司法體制改革試點方案》，由A省人力資源和社會保障廳會同省委政法委、省財政廳研究建立與法官單獨職務(wù)序列配套的薪酬保障制度，以法官專業(yè)等級為基礎(chǔ)的法官獨立薪酬制度。依據(jù)《A省司法體制改革試點方案》、《A省法院系統(tǒng)司法體制改革試點實施方案》，員額法官采取“現(xiàn)行工資收入+辦案補(bǔ)貼”的方式確定薪酬。不過，至今配套的薪酬保障制度仍未實施，已入額法官的薪酬仍按A省公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。

　　五、A省B市C區(qū)法院實行法官員額制的困境

　　從2016年1月1日起，C區(qū)法院正式實行法官員額制，也著手進(jìn)行了一系列的配套改革，由于該院員額制對原有法官隊伍沖擊不大，法官隊伍整體數(shù)量目前尚未發(fā)生變化，但改革也引發(fā)了一些問題。為了更有利于反映C區(qū)法院2016年實行法官員額制后出現(xiàn)的問題，筆者將2015年的情況與2016年第一季度的情況進(jìn)行對比。

　　（一）一線審判力量被削弱，審判效率有所降低

　　2015年是C區(qū)法院的法官員額制籌備期，C區(qū)法院的總結(jié)案率較前三年（2012年至2014年）的結(jié)案率平均數(shù)的91.7%下降11.2個百分點。在2015年改革籌備期內(nèi)，尤其是在2015年9月至10月遴選出2016年員額內(nèi)法官后，即使一些快退休的法官或院領(lǐng)導(dǎo)主動放棄了申報入額的機(jī)會，但“論資排輩”的方式仍舊繼續(xù)，未放棄入額機(jī)會的4位院領(lǐng)導(dǎo)全部入額、各大業(yè)務(wù)庭庭長全部入額、深資歷法官優(yōu)先入額，而一些年輕的資歷較淺的年輕法官則“就地臥倒”。在訪談中，筆者發(fā)現(xiàn)C區(qū)法院未入額的一些人員雖然表面上并未表現(xiàn)出對改革的抵制，但其內(nèi)心其實有一定想法的。這些人原本與入額法官從事相同的工作，甚至有些人的審判質(zhì)量更高，但由于入額條件的限制而未能在本批入額，成了司法輔助人員，主要承擔(dān)一些事務(wù)性的工作，預(yù)期的工資降低，加之司法責(zé)任主要由入額法官來承擔(dān)，如此一來，這部分未入額者工作積極性不高，業(yè)務(wù)質(zhì)量也有所降低。入額的法官則考慮到司法責(zé)任制的因素，除了承擔(dān)審判任務(wù)外，原本改革中已經(jīng)甩掉的事務(wù)性工作仍然要由自己來把關(guān)，工作量反而增加了不少。同時，在訪談中，筆者還發(fā)現(xiàn)有部分年輕未入額的法官被定為司法輔助人員后有離職打算，在這一過渡期工作中也有得過且過的傾向。

　　“中國的基層法院人數(shù)案件數(shù)、類型最多，除了法律規(guī)定不屬于基層法院管轄的案件外，所有的案件，不分簡易普通難易基層法院都要審理，專門化程度低，而且多元化解紛機(jī)制不完善，大多數(shù)糾紛沒有經(jīng)過過濾涌入法院進(jìn)行處理，基層法院的任務(wù)相當(dāng)繁重?！庇绕涫窃诹傅怯浿崎_始推行后，基層法院的審判任務(wù)又進(jìn)一步加重，收案數(shù)增長與司法資源有限的矛盾更加凸顯。自2016年1月1日正式實行法官員額制后，C區(qū)法院每個業(yè)務(wù)庭的人均結(jié)案率均有所下降。這是因為，C區(qū)法院在實行員額制后，各業(yè)務(wù)庭的法官數(shù)量均有所減少，名義上，是一名員額法官匹配一名司法輔助人員；實際上，現(xiàn)在法官并沒有配置固定的司法輔助人員（現(xiàn)階段C區(qū)法院還未選任司法輔助人員），法官助理和書記員的職能分工不明，沒有發(fā)揮其協(xié)助法官更好履行審判職責(zé)的作用。此外，截至2016年3月底，4名入額的院領(lǐng)導(dǎo)并未辦案，實際是讓43名員額內(nèi)法官承擔(dān)47名員額內(nèi)法官的案件量。

　　（二）審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制及配套制度尚未落實到位

　　法官員額制改革的目的是要在此基礎(chǔ)上推動主審法官制的落地。實行主審法官制的最終目的又是為了明晰審判主體權(quán)責(zé)，實現(xiàn)“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。依據(jù)《A省法院系統(tǒng)司法體制改革試點實施方案》，主審法官可以獨任審理案件或主持合議庭擔(dān)任審判長審理案件；對自己獨任審理的案件全權(quán)負(fù)責(zé)，直接簽發(fā)裁判文書；審核本合議庭其他法官獨任審理案件的裁判文書，并按規(guī)定權(quán)限簽發(fā)合議庭審理案件的法律文書。而合議庭法官可以獨任審理案件、具體承辦案件或參加合議庭審理案件；依權(quán)限簽發(fā)自己獨任審理、經(jīng)本合議庭主審法官審核的裁判文書；對自己獨任審理的案件質(zhì)量負(fù)責(zé)，對參加合議庭審理的案件質(zhì)量按職權(quán)范圍承擔(dān)責(zé)任。

　　現(xiàn)階段，C區(qū)法院僅選任了47名員額內(nèi)法官并確定各業(yè)務(wù)部門的法官崗位，而沒有明確選任主審法官，司法輔助人員和司法行政人員的選任也未開始。由此來看，C區(qū)法院雖實行了法官員額制，但員額制只是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的組成部分，因而尚需要與主審法官制及其他職業(yè)保障配套措施相協(xié)調(diào)，否則員額制將偏離制度的初衷而流于形式。

　　此外，員額法官的薪酬保障雖然在現(xiàn)行的改革方案中有所體現(xiàn)，但是在具體操作時，C區(qū)法院受制于現(xiàn)行法院管理體制及地方財政的限制，卻并未真正落實。筆者在研究中發(fā)現(xiàn)，入額法官的薪酬并未增長，其工作量卻大幅增加，在某種程度上也打擊了員額法官的辦案積極性。

　　六、法官員額制在推行中存在的隱憂

　　C區(qū)法院在法官員額制方面的試點工作雖然可能不足以反映法官員額制在我國的整體情況，但考慮到各省的試點方案相差不多，C區(qū)法院的試點方案可以作為法官員額制試點方案的一個縮影。從司法改革試點省份的方案來看，結(jié)合對C區(qū)法院的實證研究，筆者認(rèn)為，法官員額制雖然出發(fā)點是好的，但是在這一制度的推行過程中，由于理論上的準(zhǔn)備不足，試行前的論證不充分，法院在推進(jìn)改革的過程中存在一些隱憂。

　　（一）司法人員的責(zé)任制與員額制的銜接不夠

　　在現(xiàn)有的司法體制改革方案中，實行司法人員分類管理，將司法人員劃分為法官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。2015年9月21日頒布的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》作為員額制的配套性制度，對于合議庭和獨任庭、院長和庭長的職責(zé)和權(quán)限雖然進(jìn)行了明確規(guī)定，具有一定積極意義，但該意見作為法官員額制的配套制度，與法官員額制間的銜接不夠緊密。該意見對獨任庭、合議庭、審委員等的職責(zé)予以明確，實際操作中卻無法直接根據(jù)職責(zé)衡量法官工作量、并以此為基礎(chǔ)配備員額法官數(shù)量，并合理設(shè)定法官與司法輔助人員的比例。另外，在強(qiáng)化司法責(zé)任制的背景下，入額的法官在享受更大的權(quán)力的同時，也意味著有可能承擔(dān)更大的責(zé)任，這在一定程度上會加大法官的心理負(fù)擔(dān)，影響法官入額的積極性。法官員額制的本質(zhì)是通過嚴(yán)格法官遴選，縮減法官規(guī)模，倒逼法官提升素質(zhì)，促進(jìn)法官的精英化，然而，通過司法責(zé)任制給入額法官更多的壓力，甚至強(qiáng)調(diào)錯案的終身追責(zé)制，在欠缺對錯案標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一認(rèn)識的前提下，會給入額法官過重的心理負(fù)擔(dān)，不利于保障法官的獨立審判。

　　（二）員額法官比例設(shè)置缺乏科學(xué)有效的依據(jù)

　　在現(xiàn)有的司法體制改革方案中，設(shè)置法官、司法輔助人員、司法行政人員的員額比例依據(jù)的主要因素是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、政法專項編制總數(shù)或法官隊伍總數(shù)以及實際一線辦案法官人數(shù)。在各省改革方案比例設(shè)置不一致的情況下，沒有任何改革方案能夠說明這三類人員的員額比例是如何產(chǎn)生的，是否具有科學(xué)性和有效性。同時，有關(guān)員額比例的設(shè)置本身也存在兩方面問題。其一，審判工作的核心是審判案件，員額法官的配備只和法官工作量即案件工作量（案件數(shù)量和案件難易程度）有關(guān)。然而，客觀上如何科學(xué)合理的設(shè)定案件的工作量，實現(xiàn)人案的動態(tài)平衡，確實有很大難度。法官在承辦不同案件時付出的是一種差異化勞動，雖然可能存在一些共性，但案件繁簡不一，辦理案件的工作量不盡一致，而對于案件的繁簡判斷更是很難找到合理的標(biāo)準(zhǔn)，又如何為核算法官員額比例提供依據(jù)呢？結(jié)合實證分析，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的改革方案中考慮的個別因素并不科學(xué)，不應(yīng)作為員額法官比例設(shè)置的依據(jù)。例如“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”這一因素就很難量化，且在案件工作量可以通過歷年資料得到準(zhǔn)確數(shù)值后，其他因素就沒有存在的必要。其二，政法專項編制總數(shù)、法官隊伍總數(shù)等因素的存在都是為了現(xiàn)有法院人員的內(nèi)部消化和待遇的解決，偏離了以審判為中心的司法改革目標(biāo)。

　　（三）法官選任機(jī)制存在隱憂

　　實行法官員額制的重要目的之一就是實現(xiàn)法官精英化，提高法官群體的整體素質(zhì)?！禔省司法體制改革試點方案》規(guī)定：“法官除了具有法律專業(yè)學(xué)歷、通過國家司法考試外，還要有過硬的政治素質(zhì)，較高的專業(yè)素養(yǎng)、辦案能力，比較豐富的從業(yè)經(jīng)歷，廉潔自律，有良好的職業(yè)操守。”然而，當(dāng)法官的資歷、經(jīng)驗、學(xué)歷、能力等各種因素需要綜合考量時，該如何取舍與平衡，讓高素質(zhì)的法官真正脫穎而出，還值得進(jìn)一步探討。而當(dāng)入額與福利待遇緊密聯(lián)系，且在一定程度上成為劃分群體的標(biāo)準(zhǔn)時，由于缺乏客觀的員額法官選任與評價機(jī)制，就可能造成員額制的異化。法院的領(lǐng)導(dǎo)幾乎都能入額。這部分領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)屬于資深法官和審判委員會組成人員，總體上具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力，符合入額條件，但他們?nèi)肓祟~，由于沒有常態(tài)性的辦案安排，且目前也沒有明確的考核指標(biāo)，通常并不會實際辦案或者實際辦案量較少，如此，又會加重進(jìn)入員額內(nèi)的一線辦案法官和司法輔助人員的辦案工作量。筆者在實證研究后發(fā)現(xiàn)，由于明確設(shè)定了員額制的比例，如果法院及各庭領(lǐng)導(dǎo)均入額，剩余的員額數(shù)量就十分有限了。同時，高齡審判員基于現(xiàn)有待遇和退休后的相應(yīng)保障，大都會爭取入額，但這部分法官辦案量由于年齡關(guān)系相對較少，一定程度上也可能進(jìn)一步加重其他入額法官的工作量。真正一線辦案法官和有多年審判工作經(jīng)驗的非審判業(yè)務(wù)崗位的法官如何成為員額法官，哪些法官轉(zhuǎn)崗為司法輔助人員，現(xiàn)有的方案里沒有明確規(guī)定。種種跡象表明，當(dāng)員額制成為解決法官待遇的一條途徑后，不僅可能偏離改革的方向，而且短期內(nèi)法院可能出現(xiàn)“能者更忙，閑者更閑”的情形，對于不擔(dān)任法院或法庭領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通法官而言，其工作負(fù)擔(dān)會大大加重。

　　在員額制改革提出之前，我國已開展了法官助理的試點，一批年輕的審判員或助理審判員被直接轉(zhuǎn)為法官助理，這種做法與此次司法改革類似，近一成一線辦案法官將不再做法官，一部分法官將面臨轉(zhuǎn)崗分流，年輕法官和司法輔助人員的晉升年限也隨之延長。而當(dāng)前有些地方的員額制改革似乎已經(jīng)呈現(xiàn)出“變味”的跡象，通過建立法官助理制度將法官獨立審判變?yōu)椤胺ü兕I(lǐng)導(dǎo)、助理審判”，獨立審判變相成為了“團(tuán)隊審判”。依據(jù)《A省司法體制改革試點工作方案》和《A省法院系統(tǒng)司法體制改革試點實施方案》，補(bǔ)充法官主要通過四種方式。（1）內(nèi)部選任。從達(dá)到規(guī)定任職年限的且通過國家司法考試的法官助理中擇優(yōu)選任。（2）系統(tǒng)遴選。從下一級法院任職滿五年的法官中逐級擇優(yōu)遴選。（3）專項選任。從律師、具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者和其他黨政機(jī)關(guān)具有公務(wù)員身份的人員且取得國家法律資格考試證書的法律職業(yè)者中擇優(yōu)招錄。（4）公開招錄。面向社會公開選拔年齡不超過35歲、符合法官任職條件且取得國家法律資格考試證書的人。未達(dá)到規(guī)定年限者，應(yīng)先從法官助理做起，待達(dá)到相應(yīng)規(guī)定年限后，方可被任命為法官?，F(xiàn)有的A省方案中只提到了司法輔助人員有機(jī)會在員額內(nèi)法官出現(xiàn)缺額時，通過選任進(jìn)入法官員額內(nèi)。然而，A省的試點方案對司法輔助人員的任職年限、如何擇優(yōu)選任為法官等具體操作辦法并未規(guī)定。筆者認(rèn)為，司法輔助人員可能需要通過“熬年頭”，等所在法院法官出現(xiàn)缺額的時候，爭取到一次選任機(jī)會。不過，補(bǔ)充法官的方式并非只有這一種途徑，上級法院可從下級法院員額法官中遴選任職滿五年的優(yōu)秀法官，也可從律師、法學(xué)教授及其他法律專業(yè)人才中選任。這就意味著一次法官缺額機(jī)會的出現(xiàn)，有四類人可以同時競爭。令筆者感到疑惑的是，這四類人是分開選拔，還是放在一起以同一標(biāo)準(zhǔn)考評，目前尚未明確。多數(shù)試點省份的方案中也沒有明確提出如何制定補(bǔ)充法官缺額的考核、晉級意見。因而，選任法官的具體辦法尚需從可操作性的角度進(jìn)一步明確?！澳贻p法官當(dāng)然不愿接受被強(qiáng)制淘汰的安排，但大家又都明白這是現(xiàn)有制度條件下最符合運(yùn)行邏輯和最可能出現(xiàn)的結(jié)局?！蹦壳暗姆ü龠x任機(jī)制在很大程度上會影響未進(jìn)入員額的年輕法官的積極性，“法官流失”現(xiàn)象可能加重。在欠缺法官的職業(yè)保障機(jī)制與科學(xué)遴選機(jī)制等配套制度的情況下，可能會引發(fā)法官群體對于職業(yè)環(huán)境的擔(dān)憂，進(jìn)而使得法院人心不穩(wěn)，有滯改革的進(jìn)展。

　　七、完善實行法官員額制的路徑

　　法官員額制作為我國司法改革的重要一環(huán)，對于保障司法獨立和司法公正具有至關(guān)重要的意義。正所謂“開弓沒有回頭箭”，必須從制度本身入手、細(xì)致規(guī)劃，使員額制在更加具體的制度與技術(shù)層面得到落實。

　　（一）科學(xué)確定法官員額基數(shù)，以法院工作量為基礎(chǔ)配備法院編制

　　“目前，關(guān)于法院法官員額的比例，已經(jīng)試點改革的法院基本確定為39%。該比例從法院工作的人員分配上應(yīng)該比較科學(xué)，但現(xiàn)在是比例沒問題，基數(shù)有問題?！蹦壳皩嵭蟹ü賳T額制的法院的法官人數(shù)都以1982年的政法專項編制數(shù)為基數(shù)，這個數(shù)字是根據(jù)當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制下城市轄區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)時的發(fā)案率來定的。其在1982年至2015年間根據(jù)工作需要在原有基礎(chǔ)上做過多次增編，增編也是按1982年的政法專項編制數(shù)為基礎(chǔ)考慮的。僅以A省B市為例，城市的功能區(qū)有宜居城區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。不同的功能區(qū)，發(fā)案率是有差異性的?，F(xiàn)在簡單地以政法專項編制數(shù)為基數(shù)確定員額比例，沒有充分考慮轄區(qū)案件數(shù)和法官工作量。

　　筆者認(rèn)為，法院的職責(zé)就是審判案件，法院編制配備只能以法院工作量為基礎(chǔ)加以核算。一是根據(jù)法院工作量確定員額法官編制數(shù)。二是根據(jù)員額法官及其與司法輔助人員的比例確定司法輔助人員編制數(shù)。三是根據(jù)員額法官、司法輔助人員等一線辦案人員的數(shù)量確定司法行政人員編制數(shù)。三者之和就是法院的編制數(shù)和各類司法人員的編制數(shù)。同級法院之間可以調(diào)劑編制數(shù)，調(diào)劑后法院編制數(shù)仍超出核定編制數(shù)的，在一定時間內(nèi)須通過自然減員等方式內(nèi)部消化解決。

　　（二）員額法官的選任和補(bǔ)充

　　在員額法官的首次選任上，任何法院人員要進(jìn)入員額都必須依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行遴選，且在入額后親自辦案，對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。一些試點省份甚至明確法院領(lǐng)導(dǎo)不得占用一線法官的員額數(shù)。這種將不辦案的院領(lǐng)導(dǎo)排除在法官員額之外的做法，有利于將員額分配給業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法官，由此真正實現(xiàn)法官的職業(yè)化與去行政化。對于法院領(lǐng)導(dǎo)干部入額的，應(yīng)當(dāng)限制一定的比例，只有部分業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、審判經(jīng)驗豐富的領(lǐng)導(dǎo)可以入額，同時，可以明確院領(lǐng)導(dǎo)入額的辦案數(shù)、結(jié)案率等的考核要求。

　　在核定的法官員額比例的范圍內(nèi)，可以根據(jù)法院情況和需要，為未入額的司法輔助人員（以至面向律師、高校等選任的法官）預(yù)留一定比例的員額，讓他們看到希望，以利于法官隊伍的穩(wěn)定并選拔高素質(zhì)的法官。

　　在員額法官的遴選方式上，應(yīng)對法官的職業(yè)能力有客觀的評價機(jī)制和程序。一些地方已經(jīng)成立了法官遴選懲戒委員會，對于遴選的評價標(biāo)準(zhǔn)卻沒有一整套的機(jī)制。如何來評價法官的職業(yè)能力，避免“唯職務(wù)論”、“唯資歷論”的窠臼，是亟待解決的難題。精英化的法官應(yīng)當(dāng)具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)品質(zhì)，這一點毫無爭議，但是評價的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)予以明確和細(xì)化，這也需要逐步在試點實踐中探索。

　　在員額法官的補(bǔ)充選任上，參照前述試點省工作方案的四種補(bǔ)充法官方式，完善員額法官的補(bǔ)充機(jī)制。例如，辦案法官可優(yōu)先推薦自己所在的辦案組中的司法輔助人員晉升為員額法官，經(jīng)法官遴選、懲戒委員會考核后最終決定。筆者認(rèn)為，法官的選任可以在檢察官、律師、法學(xué)學(xué)者等具有法律職業(yè)資格的人員中進(jìn)行，但為保證入額法官具有較高的審判業(yè)務(wù)能力，法官應(yīng)具備一定的審判業(yè)務(wù)經(jīng)驗，即所有的員額法官均應(yīng)從達(dá)到規(guī)定任職年限的司法輔助人員或下一級法院的法官中產(chǎn)生。因此，律師、法學(xué)學(xué)者等具有法律職業(yè)資格的人雖可能有一定司法經(jīng)驗，但缺乏審判經(jīng)驗，仍需從司法輔助人員做起，任職一定年限（當(dāng)然可以相應(yīng)地縮短其司法輔助人員的任職年限），才可有機(jī)會選升為員額法官。

　　在員額法官的任免上，明晰員額法官的具體考核指標(biāo)，建立員額法官動態(tài)管理和退出機(jī)制，避免一次入額終身不變的現(xiàn)象。入額的法官如果無法勝任法官工作，或具有不良誠信記錄，應(yīng)喪失員額。例如，設(shè)立符合司法規(guī)律的考核指標(biāo)，在案件數(shù)量、辦理質(zhì)效方面嚴(yán)格考核，在經(jīng)過科學(xué)核算評估后，對于一定年度內(nèi)達(dá)不到法官要求者，應(yīng)經(jīng)法官遴選、懲戒委員會決定喪失法官員額；出現(xiàn)刑事處罰、行政處罰等不良誠信記錄或受到法官遴選、懲戒委員會懲戒的法官，也應(yīng)經(jīng)法官遴選、懲戒委員會決定喪失法官員額。

　　（三）配套性的改革應(yīng)加快推進(jìn)

　　本輪司法改革的最終目標(biāo)是形成高素質(zhì)精英型的法官隊伍，以此促進(jìn)司法獨立和司法公正。當(dāng)前的試點其實已經(jīng)暴露出對于員額制的一系列配套性的改革（如主審法官制、法官的薪酬保障機(jī)制、法官的責(zé)任制等）未能同步進(jìn)行的問題，尤其是在員額制下審判權(quán)的運(yùn)行機(jī)制改革尚未得到很好的推進(jìn)的前提下進(jìn)行員額制改革確有難度。相關(guān)配套性改革的遲滯已經(jīng)在很大程度上影響了員額制的實施效果。因此，一系列配套性制度的改革應(yīng)當(dāng)加速推進(jìn)，做到與員額制同步，才能真正實現(xiàn)本輪司法體制改革的目標(biāo)。